淺談新形勢下用地管理制度的完善

淺談新形勢下用地管理制度的完善

近年來，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，特別是工業(yè)化和城市化的加快發(fā)展，全市人口規(guī)模不斷擴大，全國建設(shè)用地規(guī)模不斷擴大。據(jù)統(tǒng)計，自20世紀(jì)90年代以來，中國城市建設(shè)用地和建設(shè)用地總面積從12856公里和11608公里增加到2005年的32821公里和32816公里，分別增長了1.5倍和1.8倍。與20世紀(jì)80年代初相比，分別增加了三倍和三十三倍。在建設(shè)用地規(guī)模不斷增加的同時,一些土地利用問題也應(yīng)引起關(guān)注。在土地利用結(jié)構(gòu)方面,工業(yè)用地占22%左右,高于發(fā)達國家15%的平均水平。一些地區(qū)在地方政策引導(dǎo)下,用地方式不夠集約和節(jié)約,粗放和亂批亂占的現(xiàn)象不同程度地存在,在片面強調(diào)GDP的考核制度推動下,往往只注重了土地資源投入的規(guī)模效益,從管理角度缺乏對各地現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地進行定期的利用效益評價工作。此外,面對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土資源管理新形勢的需要,一些用地管理制度也應(yīng)跟隨形勢變化進行補充和完善。因此,為加強土地管理,實現(xiàn)土地集約、節(jié)約、高效的利用,我們就提高土地利用效益、完善相關(guān)建設(shè)用地管理制度等方面提出幾點建議。1實施區(qū)域綜合評價評價重點應(yīng)從多角度出發(fā),兼顧土地資源利用的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益,通過構(gòu)建城鎮(zhèn)土地綜合利用效益的指標(biāo)體系,依靠先進的評價方法和技術(shù)手段進行評價。建議評價工作以省(市、自治區(qū))為單位進行,同時對計劃單列市和沿海開放城市也同時進行針對性評價。評價結(jié)果主要用于分析各省(市、自治區(qū))現(xiàn)階段城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效益的現(xiàn)狀,分析不同地區(qū)影響土地利用效益的因素和存在的問題,指導(dǎo)新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制和指標(biāo)分配,有針對性地解決區(qū)域土地利用問題。2規(guī)范企業(yè)土地出資工業(yè)用地項目和商業(yè)及住宅用地開發(fā)項目相比,存在不同程度的差別。在政府公布供地公告之后,商、住土地需求方可以按照相關(guān)部門的要求參與到土地招拍掛的競爭,因此,可以進行統(tǒng)一競標(biāo)。而工業(yè)項目具有很多限制性因素,產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不同,項目用地在面積、單位最小投資額度、容積率、綠地率等方面都不同。如:一個飛機組裝廠要落戶某個地區(qū),其對土地面積的要求是很大的,限制條件也不同,一個地區(qū)在同一時間存在兩個或兩個以上的規(guī)模競爭者的可能性也不大。最后的結(jié)果往往會回到針對某個具體項目進行供地的局面。也就是說,容易造成不同產(chǎn)業(yè)對應(yīng)的不同用地戶在參與招標(biāo)、拍賣時不能處于同一參與地位。因此,建議:(1)對于一些符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重點項目和國際合作項目,并且是投資額巨大、占地面積較大、對地區(qū)經(jīng)濟具有重要影響的項目,保留原來按項目審批供地的制度“接口”,依然可以進行按項目供地的模式進行出讓,只是通過地價管理和合同管理,使得土地出讓金不低于最低出讓標(biāo)準(zhǔn)(或者最低出讓標(biāo)準(zhǔn)的若干倍)即可。(2)對于一般性的工業(yè)項目,建議建立工業(yè)用地專項儲備制度,通過合理、準(zhǔn)確的預(yù)測地區(qū)工業(yè)新增用地規(guī)模,統(tǒng)一劃定即將出讓的工業(yè)用地區(qū),設(shè)定年度或者季度供地時間,進行招標(biāo)、拍賣、掛牌供地。另外,有必要對開發(fā)區(qū)中閑置、低效利用的土地面積進行年度檢查,控制新增建設(shè)用地中工業(yè)用地的規(guī)模。3關(guān)于土地管理的制定有以金融管理為基礎(chǔ)的建議3.1提高土地的制度以地額度面對近些年來全國工業(yè)開發(fā)區(qū)增長速度過快,地區(qū)間存在重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象等問題,建議按照國土資源部限制產(chǎn)業(yè)供地目錄和國家發(fā)改委公布的禁止、鼓勵、限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,由國土資源部、國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行共同出臺《工業(yè)項目以地貸款額度管理辦法》,以宗地最低出讓底價或出讓金的一定比例設(shè)立高限,防止一些以獲取土地貸款為目的的項目出現(xiàn),降低銀行信貸風(fēng)險,將土地資源納入國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控體系之中,并且直接服務(wù)于國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。其中,應(yīng)提高對我國具有自主知識產(chǎn)權(quán)和高技術(shù)附加值項目的以地貸款額度,進一步促進提升本國企業(yè)的技術(shù)競爭力,從土地融資角度促進民族企業(yè)的發(fā)展壯大。逐步擺脫目前工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展較大程度地依賴國外技術(shù),以土地資源投入吸引國外公司落戶中國,從而帶動GDP增長的現(xiàn)狀。3.2國內(nèi)外市場的競爭此項措施主要是針對我國近兩年人民幣持續(xù)升值,房地產(chǎn)市場價格持續(xù)走高,東南沿海一些地區(qū)出現(xiàn)了境外資金進入國內(nèi)土地市場和房地產(chǎn)市場進行炒作和套息交易等問題。境外資金進入國內(nèi)土地市場,主要是通過并購、收購、參股等手段,躲開現(xiàn)行的一些管理制度和措施,進行土地炒作。特別是目前我國的地產(chǎn)市場過熱,引來不少歐美,甚至中東地區(qū)的資金進行炒作,利潤非常豐厚。據(jù)相關(guān)資料顯示,目前在歐美和中東地區(qū),地產(chǎn)市場的平均利潤率在5%—8%左右,而在我國東南沿海一些省份,以及北京、上海等大城市,地產(chǎn)市場的利潤率最低為20%,也就出現(xiàn)了大量外來資金進入我國的地產(chǎn)市場,其中,存在相當(dāng)規(guī)模的來歷不明的境外資金。因此,建議國土資源部聯(lián)合中國人民銀行出臺相關(guān)宏觀調(diào)控和管理措施,遏制境外資金進入國內(nèi)地產(chǎn)市場進行炒作。4采礦申請與礦山用地管理制度的銜接目前,從典型礦業(yè)城市所暴露出的礦山環(huán)境治理問題中可以發(fā)現(xiàn),礦山企業(yè)土地利用問題應(yīng)引起重視,特別是現(xiàn)階段,地政工作和礦政工作雖然均屬于國土資源管理系統(tǒng)范疇,但還沒有進行有機結(jié)合,造成了礦山企業(yè)用地過程中出現(xiàn)了一系列問題。所以,應(yīng)從制度角度規(guī)范礦山企業(yè)用地管理,按照不同礦種和不同開采方式進行用地制度配套建設(shè),減少礦山企業(yè)由于進行礦產(chǎn)資源開發(fā)而引起的土地利用問題。建議建立“采礦權(quán)審批與礦山企業(yè)用地管理制度”,采礦權(quán)申請必須和相應(yīng)的礦山企業(yè)用地制度進行配套,取得采礦權(quán)的先決條件之一是取得相應(yīng)的礦山企業(yè)土地使用權(quán)。礦山企業(yè)用地審批工作除了嚴(yán)格按照地方的《土地利用總體規(guī)劃》、《礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》的要求進行管理外,還應(yīng)重點從以下幾方面進行考慮。4.1影響礦山生產(chǎn)質(zhì)量的因素不同礦種的儲量規(guī)模和開采方式是影響礦山企業(yè)開發(fā)礦產(chǎn)資源時間長短的主要因素之一,同時,也是影響礦山企業(yè)生產(chǎn)過程中對土地和環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響程度高低的因素之一。一般情況下,采礦權(quán)往往發(fā)生在農(nóng)村集體土地范圍內(nèi),那么首先就要通過“采礦權(quán)審批與礦山企業(yè)用地管理制度”,確定該項采礦權(quán)所對應(yīng)的礦山用地取得方式是征用還是征收。4.2地表上的土地使用權(quán)露天開采:與一般意義上的土地使用權(quán)差別不大,僅僅就地表的土地使用權(quán)進行確定;地下開采:應(yīng)合理確定地下礦