我國(guó)政府財(cái)政能力與政府財(cái)政能力的相關(guān)性研究

我國(guó)政府財(cái)政能力與政府財(cái)政能力的相關(guān)性研究

在中國(guó)政治和法律規(guī)定的教育投資目標(biāo)中，可以充分反映公共資金的努力和整體水平。同時(shí)，還有一個(gè)國(guó)際比較指數(shù)，公共資金占公共經(jīng)濟(jì)總體的比例。正因?yàn)榇?“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP(后改為GDP)的4%”成為我國(guó)教育投入目標(biāo)中的核心指標(biāo)。然而十多年來(lái),我國(guó)教育投入水平離這一指標(biāo)總存在不小的差距,這在教育規(guī)模不斷擴(kuò)展、教育公平問(wèn)題日益突出的形勢(shì)下,已引起社會(huì)的廣泛關(guān)注和批評(píng),值得進(jìn)行專門研究。一、中國(guó)公共資金投資指數(shù)的回顧1.擴(kuò)大公共社會(huì)教育,重視國(guó)國(guó)際上把公共教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例作為衡量一國(guó)教育投入水平的重要指標(biāo)。鑒于教育的重要性日益增強(qiáng),許多國(guó)家都在努力提高這一指標(biāo)。因此從總體上看,伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育規(guī)模的擴(kuò)張,各國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例逐步提高。我國(guó)政府經(jīng)過(guò)研究后,在1993年頒發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》采用這一指標(biāo),將公共教育經(jīng)費(fèi)的計(jì)算口徑擴(kuò)大為國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(包括各級(jí)財(cái)政對(duì)教育的撥款,城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加,企業(yè)用于舉辦中小學(xué)的經(jīng)費(fèi),校辦產(chǎn)業(yè)減免稅部分),并以上世紀(jì)80年代中期發(fā)展中國(guó)家的平均水平——4%作為我國(guó)在20世紀(jì)末的奮斗目標(biāo)。21世紀(jì)初,我國(guó)政策進(jìn)一步重申和強(qiáng)調(diào)了這一目標(biāo),同時(shí)將這一指標(biāo)中的國(guó)民生產(chǎn)總值(GNP)替換為國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)。很顯然,我國(guó)的這一目標(biāo)并不是高標(biāo)準(zhǔn),而只能算是一條底線。2.財(cái)政投入的實(shí)際指標(biāo)然而十多年來(lái),我國(guó)對(duì)教育的投入水平離這一指標(biāo)總存在較大差距。從表1可知,在1994年到2006年的13年時(shí)間里,我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)際指標(biāo)總是在2%至3%之間徘徊,從未接近過(guò)目標(biāo)。需要說(shuō)明的是,原來(lái)公布的曾經(jīng)達(dá)到過(guò)的最高指標(biāo)是3.41%1(2002年),也由于GDP數(shù)據(jù)的調(diào)整而回落為2.9%。近年來(lái),伴隨著教育規(guī)模的擴(kuò)大和教育公平呼聲的高漲,我國(guó)對(duì)教育的這一投入比例日益遭到社會(huì)的強(qiáng)烈批評(píng)。二、育人的重視程度一國(guó)的公共教育經(jīng)費(fèi)支出水平在主觀上依賴于政府對(duì)教育的重視程度,在客觀上又受制于政府財(cái)政能力的大小及其發(fā)揮。我國(guó)財(cái)政教育支出水平較低,總達(dá)不到預(yù)定的目標(biāo),在客觀上就存在政府財(cái)政能力的原因。1.政府的財(cái)政收入占gdp的比例政府財(cái)政能力的一個(gè)重要標(biāo)志是財(cái)政收入占GDP的比例。政府財(cái)政收入占GDP的比例越高,就越能提高公共教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)。許多國(guó)家的公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例之所以較高,重要原因之一是其財(cái)政收入占GDP的比例較高。如在80年代中期,發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比例平均為34.98%和46.64%1。若按此計(jì)算,則只需要分別將財(cái)政收入的11.44%和10.72%用于教育,其公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例就能達(dá)到4%和5%。從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看,政府用這樣一個(gè)比例的財(cái)政收入用于教育并不困難。與國(guó)外相比,我國(guó)政府的財(cái)政收入占GDP的比例過(guò)低,這直接制約著公共教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)的達(dá)成。從表2可知,我國(guó)要達(dá)到財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%,所需的經(jīng)費(fèi)占財(cái)政收入的比例是相當(dāng)高的。例如,2000年我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例是13.5%,那么國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例要達(dá)到4%,則所需的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)是財(cái)政收入的29.6%。由于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差額不大,這意味著政府財(cái)政收入中需要拿出差不多這樣一個(gè)比例來(lái)發(fā)展教育,可能性太小。2.從中央和地方的財(cái)政收入來(lái)看我國(guó)財(cái)政投入教育的責(zé)任絕大部分由地方政府負(fù)責(zé)。以2005年為例,中央和地方各級(jí)政府預(yù)算內(nèi)教育撥款(不包括城市教育費(fèi)附加)為4665.69億元,其中中央財(cái)政教育支出349.85億元,占7.5%,地方各級(jí)財(cái)政的教育支出占92.5%。2然而從各自的收入來(lái)看,1994年分稅制實(shí)施以來(lái),中央政府的財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例迅速提高,在世紀(jì)之交基本穩(wěn)定下來(lái)后,中央財(cái)政收入一般占50%多,地方財(cái)政收入占40%多。這里的問(wèn)題是,由于多種原因,中央給地方大量的稅收返還和補(bǔ)助支出中只有少量用于教育;即使是在占全國(guó)財(cái)政總支出20%多的中央財(cái)政本級(jí)支出中,也只有相當(dāng)小的比例用于教育。如2005年中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育支出為349.85億元,僅占中央財(cái)政本級(jí)支出8438億元的4.15%。在決算中這一比例更低,當(dāng)年中央財(cái)政本級(jí)支出決算總額為8775.97億元,而教育支出決算僅為244.85億元,教育支出僅占本級(jí)財(cái)政支出總額的2.79%3?？傊?龐大的中央財(cái)政只有相當(dāng)小一部分用于教育,是造成教育投入不足的重要原因之一。3.在財(cái)政支出方面,各地區(qū)的教育支出占其財(cái)政收入的比例較高,有的地區(qū)兩我國(guó)各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其財(cái)政收入存在巨大差距,特別是1994年全面實(shí)行分稅制以來(lái),這種地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。在這種情況下,如果沒有中央足夠的補(bǔ)貼或教育投入,大量的地區(qū)要達(dá)到“4%”的公共教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)非常困難。以2005年為例,在全國(guó)31個(gè)地區(qū)中,財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比例超過(guò)20%的只有上海(24.28%),超過(guò)15%的有云南(19.68%)、北京(18.10%)、山西(16.38%)、貴州(16.32%)和天津(15.01%),有7個(gè)地區(qū)的這一比例不到10%4。若按地區(qū)計(jì)算,要實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值的4%,有24個(gè)地區(qū)需要支出占其財(cái)政收入超過(guò)30%的教育經(jīng)費(fèi),其中有7個(gè)地區(qū)將支出占其財(cái)政收入40%以上的教育經(jīng)費(fèi),西藏地區(qū)將支出占其財(cái)政收入64.41%的教育經(jīng)費(fèi)。由于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)差額不大,這意味著各地區(qū)財(cái)政預(yù)算中需要安排接近這樣高的比例用于教育,這基本上不可能。在這種情況下,盡管不少地區(qū)的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占其財(cái)政支出的比例較高,但離“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值的4%”這一目標(biāo)還有較大差距。如在2005年,福建、浙江、河北、河南等地區(qū)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)(含城市教育費(fèi)附加)占財(cái)政支出的比例超過(guò)了20%,但這些地區(qū)的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例都不到2.5%;山東省當(dāng)年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比例為18.97%,其國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例卻僅有1.62%,見表3。4.教育投入資源主要來(lái)源于財(cái)政收入,目的經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)2005年,全國(guó)共有8個(gè)地區(qū)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例超過(guò)了4%,但這并非是這些地區(qū)自身財(cái)政能力所能達(dá)到的指標(biāo)。從表4可以看出,在8個(gè)實(shí)現(xiàn)公共教育經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)的地區(qū),其預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占本級(jí)財(cái)政收入的比例都非常高;如果僅靠本級(jí)財(cái)政收入,是不可能拿出這么大比例來(lái)發(fā)展教育的。西藏的情況最能說(shuō)明這點(diǎn),該地區(qū)2005年本級(jí)財(cái)政收入僅有12.03億元,但其預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)就達(dá)28.59億元,預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)是其本級(jí)財(cái)政收入的兩倍多。原來(lái),西藏除了本級(jí)財(cái)政收入12.03億元以外,還有來(lái)自中央的補(bǔ)助收入191.53億元5,這為教育投入提供了條件。于是,在財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比例很低(2005年僅有6.21%)的情況下,西藏的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)卻占地區(qū)生產(chǎn)總值的11.47%。除北京以外,其他地區(qū)的情況與西藏類似,只是來(lái)自中央的補(bǔ)貼收入在財(cái)政經(jīng)常性收入中的比例沒有西藏那么大。北京實(shí)現(xiàn)了“4%”這一指標(biāo)有多方面的原因,一是北京的財(cái)政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例相對(duì)較高,當(dāng)年為18.10%,財(cái)力較為充足;二是北京的本級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)(含城市教育費(fèi)附加)占財(cái)政支出比例也較高,當(dāng)年為19.69%6,在教育投入上作出了較大努力;三是來(lái)自中央的預(yù)算內(nèi)教育撥款較多,當(dāng)年為118.85億元,占北京預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)總額的38.31%7,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出其他地區(qū)的同一比例,這是北京自身之外的財(cái)力因素?？梢?我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)未能達(dá)成,在客觀上的重要原因是政府財(cái)政能力不足,以及現(xiàn)有財(cái)政體制下政府財(cái)政能力沒有得到充分發(fā)揮的結(jié)果。三、財(cái)政能力分析隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與相關(guān)政策的調(diào)整,未來(lái)若干年我國(guó)將逐步具備達(dá)到“4%”這一公共教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)的可能,其原因從財(cái)政能力上看主要有以下幾點(diǎn)。1.財(cái)政收入占gdp比例如前所述,我國(guó)之所以難以達(dá)到“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%”這一目標(biāo),一個(gè)重要原因就是財(cái)政收入占GDP的比例較低。從表5可以看出,我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例大致隨著財(cái)政收入占GDP比例的升降而升降。若以財(cái)政收入占GDP比例為自變量(X),財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例為因變量(Y),采用一元線性回歸方法對(duì)兩者1993-2006年進(jìn)行回歸分析,可得出回歸方程如下:Y=1.484+0.083XR=0.97,R2=0.94,校正后的R2=0.935,二者存在顯著相關(guān)關(guān)系。P值=(0.000)((0.000)((F&T)上述回歸模型通過(guò)了統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn),說(shuō)明十多年來(lái)我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例情況能夠較好地解釋財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例的變化情況。從該回歸方程可以看出,財(cái)政收入占GDP比例每增加1個(gè)百分點(diǎn),財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例就能增加0.083個(gè)百分點(diǎn)。改革開放以來(lái),由于經(jīng)濟(jì)體制的改革和收入分配向企業(yè)和個(gè)人的傾斜,我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例逐年下降,直到1997年財(cái)政政策調(diào)整后才開始逐年回升。由于近些年來(lái)我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)速度大大高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,這使財(cái)政收入占GDP的比例逐年上升,為提高公共教育經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)提供了條件。經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究普遍認(rèn)為,我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例還會(huì)繼續(xù)上升,其理由主要有以下幾個(gè)方面。首先是我國(guó)經(jīng)濟(jì)還會(huì)持續(xù)高速增長(zhǎng),這能為增加財(cái)政收入及其所占比例提供基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式向集約型增長(zhǎng)的逐步轉(zhuǎn)變,財(cái)政收入占GDP的比例就會(huì)逐步提高。其次是財(cái)政收入本身項(xiàng)目的增多。除稅收以外,隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革完善,大量預(yù)算外收入和政府體制外收入中一些收入將逐步納入財(cái)政預(yù)算范圍,從而提高財(cái)政收入總量及其占GDP的比例。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)界的研究認(rèn)為,世紀(jì)之交我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比例實(shí)際就應(yīng)該在25%左右。再次是隨著稅收法制的完善和稅收征管的加強(qiáng),政府財(cái)政收入所占的比例也會(huì)增加。2.財(cái)政支出的總量減少,是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)界將我國(guó)的財(cái)政模式稱為“生產(chǎn)性財(cái)政模式”或“建設(shè)性財(cái)政模式”,與西方國(guó)家的“公共財(cái)政模式”相區(qū)別。在這種財(cái)政模式下,過(guò)多的公共資源被用于生產(chǎn)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)服務(wù)支出,而用于社會(huì)公共服務(wù)性的支出就比較短缺,這是我國(guó)教育支出總量不足的重要原因之一。毋庸置疑,在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的起步階段和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,許多基礎(chǔ)性建設(shè)是要由政府投資進(jìn)行的,但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、完善和經(jīng)濟(jì)建設(shè)起步階段的完成,政府職能的重心正逐步由過(guò)去的經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公共服務(wù)。1998年底全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確提出初步建立公共財(cái)政基本框架的改革目標(biāo),作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要環(huán)節(jié);2000年全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議又進(jìn)一步提出要加快建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、與我國(guó)國(guó)情相結(jié)合的公共財(cái)政體系。從實(shí)踐來(lái)看,隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善,我國(guó)政府財(cái)政支出中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比例確實(shí)有所下降,由過(guò)去的大約40%左右下降到現(xiàn)在的不到30%。然而,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的這一比例平均為10%左右,因此我國(guó)的這一比例還有較大的下降空間。3.中央與地方財(cái)政增長(zhǎng)情況。在文1980年我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革后,由于地方財(cái)力不斷增強(qiáng),籌集農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的主要責(zé)任也逐步轉(zhuǎn)給基層地方政府。1994年分稅制改革后,財(cái)政收入又逐步向中央和省級(jí)政府集中,中央政府對(duì)財(cái)政收入的控制能力大大加強(qiáng),但龐大的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)仍然主要由基層政府負(fù)擔(dān),基層財(cái)政能力的弱小導(dǎo)致了教育經(jīng)費(fèi)投入的嚴(yán)重不足。2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》使義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)上升到由縣統(tǒng)籌,但大部分縣級(jí)財(cái)政仍然無(wú)力承擔(dān)這一責(zé)任,特別是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入,縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政不堪重負(fù),也難以保證基本的教育經(jīng)費(fèi)?？上驳氖?2005年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,要求全國(guó)各級(jí)政府都要按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則,將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政的保障范圍,并同時(shí)建立起中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。新的保障機(jī)制于2006年在西部地區(qū)實(shí)施,2007年起在全國(guó)范圍內(nèi)推行。根據(jù)該文件要求,免除學(xué)雜費(fèi)的資金由中央和地方按比例分擔(dān),西部地區(qū)為8:2,中部地區(qū)為6∶4,東部地區(qū)除直轄市外,按照財(cái)力狀況分省確定。預(yù)計(jì)在“十一五”期間,中央與地方各級(jí)財(cái)政將累計(jì)新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約2182億元,其中中央1254億元、地方928億元8。可見,中央政府將在農(nóng)村義務(wù)教育投入上承擔(dān)著越來(lái)越大的責(zé)任,中央財(cái)政用于教育的支出將有較大幅度的提高,這無(wú)疑有利于提高教育支出在中央本級(jí)財(cái)政支出中的份額,從而提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例。4.教育政策的調(diào)整教育的質(zhì)量問(wèn)題和公平問(wèn)題是這幾年社會(huì)普遍關(guān)注的兩個(gè)教育問(wèn)題,而這都與教育投入的嚴(yán)重不足密切相關(guān)。因此,要求增加教育投入,實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%的社會(huì)呼聲日益高漲。社會(huì)的密切關(guān)注已引起我國(guó)政府的重視,從制定文件或法律的角度可以看出,過(guò)去制定和強(qiáng)調(diào)我國(guó)公共教育經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)的文件主要是源自教育部的文件,或者是專門的《中華人民共和國(guó)教育法》,很少?gòu)恼麄€(gè)社會(huì)發(fā)展的立場(chǎng)和高度出發(fā)來(lái)制定教育投入的標(biāo)準(zhǔn),因此難以引起全社會(huì)的足夠重視。特別是在教育的事權(quán)和財(cái)權(quán)在教育部門和財(cái)政部門之間分別掌管的體制下,教育部門自身制定和強(qiáng)調(diào)公共教育經(jīng)費(fèi)投入的目標(biāo)顯然是缺乏財(cái)權(quán)做支撐的,如果沒有財(cái)政部門的積極配合,自然難以保證這些目標(biāo)的實(shí)