城市規(guī)劃視角下的中心城區(qū)山體保護(hù)與利用研究

1.基本情況1.1李滄區(qū)山體基本情況李滄區(qū)全區(qū)面積99.09平方公里，共有9座山體，分別為煙墩山、樓山、坊子街山、河南莊山、牛毛山、青臺(tái)山、雙峰山（含棗兒山）、老虎山、臥龍山（含百果山）,山體占地面積18.9平方公里，約占全區(qū)總占地面積的20%，豐富的山體資源對改善全區(qū)生態(tài)環(huán)境、提升城市品質(zhì)、豐富城市景觀起到重要的作用。按照2016年國務(wù)院批準(zhǔn)的《青島市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》，李滄山體大致可分為兩類，一類為山體公園，此類城市總規(guī)確定為城市綠地，如煙墩山、樓山、坊子街山、牛毛山、河南莊山等；另一類為山體林地，此類城市總規(guī)確定為山體林地等城市非建設(shè)用地，如臥龍山、老虎山、雙峰山。山體公園改造為周邊居民提供了休憩、健身環(huán)境。2016年國家修編制定了《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB51192-2016）。規(guī)范對山體公園規(guī)劃設(shè)計(jì)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，保護(hù)利用要求提出明確意見。但對老虎山、臥龍山、雙峰山等城市總規(guī)確定的山體林地，相對缺少保護(hù)、利用的要求和標(biāo)準(zhǔn)，如何處理公眾利益需要、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與山體環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，成為亟需解決的難題。本次研究以老虎山、臥龍山、雙峰山山體林地為例，探討李滄區(qū)山體利用和保護(hù)問題。1.2李滄區(qū)山體林地現(xiàn)狀情況（1）老虎山：位于金水路以北、黑龍江路以西、文昌路以東、十梅庵路李滄城陽區(qū)界以南，由9個(gè)山頭組成，又稱九頂山，主峰海拔162米，李滄區(qū)占地面積約362公頃，城陽區(qū)占地面積約66公頃，其中李滄區(qū)涉及東大村、李家庵、石溝、下王埠、文昌閣、十梅庵、南嶺、灣頭、大棗園、上王埠、桃園等11個(gè)社區(qū)。山體周邊蠶食較為嚴(yán)重，在虎山北麓、西麓、東麓等都有不同程度蠶食，其中虎山北麓灣頭社區(qū)別墅，占地0.8公頃，西麓大棗園、石溝社區(qū)倉庫、廠房、老年公寓，十梅庵公園管理用房以及東麓規(guī)劃唐山路以北李家庵社區(qū)現(xiàn)狀倉庫、廠房等，山體破壞較為嚴(yán)重。山體周邊分布南嶺墓地、桃園墓地、東大村墓地、文昌閣懷念堂、石溝東南山公墓以及80余個(gè)散亂墳?zāi)?。?）臥龍山：臥龍山（含百果山）位于天水路以北、青銀高速以東，濱海公路以西，山勢為東西走向，橫亙李滄、城陽、嶗山三區(qū)之間，最高峰海拔高度428米。其中李滄區(qū)占地面積約928公頃、城陽區(qū)占地約1284公頃、嶗山區(qū)占地約75公頃。李滄區(qū)主要涉及東王埠、上王埠、桃園、麥坡、佛耳崖、長澗、戴家、畢家、北王、南王、楊家、蘇家等11個(gè)社區(qū)用地。山體西麓蠶食較為嚴(yán)重，桃園社區(qū)東部及東北部，歷史上沿山腳分布現(xiàn)狀倉庫、廠房、采石場等。山體周邊分布畢家墓地、上臧懷念堂。另存有兩處現(xiàn)狀廠房。（3）雙峰山：雙峰山位于巨峰路以東、棗山路以北、銅川路以西，橫亙于李滄嶗山區(qū)之間，主峰海拔高度153米，其中李滄區(qū)占地面積約276公頃、嶗山區(qū)占地面積184公頃。李滄區(qū)主要涉及東李、鄭莊、莊子、劉家下河、毛公地、王家下河等6個(gè)社區(qū)。山體周邊蠶食較為嚴(yán)重，部分山體、植被遭到一定程度破壞，主要集中在山體東部、東北部及西南部，如莊子社區(qū)、劉家下河社區(qū)。山體周邊分布棗兒山懷念堂、莊子社區(qū)懷念堂、毛公地社區(qū)懷念堂、李家上流墓地。另存有一處現(xiàn)狀廠房。象耳山為雙峰山一部分，2017年改造完成后，快速成為居民打卡的“網(wǎng)紅”公園。2.國內(nèi)城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法2.1法規(guī)政策層面為了加強(qiáng)山體保護(hù)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，武漢、恩施、三亞、濟(jì)南、煙臺(tái)等城市先后制定了山體保護(hù)辦法或條例。為進(jìn)一步加強(qiáng)青島市城市山體綠地保護(hù)管理，青島市人大常委會(huì)結(jié)合我市山頭公園整治實(shí)施情況做出《關(guān)于加強(qiáng)我市城市山體綠地保護(hù)管理的決定》，初步確定了青島山體綠地的保護(hù)范圍、保護(hù)原則和保護(hù)辦法，并要求市政府相關(guān)部門制定具體措施，并認(rèn)真落實(shí)。（1）《三亞市山體保護(hù)條例》要點(diǎn)概括：①將山體保護(hù)納入城市總體規(guī)劃，制定相關(guān)政策措施，建立考核機(jī)制，保障山體保護(hù)經(jīng)費(fèi)投入。②建立了山體保護(hù)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)處理跨區(qū)、跨部門的山體保護(hù)問題和重大事項(xiàng)。③明確了重點(diǎn)保護(hù)山體名錄、保護(hù)范圍及保護(hù)范圍內(nèi)禁建行為。明確責(zé)任單位，制定重點(diǎn)保護(hù)山體名錄，劃定其山體保護(hù)范圍。④山體損害預(yù)防和修復(fù)治理職責(zé)清晰、責(zé)任明確、可操作性強(qiáng)。提出區(qū)政府對本轄區(qū)重點(diǎn)保護(hù)山體名錄的保護(hù)范圍內(nèi)已有建設(shè)項(xiàng)目、礦山、建筑物、構(gòu)筑物和設(shè)施，制定相應(yīng)的清理整頓和修復(fù)治理計(jì)劃。⑤破壞山體違法建設(shè)行為法律責(zé)任明確、威懾性強(qiáng)。保護(hù)山體名錄保護(hù)范圍內(nèi)九類違法建設(shè)行為的法律責(zé)任進(jìn)行了逐項(xiàng)明確規(guī)定。（2）《濟(jì)南市山體保護(hù)辦法》要點(diǎn)概括：①明確山體保護(hù)監(jiān)督管理責(zé)任單位。提出國土資源主管部門和相關(guān)部門按照各自職責(zé)，共同做好山體保護(hù)相關(guān)工作。②將重要交通沿線兩側(cè)的山體及對城市生態(tài)、景觀或者居民生活具有重要影響的山體列入重點(diǎn)保護(hù)名錄中。將對城市生態(tài)、景觀或者居民生活具有重要影響的山體，應(yīng)列入重點(diǎn)保護(hù)名錄。③明確山體保護(hù)規(guī)劃編制及相關(guān)管控措施。提出市自然資源和規(guī)劃主管部門編制山體保護(hù)規(guī)劃，并按程序批準(zhǔn)公布后實(shí)施。④明確山體保護(hù)規(guī)劃主要內(nèi)容，包含山體現(xiàn)狀，保護(hù)原則、目標(biāo)和主要任務(wù)，重點(diǎn)保護(hù)名錄及保護(hù)控制線，一般保護(hù)名錄及山體保護(hù)范圍，管控措施。表1國內(nèi)部分地區(qū)頒布的文件表2國內(nèi)部分地區(qū)頒布的山體保護(hù)相關(guān)規(guī)劃⑤明確在山體范圍內(nèi)的禁止建設(shè)行為。2.2規(guī)劃技術(shù)層面濟(jì)南、三亞、北京、威海等城市相繼編制了相關(guān)山體保護(hù)規(guī)劃或者專項(xiàng)規(guī)劃。為保護(hù)淺山區(qū)生態(tài)保護(hù)和規(guī)劃管控，北京市2020年制定了《淺山區(qū)保護(hù)規(guī)劃（2017-2035）》，主要確定了以下內(nèi)容：（1）以建筑高度明確淺山定義和范圍。規(guī)劃統(tǒng)籌考慮地形地貌特點(diǎn)和城鄉(xiāng)治理要求，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為基本單元，結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)邊界細(xì)化形成了淺山區(qū)保護(hù)規(guī)劃范圍。（2）劃定紅線，明確線內(nèi)線外管控要求。（3）劃定生態(tài)修復(fù)區(qū)，因地制宜分類選取生態(tài)修復(fù)技術(shù)。（4）細(xì)化建設(shè)管控要求，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)與淺山區(qū)自然風(fēng)貌融合協(xié)調(diào)。保護(hù)規(guī)劃提出新建建筑高度原則上不應(yīng)超過18米。（5）規(guī)劃創(chuàng)新性地提出了山腳線保護(hù)要求。（6）關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用?，多措并舉實(shí)現(xiàn)綠色富民。針對淺山區(qū)的人口年齡結(jié)構(gòu)和人口綜合素質(zhì)的實(shí)際特點(diǎn)，從就業(yè)角度進(jìn)行積極引導(dǎo)，提出“從靠山吃山轉(zhuǎn)向養(yǎng)山致富”的總體要求，在開展生態(tài)保育、發(fā)展生態(tài)旅游和推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中積極培育就業(yè)功能，引導(dǎo)淺山區(qū)居民從事綠化造林、林木養(yǎng)護(hù)等工作，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。3.李滄山體利用保護(hù)存在的問題經(jīng)現(xiàn)狀調(diào)研和走訪座談，并學(xué)習(xí)借鑒省內(nèi)外部分城市先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，李滄區(qū)山體保護(hù)利用還存在以下問題。3.1山體保護(hù)、開發(fā)利用缺少法規(guī)、技術(shù)支撐（1）缺少上層面法規(guī)依據(jù)?！肚鄭u市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第十條規(guī)定“本市特定區(qū)域（含中心城區(qū)山體）應(yīng)當(dāng)編制特定區(qū)域規(guī)劃，按照法律法規(guī)的規(guī)定報(bào)批”。目前青島山體保護(hù)依據(jù)僅限于《青島市風(fēng)貌保護(hù)條例》（2014年11月1日起實(shí)施）中第二十七條“在山體綠線范圍內(nèi)，禁止建設(shè)非供公共游憩的建筑物，禁止開山、采石、采砂、取土、筑墳等破壞山體的活動(dòng)，嚴(yán)格限制人造景觀和永久性設(shè)施的建設(shè)”。保護(hù)條例對城市山體的保護(hù)利用提出禁止、限制行為，但對保護(hù)利用的具體要求，實(shí)施建議缺少法規(guī)依據(jù)。（2）缺少專業(yè)技術(shù)支撐。一是尚未編制青島山體保護(hù)利用專項(xiàng)規(guī)劃?！肚鄭u市風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃》（2018年1月1日起實(shí)施），將青島中心城區(qū)77處山體納入規(guī)劃保護(hù)對象，并對山體進(jìn)行分類，劃定山體周邊風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)，控制山體周邊建筑高度。保護(hù)規(guī)劃更關(guān)注城市風(fēng)貌保護(hù)，但對山體保護(hù)、利用缺少具體技術(shù)指導(dǎo)細(xì)則。二是山體保護(hù)控制線的劃定未完成或綠線劃定時(shí)間較早，不能滿足山體保護(hù)利用的要求。青島市于2003年、2010年分兩批次劃定565處綠線范圍，但仍有部分山體綠線范圍尚未劃定，同時(shí)由于時(shí)間較長，現(xiàn)部分規(guī)劃已調(diào)整為建設(shè)用地，且已建成使用，已不能指導(dǎo)山體保護(hù)和利用工作。3.2山體保護(hù)多部門職能交叉，職責(zé)界定不清山體保護(hù)利用涉及自然資源和規(guī)劃、發(fā)展改革、公安、民政、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化和旅游、應(yīng)急管理、林業(yè)等10多個(gè)部門。針對破壞山體等行為，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、新修訂《土地管理法》、《森林法》等法律法規(guī)均提出了查處、處罰措施。分析對照上述國家法律條文，存在具體操作的障礙。一是相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定交叉、重疊。某些破壞山體行為，涉及同時(shí)違反多部法律法規(guī)，一個(gè)違法行為可能對應(yīng)多個(gè)管理部門，致使城市綜合執(zhí)法、林業(yè)、自然資源等管理部門對違法行為的查處存在多頭并管、職能交叉。按照《行政處罰法》“一事不二罰”原則，易造成違法行為查處產(chǎn)生推諉扯皮的問題，誰也該管，誰也不管。二是現(xiàn)行法律法規(guī)未授權(quán)相關(guān)部門針對破壞山體行為查處強(qiáng)制執(zhí)行，相關(guān)部門只能將違法問題移送法院裁定，法院裁定判決強(qiáng)制執(zhí)行后再次移交地方執(zhí)法部門執(zhí)行，但對后期執(zhí)行情況缺乏監(jiān)管，也缺少相應(yīng)的法律依據(jù)，造成法院判決無法履行到位。執(zhí)法周期長、執(zhí)行不到位，致使破壞山體行為不能得到及時(shí)打擊遏制。3.3現(xiàn)狀及歷史遺留問題較多，處置較為復(fù)雜（1）山體周邊存在私搭亂建、毀林建墓、開山采石等問題，受到不同程度侵蝕破壞。造成此類問題有歷史原因，如臥龍山青銀路東側(cè)采石場、倉庫，也有近期人為因素，如老虎山北麓灣頭社區(qū)別墅。（2）山體利用無序，配套設(shè)施建設(shè)滯后。社區(qū)、村民靠山吃山思想仍然存在，保護(hù)意思薄弱，就近利用社區(qū)土地違法建設(shè)、違規(guī)開墾現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。配套建設(shè)相對滯后，如臥龍山天水路以北區(qū)域，僅存部分消防救援道路，休憩、健身空間幾乎沒有，無法滿足周邊群眾休閑健身需要。（3）重防火、輕護(hù)山。山林防火，政府各部門高度重視，社區(qū)嚴(yán)格落實(shí)林長制責(zé)任目標(biāo)，于山體及周邊建有自己護(hù)林防火及配套用房，同時(shí)為解決生活問題，不少社區(qū)還于護(hù)林用房旁開荒種菜，做好山林防火的同時(shí)，對山體造成了破壞。同時(shí)防火育林期間，禁止無關(guān)人員進(jìn)山，降低了周邊群眾休閑、游玩的參與度。（4）部分山體林地建有高壓走廊，存在高壓線桿，存在安全隱患，且影響山體景觀。如臥龍山長澗社區(qū)南側(cè)高壓線桿，老虎山山頂高壓線桿。另受開山采石、修路等影響，部分區(qū)域山體破壞嚴(yán)重，時(shí)常發(fā)生山體滑坡等自然災(zāi)害。給社會(huì)生產(chǎn)、生活帶來一定安全隱患。4.山體保護(hù)與利用策略——以青島市為例（1）學(xué)習(xí)借鑒成都、三亞、濟(jì)南等城市做法，在市人大《關(guān)于加強(qiáng)我市山體綠地保護(hù)管理的決定》的基礎(chǔ)上，盡快研究制定《青島市山體保護(hù)利用管理辦法》。一是明確山體保護(hù)利用的原則，在生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)資源利用；二是確定山體保護(hù)責(zé)任主體、主管單位，明確各部門職能分工，建立山體保護(hù)網(wǎng)格化管理體系。建議學(xué)習(xí)借鑒林長制、河長制經(jīng)驗(yàn)做法，建立山長制管理體系；三是對山體進(jìn)行分類，明確山體范圍內(nèi)禁止建設(shè)行為和限制建設(shè)行為、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模。為全市山體保護(hù)利用提供上層面法規(guī)依據(jù)。（2）完善青島山體保護(hù)技術(shù)成果。一是結(jié)合國土空間規(guī)劃編制《青島市山體保護(hù)利用專項(xiàng)規(guī)劃》。對全市山體保護(hù)利用現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，結(jié)合山體類別，以及高度、坡度等現(xiàn)狀用地情況，針對性的提出保護(hù)措施，并對山體整治修復(fù)、發(fā)展利用提出意見建議。二是按照市人大山體保護(hù)管理決定有關(guān)要求，盡快完成山體綠線劃定工作，并開展綠線確界定樁工作，設(shè)立明顯的綠地界限標(biāo)志，請社會(huì)各界參與對綠地的保護(hù)和監(jiān)督，嚴(yán)肅查處侵占或變相破壞、使用山頭綠地的行為。（3）下大力氣妥善解決歷史遺留問題。一是結(jié)合山頭公園整治行動(dòng)，排查山體范圍內(nèi)私搭亂建、毀林開荒等問題，依法拆除違法建筑，植樹復(fù)林，合理利用歷史遺留建筑。二是深入排查山頭公園內(nèi)墳頭、墓地及違規(guī)建設(shè)的陵園、懷念堂等，采用集中安放、生態(tài)化安置等方式對現(xiàn)有墳頭、墓碑進(jìn)行處置。三是盡可能對山體范圍內(nèi)廢棄礦坑、采石場，以近自然的方式進(jìn)行修復(fù)，對具備回填條件的礦坑（點(diǎn)），盡可能進(jìn)行回填修復(fù)，以最大限度地恢復(fù)原有山體形態(tài)。四是對山體綠地范圍內(nèi)歷史遺留的合法土地、建筑進(jìn)行全面排查甄別，與權(quán)屬單位協(xié)商，采用置換、異地安置的方式逐步外遷，修復(fù)后恢復(fù)林地功能。（4）提升山頭公園精細(xì)化管理水平。一是遴選高水平設(shè)計(jì)單位編制山頭公園整治方案，為山頭公園整治實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。二是在山體保護(hù)的基礎(chǔ)上，加快環(huán)山路、防火通道建設(shè)，增強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施支撐保