從中世紀(jì)王權(quán)財(cái)政到近代會(huì)議財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變

從中世紀(jì)王權(quán)財(cái)政到近代會(huì)議財(cái)政體制的轉(zhuǎn)變

杜鐸王朝和斯圖亞特王朝的金融體系最終完成了從中原的“金融體”向現(xiàn)代議會(huì)金融體的轉(zhuǎn)變。對(duì)這一轉(zhuǎn)變,西方學(xué)界窮源溯流,論爭(zhēng)不息?？蓺w納為以下三大類。第一類是以G.R.埃爾頓為代表的“都鐸政府革命”論。G.R.埃爾頓認(rèn)為,1530至1542年間,英國(guó)財(cái)政管理體制發(fā)生了革命性變化。1530年前,財(cái)政控制在國(guó)王私人臣仆手中,而1542年后,財(cái)政控制權(quán)卻轉(zhuǎn)入了國(guó)家財(cái)政管理機(jī)構(gòu)之手。財(cái)政控制權(quán)轉(zhuǎn)移的表現(xiàn)為“新興稅收法庭的建立和私室權(quán)勢(shì)日衰并最終淪落為幾個(gè)平行的稅收法庭中的一個(gè)”(1)。第二類是“都鐸政府革命”論的反對(duì)論。艾倫.G.R.史密斯認(rèn)為,“都鐸政府革命”論根本不成立。他指出,G.R.埃爾頓未能將政府(制定和掌管政策)和管理(政策的執(zhí)行機(jī)制)兩個(gè)概念清晰地區(qū)分開來(lái),而這種區(qū)分又是極其重要的,它是研究的前提。在對(duì)政府和管理作了界定之后,艾倫.G.R.史密斯進(jìn)一步指出,無(wú)論是在政策的制定上,還是在政策的實(shí)施上,與以前相比,都鐸時(shí)期都未發(fā)生質(zhì)的變化。一方面,終都鐸一朝,政策的制定權(quán)一直控制在國(guó)王手中,只有到了19世紀(jì),它才完全轉(zhuǎn)移到國(guó)王的大臣們手里。另一方面,直到伊麗莎白女王統(tǒng)治末年,英國(guó)在管理上一直是混“王室管理”體制與“官僚管理”體制于一體的,且現(xiàn)代管理的重要特征——統(tǒng)計(jì)學(xué)在管理上的廣泛應(yīng)用,都鐸時(shí)期也根本沒(méi)有出現(xiàn)。因而,1530年代不可能發(fā)生管理上的變革(2)。第三類是“財(cái)政國(guó)家”論(或曰“稅收國(guó)家”論)。代表人物有J.A.熊彼得、M.J.布拉迪克、P.K.奧布賴恩等?！柏?cái)政國(guó)家”論者認(rèn)為,現(xiàn)代國(guó)家的形成與國(guó)家財(cái)政的變化相伴而生,現(xiàn)代國(guó)家形成的過(guò)程實(shí)際上是一種由以國(guó)王的“領(lǐng)地收入”為核心的“領(lǐng)地收入”國(guó)家向以議會(huì)批準(zhǔn)的“稅收收入”為核心的“財(cái)政國(guó)家”轉(zhuǎn)變的過(guò)程(3)?；谶@種共同認(rèn)識(shí),M.J.布拉迪克指出,研究英國(guó)財(cái)政體制性質(zhì)的轉(zhuǎn)變必須著眼于財(cái)政收入中議會(huì)收入所占比重的的變化。對(duì)財(cái)政收入中各種收入比重變化的原因,P.K.奧布賴恩和M.J.布拉迪克都?xì)w之為當(dāng)時(shí)以重火器應(yīng)用為標(biāo)志的“軍事革命”,認(rèn)為是“軍事革命”和戰(zhàn)爭(zhēng)急需創(chuàng)立了新的收入模式(1)。綜觀上述三類研究,不難發(fā)現(xiàn),前兩類研究力圖從政策制定和管理變革的角度探究英國(guó)財(cái)政體制的演變,而后一類研究則試圖闡釋現(xiàn)代國(guó)家形成與國(guó)家財(cái)政體制變化間的關(guān)系。本文擬在前人研究的基礎(chǔ)上,嘗試從財(cái)政收入構(gòu)成變化的角度,對(duì)都鐸和斯圖亞特王朝時(shí)期英國(guó)財(cái)政體制性質(zhì)的演變作些探討。一古憲法的起源——國(guó)王的特權(quán)稅財(cái)政收入是一切財(cái)政體制賴以存在的基礎(chǔ),財(cái)政收入構(gòu)成的變化也必然會(huì)對(duì)財(cái)政體制的變革產(chǎn)生重要影響。在從財(cái)政收入構(gòu)成角度對(duì)都鐸和斯圖亞特王朝英國(guó)財(cái)政體制的演變進(jìn)行研究時(shí),宜采用動(dòng)態(tài)的分析方法。現(xiàn)根據(jù)財(cái)政收入構(gòu)成的變化,將整個(gè)演變過(guò)程劃分為四個(gè)階段。自都鐸王朝建立到1642年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)為第一階段,這一階段的英國(guó)財(cái)政體制可以概括為“王室財(cái)政”體制。之所以如此概括,僅就財(cái)政收入構(gòu)成角度而言,是因?yàn)椤霸醋愿鞣N特定權(quán)力和國(guó)王個(gè)人特權(quán)”(2)的國(guó)王正常收入在財(cái)政總收入中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì),而特別財(cái)政收入,即議會(huì)批準(zhǔn)的直接稅收入,在財(cái)政總收入中僅占據(jù)較小份額。只要上述兩個(gè)比例關(guān)系不變,“王室財(cái)政”體制就不會(huì)失去其存在的財(cái)政收入基礎(chǔ),自然這一體制也就不會(huì)崩解。這一時(shí)期,國(guó)王正常的財(cái)政收入主要包括:王室領(lǐng)地收入、關(guān)稅收入和封建特權(quán)收入。王室領(lǐng)地收入是國(guó)王正常財(cái)政收入的重要組成部分。王室領(lǐng)地指沒(méi)有分封給貴族而由國(guó)王自營(yíng)的土地,有時(shí)還包括根據(jù)封建法而收回或沒(méi)收的貴族土地。都鐸和斯圖亞特王朝早期,國(guó)王們通過(guò)各種方法增加王室領(lǐng)地的收入。如亨利七世通過(guò)恢復(fù)王室領(lǐng)地、剝奪叛亂貴族領(lǐng)地等方式增加地產(chǎn)收益;伊麗莎白女王通過(guò)削減領(lǐng)地管理費(fèi)用、延長(zhǎng)王室領(lǐng)地承租年限或準(zhǔn)許承襲承租領(lǐng)地等方式增加領(lǐng)地收入。雖然增收措施有時(shí)會(huì)因各種原因而并非特別有效,但總的說(shuō)來(lái),1642年內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)之前,王室領(lǐng)地收入一直是國(guó)王財(cái)政收入的重要組成部分。正如P.J.赫爾姆指出的那樣,1505年之后的一個(gè)世紀(jì)里,王室領(lǐng)地收入占國(guó)王正常收入的1/3左右(3)。具體情況參見(jiàn)下表:盡管學(xué)界就關(guān)稅源起的論爭(zhēng)頗多(5),但人們對(duì)古老關(guān)稅的認(rèn)識(shí)卻較為一致。現(xiàn)今,學(xué)界在提及古老關(guān)稅時(shí),一般指1275年課征的關(guān)稅。是年,在商人的懇請(qǐng)下,議會(huì)批準(zhǔn)開課關(guān)稅。課征對(duì)象主要是出口的羊毛、羊毛皮(毛仍附其上的羊皮)和皮革。1275年的關(guān)稅似乎表明議會(huì)擁有古老關(guān)稅的課征批準(zhǔn)權(quán),但事實(shí)并非如此。1303年,國(guó)王和外國(guó)商人達(dá)成協(xié)議,對(duì)外國(guó)商人出口的酒、羊毛、羊毛皮和皮革、進(jìn)出口的布匹課稅,稱為“小關(guān)稅”。這些關(guān)稅的征收未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn),因此,N.S.B.格拉斯認(rèn)為,這即是國(guó)王關(guān)稅征收權(quán)的起源。1347年,國(guó)王又按更高的關(guān)稅稅率對(duì)外國(guó)商人進(jìn)出口的布類商品征稅。這些征稅事實(shí)表明:1275年經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)課稅的那些商品,國(guó)王同樣擁有課征權(quán),即議會(huì)只擁有“古老關(guān)稅”的部分課征批準(zhǔn)權(quán)。此外,議會(huì)只是在名義上控制著關(guān)稅的第二大組成部分——關(guān)稅補(bǔ)助金及噸稅和鎊稅的課征批準(zhǔn)權(quán)。關(guān)稅補(bǔ)助金其實(shí)應(yīng)稱為羊毛、毛皮和皮革補(bǔ)助金,它源起于古老關(guān)稅中的羊毛稅,但課征對(duì)象不僅僅局限于羊毛,范圍較廣。自1362年起,關(guān)稅補(bǔ)助金只有得到議會(huì)的批準(zhǔn)后才能課征。噸稅和鎊稅源于1347年的酒類及其他商品的關(guān)稅征收。起先,噸稅和鎊稅的批準(zhǔn)權(quán)在諮議會(huì),但后來(lái)議會(huì)獲得了該稅的課征批準(zhǔn)權(quán)。不過(guò),關(guān)稅補(bǔ)助金及噸稅和鎊稅的征收雖需得到議會(huì)批準(zhǔn),但事實(shí)上議會(huì)并無(wú)多少控制權(quán)可言。原因主要有二。一是到都鐸王朝建立時(shí),議會(huì)在國(guó)王即位之初便批準(zhǔn)國(guó)王可終生征收上述兩類關(guān)稅已成慣例。亨利七世的第一屆議會(huì)就授權(quán)國(guó)王可終生征收“噸稅和鎊稅,以及羊毛、毛皮和皮革的補(bǔ)助金”,用于保護(hù)國(guó)家和海上事業(yè)(1)。這意味著議會(huì)的關(guān)稅課征批準(zhǔn)權(quán)有名無(wú)實(shí)。二是盡管關(guān)稅課征批準(zhǔn)權(quán)在議會(huì),但關(guān)稅稅率的制定權(quán)和調(diào)整權(quán)卻在國(guó)王。關(guān)稅稅率由國(guó)王和商人協(xié)定,而不是由國(guó)王和納稅人之代表商定,因而議會(huì)無(wú)權(quán)干涉,國(guó)王可借此調(diào)整關(guān)稅收入。如果說(shuō)議會(huì)對(duì)前兩類關(guān)稅多少還有些控制權(quán)的話,對(duì)關(guān)稅附加稅則毫無(wú)控制權(quán)可言。關(guān)稅附加稅征收仰仗的是國(guó)王的特權(quán),并明顯得到了法律的認(rèn)可與支持,其歷次征收都未經(jīng)過(guò)議會(huì),因此,它是典型的國(guó)王特權(quán)稅?？傊?1642年前,議會(huì)的關(guān)稅課征批準(zhǔn)權(quán)有名無(wú)實(shí),關(guān)稅實(shí)質(zhì)上是國(guó)王的特權(quán)稅。也正因如此,歷任國(guó)王都對(duì)關(guān)稅課征非常重視,關(guān)稅收入不斷增長(zhǎng)?！昂嗬呤澜y(tǒng)治的前十年間,關(guān)稅年均收入為32,951鎊;其余年間,年均收入為40,132鎊”(2),增長(zhǎng)顯著。伊麗莎白統(tǒng)治期間,通過(guò)提高噸稅和鎊稅稅率等措施,關(guān)稅收入穩(wěn)中有升,年均收入在6-9.1萬(wàn)鎊間波動(dòng)(3)。斯圖亞特王朝早期,隨著商業(yè)貿(mào)易的擴(kuò)大,關(guān)稅收入又有增長(zhǎng)?！?604年,關(guān)稅收入額為127,000鎊?！薄?611年,關(guān)稅包稅契約重訂時(shí),年租金為136,226鎊。1614到1621年,為期7年的年包稅租金為141,000鎊。詹姆斯一世統(tǒng)治的最后5年間,關(guān)稅年包稅租金為150,000鎊?！?4)隨之,關(guān)稅收入在財(cái)政總收入中的比例也迅速增加,約占財(cái)政總收入的30%-40%。封建特權(quán)收入包括監(jiān)護(hù)權(quán)收益、優(yōu)先購(gòu)買權(quán)收入、森林罰金收入、逃避騎士封爵罰金收入、船稅收入、專營(yíng)權(quán)收入、鑄幣權(quán)收入等。1642年前,國(guó)王憑借封建特權(quán)聚斂了巨額收入。愛(ài)德華六世、瑪麗女王和伊麗莎白一世(1558-1602年)得自監(jiān)護(hù)權(quán)的年均凈收益分別為11,027鎊、15,423鎊、14,677鎊(5)。伊麗莎白統(tǒng)治末期,女王每年可通過(guò)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)獲利3.7萬(wàn)鎊,詹姆斯一世和查理一世自優(yōu)先購(gòu)買權(quán)獲得的收益還要多,每年有40,000到50,000鎊(6)。查理一世統(tǒng)治期間,森林法恢復(fù)實(shí)施,國(guó)王得自森林罰金的收入速增,1635至1640年,國(guó)王得自迪恩森林、埃塞克斯郡森林和北安普頓郡的三個(gè)森林的收入為38,667鎊(7)。對(duì)逃避騎士封爵的罰金亦給國(guó)王帶來(lái)了不少收益,查理一世統(tǒng)治時(shí)期,“到1635年復(fù)活節(jié),騎士罰金的征繳總額為173,537鎊(后又有747鎊入賬)”(1)。船稅是臭名昭著的特權(quán)稅,但征收之初,因稅額既定,且征收責(zé)任到人,而極富成效,1635-1637年的船稅收入分別為104,252鎊、208,900鎊和202,240鎊(2)。通過(guò)專營(yíng)權(quán)獲益是國(guó)王的另一斂財(cái)手段,1603-1624年間,詹姆斯一世恩賜的專營(yíng)權(quán)比之前50年間所賜的還多,1630年代,專營(yíng)權(quán)收入有時(shí)高達(dá)101,180鎊,1640年代,維持在100,000鎊左右(3)。這一時(shí)期,憑借鑄幣權(quán)斂財(cái)也是國(guó)王常用的增收手段,“1542-1551年間,國(guó)王憑借鑄幣權(quán),以降低貨幣成色為手段,牟取了約120萬(wàn)鎊的收入”(4),1558-1603年、1604-1625年、1626-1640年,國(guó)王的鑄幣收入分別占財(cái)政總收入的0.45%、0.26%和0.10%(5)。都鐸和斯圖亞特王朝早期的特別財(cái)政收入(即議會(huì)批準(zhǔn)的直接稅收入)主要有兩種:十五分之一和十分之一稅收入、補(bǔ)助金收入。十五分之一和十分之一稅是按照一定比例對(duì)全國(guó)臣民動(dòng)產(chǎn)征課的財(cái)產(chǎn)稅。1207年首次課征,稅率為1/13。之后,征收漸趨經(jīng)常,但稅率多不相同。1334年,稅率固定為城市居民動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的1/10,鄉(xiāng)村居民土地收入的1/15,該次稅入額約3.7萬(wàn)鎊。約自此時(shí)起,財(cái)產(chǎn)稅被稱為十五分之一和十分之一稅(6)。對(duì)國(guó)王來(lái)說(shuō),十五分之一和十分之一稅有著諸多不足之處。首先,14世紀(jì)中期時(shí),議會(huì)獲得了批準(zhǔn)財(cái)產(chǎn)稅的權(quán)力,不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)國(guó)王無(wú)權(quán)征收。其次,自14世紀(jì)中期起,十五分之一和十分之一稅的稅額便基本保持不變,15世紀(jì)及之后雖有些調(diào)整,但總是在減少而不是增加稅額,而且由于物價(jià)上漲等原因,稅收收入的實(shí)際價(jià)值也日益降低。最后,由于既定的稅額多依據(jù)習(xí)慣而不是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化進(jìn)行分配,所以稅負(fù)的分配凸顯不公,民眾抱怨日趨激烈。因而,到1624年十五分之一和十分之一稅被停止征收。補(bǔ)助金是經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的以土地收入、動(dòng)產(chǎn)和工資為估稅對(duì)象的稅種。補(bǔ)助金自亨利八世起課征?！?512年,盡管議會(huì)法案沒(méi)有提及課稅之事,但實(shí)際上,議會(huì)曾批準(zhǔn)亨利八世課征了12,000鎊的補(bǔ)助金。”(7)補(bǔ)助金征收之初,通常按照一定的比例,將稅額分?jǐn)傊粮骺?由各郡根據(jù)分?jǐn)偟降亩愵~制定稅率征收。但自1523年起,補(bǔ)助金不再明確具體數(shù)額,而是按照一定的稅率估稅,這一做法一直持續(xù)到1642年。補(bǔ)助金征收初期,由于稅率較高,且多能按國(guó)民的實(shí)際財(cái)產(chǎn)估稅,稅入量較高。1523年的第一筆補(bǔ)助金稅入額為72,306鎊,1545年時(shí)上升至109,838鎊(8)。但自瑪麗女王末年起,逃稅日趨嚴(yán)重,應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)僅是納稅人財(cái)產(chǎn)的一部分,甚至是一小部分。伊麗莎白一世時(shí),補(bǔ)助金稅入量進(jìn)一步萎縮,只有亨利八世時(shí)的一半。斯圖亞特王朝早期,逃稅更趨嚴(yán)重?！?566年時(shí),埃塞克斯郡共有6,700人繳納補(bǔ)助金,而1638年時(shí)卻只有3,700人?！碧佣惖闹苯雍蠊茄a(bǔ)助金稅入額的迅速下降?！?590年至1630年,諾?？撕蛡惗氐难a(bǔ)助金稅收額下跌了70%多?！?9)總之,1642年前,議會(huì)直接稅還不是常稅,在國(guó)王財(cái)政收入中的地位遠(yuǎn)遜于國(guó)王正常財(cái)政收入?！耙聋惿滓皇澜y(tǒng)治期間,議會(huì)稅收年均收入不到80,000鎊。其前三十年間的議會(huì)稅收年均收入還不到50,000鎊。”(10)詹姆斯一世和查理一世時(shí)期,議會(huì)直接稅收入僅分別占財(cái)政總收入的9.28%和3.96%。與此相反,前所述及的處于國(guó)王嚴(yán)格控制之下的國(guó)王領(lǐng)地收入和特權(quán)收入?yún)s占財(cái)政總收入的3/4左右,且所占比例額還不斷上升。正因如此,我們才稱1642年前的財(cái)政體制為“王室財(cái)政”體制(參見(jiàn)下頁(yè)列表)。二固定增值稅的稅收分配由議會(huì)控制的間接稅從1642年8月內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)到1660年王權(quán)復(fù)辟為第二階段。短短18年內(nèi),國(guó)家主權(quán)幾度易位。從表面上看,王權(quán)復(fù)辟意味著歷史的車輪在前進(jìn)了一圈之后又倒轉(zhuǎn)回原地,但事實(shí)上,過(guò)去18年的許多變化是不可逆轉(zhuǎn)的,動(dòng)蕩中的財(cái)政革新對(duì)復(fù)辟時(shí)期財(cái)政的影響清晰可辨。財(cái)政收入構(gòu)成因消費(fèi)稅和固定稅額稅等新議會(huì)稅種的開課及關(guān)稅性質(zhì)的轉(zhuǎn)變而發(fā)生了巨大變化,這為復(fù)辟時(shí)期實(shí)現(xiàn)從“王室財(cái)政”體制向議會(huì)財(cái)政體制的過(guò)渡奠定了基礎(chǔ)。消費(fèi)稅是對(duì)特定消費(fèi)商品課征的一種稅。消費(fèi)稅于1643年由約翰·皮姆引入英國(guó)時(shí),主要是對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的生活必需品課征,故又稱為國(guó)內(nèi)貨物稅。起初,消費(fèi)稅的課征對(duì)象主要是國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的“啤酒、蘋果酒、肉、鹽、淀粉和帽子”,但“后來(lái),消費(fèi)稅主要對(duì)啤酒———特別是進(jìn)口啤酒課征?！?2)與直接稅具有“累進(jìn)性”相比,消費(fèi)稅作為間接稅,其“累退性”分外明顯。因?yàn)橄M(fèi)稅的個(gè)人稅負(fù)量與財(cái)產(chǎn)或收入多寡無(wú)關(guān),只要消費(fèi)特定商品就要納稅。因而窮人的消費(fèi)稅稅負(fù)格外沉重,這引起了民眾的普遍不滿。但是,在地方稅收官員的努力下,消費(fèi)稅稅入量不斷增長(zhǎng),成為財(cái)政總收入的重要組成部分。固定稅額稅顧名思義為稅額既定且稅額基本保持不變的稅收。課征之初,課稅總額即按一定比例分至各郡和城市,再由郡和城市將具體數(shù)額分至各市鎮(zhèn)和教區(qū),而后由市鎮(zhèn)和教區(qū)的稅收委員會(huì)根據(jù)地產(chǎn)收入、職位收入和動(dòng)產(chǎn)收入,按鎊值估定稅率。固定稅額稅不像十五分之一和十分之一稅那樣按照既定稅率征收,因此,民眾認(rèn)為稅負(fù)相對(duì)合理,從而避免了有關(guān)稅負(fù)不公的無(wú)休止?fàn)幷?。固定稅額稅主要有周稅和月稅兩種,二者除征收周期和稅額不同外,其它方面皆同。周稅和月稅可分為兩類。一類周稅和月稅在卷入戰(zhàn)事后各郡即征即用,主要用作軍費(fèi)支出。如:為支付南安普頓郡的軍費(fèi)開銷,議會(huì)決定自1643年10月9日起從南安普郡征收為期6個(gè)月的周稅。另一類周稅和月稅為全國(guó)性的稅收,它征之于全國(guó)各郡,用于整個(gè)議會(huì)軍的軍費(fèi)支出。從1645年5月到1660年王權(quán)復(fù)辟,議會(huì)一直在全國(guó)范圍內(nèi)征收月稅,以維持議會(huì)軍之軍費(fèi)開支,這一時(shí)期的月稅被人們稱為“托馬斯·費(fèi)爾法克斯爵士之軍隊(duì)”稅收。與未卷入戰(zhàn)爭(zhēng)各郡相比,卷入戰(zhàn)爭(zhēng)各郡的稅負(fù)要沉重得多。周稅和月稅收入是內(nèi)戰(zhàn)、共和國(guó)與護(hù)國(guó)政府時(shí)期最重要的財(cái)政收入。1644年2月至1660年復(fù)辟間的固定稅額稅凈收入或?qū)嶋H收入總額為11,205,545鎊(4)。1642至1660年間,財(cái)政收入構(gòu)成之所以會(huì)發(fā)生巨大改變,還與1642年前后,關(guān)稅性質(zhì)所發(fā)生的根本性變化密切相關(guān)。之前,關(guān)稅基本上是國(guó)王的一種特權(quán)稅;之后,關(guān)稅的課征權(quán)及稅率制定和調(diào)整權(quán)完全落入議會(huì)手中,關(guān)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橛勺h會(huì)控制的間接稅。議會(huì)與國(guó)王爭(zhēng)奪關(guān)稅權(quán)的斗爭(zhēng)由來(lái)已久,但1625年前,議會(huì)并未展開多少實(shí)質(zhì)性的“奪權(quán)”斗爭(zhēng),只局限于對(duì)國(guó)王關(guān)稅權(quán)的蠶食蚓吞。查理一世即位后,局面得以改變。議會(huì)一反多年來(lái)在新王登基之初便授予他終生征收噸稅和鎊稅權(quán)的傳統(tǒng),只批準(zhǔn)他征收一年。議會(huì)的這一決定表明,它的“奪權(quán)”斗爭(zhēng)開始由蠶食蚓吞轉(zhuǎn)為“鯨吞虎踞”。1629年,議會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)堅(jiān)決抵制國(guó)王不經(jīng)議會(huì)同意而征收噸稅和鎊稅的決議案,宣布:教唆國(guó)王不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)而征收噸稅和鎊稅者與自愿繳納非經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)之噸稅和鎊稅的人都是“國(guó)家和人民的死敵”(1)。該決議案標(biāo)志著議會(huì)與國(guó)王間爭(zhēng)奪關(guān)稅權(quán)的斗爭(zhēng)趨于白熱化。1640年11月,“長(zhǎng)期國(guó)會(huì)”又宣布:廢除船稅、噸稅和鎊稅等一切未經(jīng)議會(huì)同意的非法稅收。查理一世迫于壓力也只得承認(rèn),只有議會(huì)才擁有噸稅和鎊稅的批準(zhǔn)權(quán)。這一切表明:關(guān)稅權(quán)開始由國(guó)王手中向議會(huì)手中轉(zhuǎn)移。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后,關(guān)稅權(quán)完全落入議會(huì)手中,關(guān)稅轉(zhuǎn)變?yōu)樽h會(huì)間接稅。這一轉(zhuǎn)變以下面兩點(diǎn)為標(biāo)志。其一,議會(huì)再次確認(rèn):征收任何未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的噸稅和鎊稅都屬非法(2)。確認(rèn)以“清算舊賬”的方式進(jìn)行。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后不久,“長(zhǎng)期國(guó)會(huì)”委任的一個(gè)議會(huì)委員會(huì),對(duì)以前關(guān)稅包稅商人的包稅事宜進(jìn)行調(diào)查。不久即給予他們罰金150,000鎊的處罰,理由是他們從未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)的關(guān)稅包稅中非法獲利(3)。其二,議會(huì)確立了關(guān)稅稅率制定權(quán)和調(diào)整權(quán)。在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上,“長(zhǎng)期國(guó)會(huì)”制定了作為課稅依據(jù)的新關(guān)稅稅率冊(cè),并以議會(huì)法案的形式予以確認(rèn)。議會(huì)掌握了關(guān)稅征課大權(quán)后,決定對(duì)關(guān)稅稅收實(shí)行直接征管制,即關(guān)稅征管由關(guān)稅稅收委員會(huì)負(fù)責(zé)。在關(guān)稅稅收委員會(huì)的管理下,稅入量穩(wěn)步增長(zhǎng)。通過(guò)以上分析,可以取得如下認(rèn)識(shí):這一時(shí)期,由于王權(quán)的傾覆和議會(huì)的勝利,財(cái)政收入主要地來(lái)源于議會(huì)新批準(zhǔn)開課的消費(fèi)稅、固定稅額稅和作為議會(huì)間接稅的關(guān)稅。若拋開政治因素,僅從財(cái)政收入構(gòu)成考慮的話,似乎完全可以用“議會(huì)財(cái)政”來(lái)概括這一時(shí)期的財(cái)政體制。但事實(shí)是,政治體制的性質(zhì)決定財(cái)政體制的性質(zhì),決不能離開前者而空談后者。議會(huì)的勝利是暫時(shí)的,1660年的王權(quán)復(fù)辟宣告了它的結(jié)束,這決定著議會(huì)沒(méi)有足夠的時(shí)間和足夠的經(jīng)驗(yàn)去建立并完善議會(huì)財(cái)政體制。這是事實(shí)的一個(gè)方面;事實(shí)的另一個(gè)方面是,財(cái)政體制的變革有其自身的規(guī)律,它反過(guò)來(lái)會(huì)影響政治體制的變革。過(guò)去18年間財(cái)政收入構(gòu)成發(fā)生的許多變化是不可逆轉(zhuǎn)的,這為復(fù)辟時(shí)期財(cái)政實(shí)現(xiàn)從“王室財(cái)政”體制向議會(huì)財(cái)政體制的過(guò)渡奠定了基礎(chǔ)。三議會(huì)稅收:稅收收入量的增加與高校稅收權(quán)限的弱化復(fù)辟時(shí)期為第三階段。單就財(cái)政收入而言,由于國(guó)王再也無(wú)權(quán)征收封建捐稅且王室地產(chǎn)喪失殆盡,國(guó)王的正常收入急劇減少,在財(cái)政總收入中只占據(jù)少許份額,且這一份額還在不斷萎縮。與之相反,由議會(huì)控制的稅收收入在財(cái)政總收入中占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì),且所占份額不斷增加。這一收入構(gòu)成的變化標(biāo)志著:隨著議會(huì)對(duì)財(cái)政收入的控制日趨加強(qiáng),查理二世逐漸失去了建立專制統(tǒng)治的財(cái)政基礎(chǔ),英國(guó)財(cái)政由“王室財(cái)政”體制向議會(huì)財(cái)政體制轉(zhuǎn)變。復(fù)辟之后,由于封建捐稅課征特權(quán)的廢除,國(guó)王的正常收入主要來(lái)自地產(chǎn),但國(guó)王地產(chǎn)歷經(jīng)都鐸后期和斯圖亞特王朝早期諸王及內(nèi)戰(zhàn)、共和國(guó)與護(hù)國(guó)政府時(shí)期的變賣,已所剩無(wú)多,地產(chǎn)收入每況愈下(5)。盡管1650年代出賣的大多數(shù)王室地產(chǎn)得以恢復(fù),但多被指定為王母和王后的寡婦授予產(chǎn),國(guó)王無(wú)利可圖。1671年前,王室地產(chǎn)收益年均約17,134.1鎊(1)。1670年代時(shí),為支付巨額的英荷戰(zhàn)爭(zhēng)軍費(fèi),償還財(cái)政署止兌時(shí)的債息,國(guó)王被迫再次變賣地產(chǎn),王室地產(chǎn)收益因之更進(jìn)一步下跌。1672-1688年間,王室地產(chǎn)年收入僅5,870.8鎊(2)。以上數(shù)據(jù)表明,王權(quán)復(fù)辟后,原為財(cái)政收入之重要組成部分的王室地產(chǎn)收入現(xiàn)已微不足道。與王室地產(chǎn)收入不斷下跌相反,議會(huì)控制的稅收收入遽然增長(zhǎng),占財(cái)政總收入的90%以上,且所占比例不斷增加。茲將各種議會(huì)稅收情況略述如下:首先,關(guān)稅收入不斷增長(zhǎng)。復(fù)辟后,國(guó)王確認(rèn)了議會(huì)所擁有的關(guān)稅課征權(quán)和稅率制定與調(diào)整權(quán),這表明關(guān)稅征課大權(quán)繼續(xù)掌握在議會(huì)手中。為增加關(guān)稅收入,1671年前,關(guān)稅的征收管理主要實(shí)行包稅制。1662年和1667年,復(fù)辟政府先后兩次將關(guān)稅包給包稅商人,包稅期均為5年,年租金分別為390,000鎊和400,000鎊。與以前相比,關(guān)稅年包稅租金有了較大增長(zhǎng)(3)。雖然如此,關(guān)稅包稅制的缺點(diǎn)也是難以克服的。如果國(guó)王對(duì)某些國(guó)家實(shí)施貿(mào)易禁運(yùn),或者進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng),關(guān)稅收入必因之而降低,原簽訂的包稅契約對(duì)包稅商人來(lái)說(shuō)便不甚公平;同樣,如果課征新的關(guān)稅附加稅,關(guān)稅收入必因之而上升,原簽訂的包稅契約對(duì)國(guó)王來(lái)說(shuō)便不公平。此外,國(guó)王及其政府也一直懷疑包稅商人可能在關(guān)稅包稅中獲得了大量不義之財(cái),因而試圖通過(guò)關(guān)稅的直接征管而獲得更多的關(guān)稅收入。因此,1671年,復(fù)辟政府權(quán)衡利弊,拋棄了關(guān)稅包稅制。之后,關(guān)稅由設(shè)在倫敦、愛(ài)丁堡和都柏林的關(guān)稅稅收委員會(huì)直接征管,后來(lái)三個(gè)關(guān)稅稅收委員會(huì)合而為一,由設(shè)在倫敦的關(guān)稅稅收委員會(huì)統(tǒng)一管理。需要說(shuō)明的是,關(guān)稅管理雖然拋棄了包稅制,但并沒(méi)有拋棄關(guān)稅包稅商人建立的運(yùn)作高效的征收管理方法。在關(guān)稅稅收委員會(huì)的直接管理下,關(guān)稅收入有了顯著增長(zhǎng)。其次,消費(fèi)稅收入穩(wěn)中有升。復(fù)辟后較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),消費(fèi)稅的征收管理也主要實(shí)行包稅制,這一點(diǎn)與關(guān)稅相同;不同的是,消費(fèi)稅的征收需要地方人士的大力支持,所以,起初國(guó)王總想將消費(fèi)稅包給那些能得到地方行政長(zhǎng)官扶持者,而不是投標(biāo)價(jià)最高者,各地消費(fèi)稅包稅因之多落入地方士紳之手。包稅士紳雖能得到地方行政長(zhǎng)官的支持,但缺乏專業(yè)的征稅經(jīng)驗(yàn),因而估征稅方式多遭民眾反對(duì)。1674年后,隨著包稅租金的增加,地方士紳無(wú)力提前支付數(shù)額巨大的包稅租金,由此,包稅開始落入大商人和金融家手中。大商人和金融家們的估征稅方法相對(duì)“專業(yè)”,因此,消費(fèi)稅收入逐年增加,1677-1678年間,消費(fèi)稅毛收入年均628,496鎊17先令3便士。消費(fèi)稅包稅制的優(yōu)缺點(diǎn)與關(guān)稅包稅制基本相同,因而,1671年關(guān)稅包稅制廢止且關(guān)稅收入因之大幅度增長(zhǎng)后,消費(fèi)稅包稅制的缺點(diǎn)更趨明顯。1683年,消費(fèi)稅包稅制最終廢止,改由消費(fèi)稅稅收委員會(huì)征管。之后,消費(fèi)稅稅入量穩(wěn)中有升。再次,灶稅開始征課并成為財(cái)政收入的重要來(lái)源之一。復(fù)辟后,議會(huì)主要以課稅的形式每年批撥給國(guó)王1,200,000鎊,但所撥款項(xiàng)的征收因各種原因不盡如人意,最終征得的數(shù)額僅為議會(huì)計(jì)劃批撥額的75%。為彌補(bǔ)國(guó)王財(cái)政收入的不足,議會(huì)決定開課灶稅。復(fù)辟時(shí)期,灶稅收入不斷增加,是財(cái)政收入的重要構(gòu)成部分。最后,議會(huì)直接稅仍是重要的財(cái)政收入來(lái)源。議會(huì)直接稅主要有補(bǔ)助金、固定稅額稅和人頭稅三種。曾于1642年前頻繁征收的補(bǔ)助金,因稅入量不斷下降,復(fù)辟時(shí)期僅于1663年和1671年課征過(guò)兩次。與補(bǔ)助金不同,固定稅額稅曾于查理二世統(tǒng)治期間先后征收了12次,最后一次為1679年5月9日。之后由于國(guó)王和議會(huì)間矛盾的加劇,議會(huì)不再批準(zhǔn)課征。人頭稅是一種課于人身的稅制,查理二世曾先后三次經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)在財(cái)政急需之時(shí)課征。與以前的人頭稅征收不盡相同,復(fù)辟時(shí)期的人頭稅不僅用統(tǒng)一的稅率對(duì)普通民眾課稅,還按照社會(huì)地位、職位和官位的等級(jí)以不同的稅率征稅。盡管人頭稅的課征招致了民眾的反對(duì),但考慮到其他稅種多對(duì)土地課收,稅負(fù)分?jǐn)偛还?因此,作為一種矯正性稅收,1688年之后人頭稅仍繼續(xù)征收。盡管議會(huì)直接稅的征管在整個(gè)復(fù)辟時(shí)期都相當(dāng)滯后,但它仍是財(cái)政收入的重要來(lái)源之一。綜上所述,我們可知復(fù)辟時(shí)期的財(cái)政收入構(gòu)成與1642年之前恰恰相反。這一時(shí)期,議會(huì)稅收收入在財(cái)政總收入的比例迅速增加,而國(guó)王的“正常收入”卻因封建特權(quán)的廢除和王室地產(chǎn)面積的減少日漸萎縮,在財(cái)政總收入中的比例還不到10%。具體比例數(shù)據(jù)可見(jiàn)下表(見(jiàn)下頁(yè)):這些數(shù)據(jù)主要說(shuō)明了兩點(diǎn):一、議會(huì)已在很大程度上確立了對(duì)財(cái)政收入的控制權(quán)。二、國(guó)王事實(shí)上再也不能像以往那樣主要靠自己的“正常財(cái)政收入”度日,對(duì)議會(huì)稅收的依賴性日益加強(qiáng)。其實(shí),就財(cái)政形態(tài)而言,復(fù)辟時(shí)期的財(cái)政體制是“王室財(cái)政”向議會(huì)財(cái)政體制過(guò)渡形態(tài)。但這并不表明“王室財(cái)政”體制在財(cái)政收入方面的所有特征已在復(fù)辟時(shí)期喪失殆盡了,事實(shí)上,“王室財(cái)政”體制的某些特征依然存在。首先表現(xiàn)在財(cái)政思想觀念上。17世紀(jì)中后期,以威廉·配第為代表的一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?nèi)匀徽J(rèn)為“國(guó)王應(yīng)靠自己生活”。他在《賦稅論》中指出:“劃一部分領(lǐng)土為王領(lǐng)地,以供各種公共開支之用?！?2)其次表現(xiàn)在對(duì)財(cái)政收入用途的劃分上。復(fù)辟時(shí)期,根據(jù)用途不同,財(cái)政收入可分為兩類。一類是用于維持國(guó)王日常財(cái)政開支的財(cái)政收入。這類收入主要來(lái)源于關(guān)稅、消費(fèi)稅和灶稅。一類是在財(cái)政急需之時(shí)方才課征、并用于特定目的的稅收。這些稅收主要包括固定稅額稅、補(bǔ)助金和人頭稅。復(fù)辟時(shí)期,這些稅種都還不是“常稅”。這種劃分方式無(wú)疑是對(duì)“王室財(cái)政”體制將財(cái)政收入劃分為正常收入和特別收入兩類之劃分模式的承襲。當(dāng)然,劃分的前提是截然不同的,復(fù)辟時(shí)期的劃分是建立在議會(huì)已掌握了所有稅收之課征權(quán)基礎(chǔ)上的劃分。最后表現(xiàn)在議會(huì)對(duì)間接稅的控制權(quán)還有待加強(qiáng)上。議會(huì)撥給國(guó)王每年用于日常開支的120萬(wàn)鎊主要來(lái)自關(guān)稅和消費(fèi)稅,而這些稅收一經(jīng)議會(huì)批撥國(guó)王便可終生征收,因此,議會(huì)雖然擁有這些稅收的課征批準(zhǔn)權(quán),但卻缺少日常實(shí)際操作權(quán),議會(huì)對(duì)間接稅的控制權(quán)由是大打折扣,還有待加強(qiáng)。四立足于財(cái)政收入的控制從1688年光榮革命到1714年是第四階段。這一階段,隨著最終成為常稅的土地稅的開課和對(duì)間接稅控制的加強(qiáng),議會(huì)率先在財(cái)政收入領(lǐng)域建立起了議會(huì)財(cái)政體制。土地稅實(shí)質(zhì)上是固定稅額稅和直接估稅的補(bǔ)助金二者結(jié)合的產(chǎn)物。1688年革命后,國(guó)家財(cái)政短絀,為此,議會(huì)直接稅再次實(shí)行固定稅額稅制。鑒于1689年固定稅額稅征收的成功,1690年和1691年,議會(huì)分別批準(zhǔn)了為期均為12個(gè)月、稅收總額為1,614,000鎊的月稅(3)。但由于稅負(fù)過(guò)重,這兩次固定稅額稅招致了普遍抵制,致使議會(huì)決定于1692年采取新的課稅形式。新開課的議會(huì)直接稅名曰“捐貢”。“捐貢”不再實(shí)行固定稅額,而是根據(jù)財(cái)產(chǎn)數(shù)額估稅課征。首次“捐貢”的稅入量為1,922,000鎊(4),可謂績(jī)效卓著。但不幸的是,之后稅入額即逐年下降,1693年稅入量比1692年少10,000鎊。不得已,議會(huì)于1697年復(fù)行固定稅額稅制。不過(guò),值得注意的是,1692-1697年6年間,捐貢的課征對(duì)象發(fā)生了重大變化,演變?yōu)橹饕獙?duì)土地收入課稅。因而,1697年再次實(shí)行固定稅額稅制時(shí),新稅種被命名為“土地稅”。土地稅在征收稅額既定這一點(diǎn)上與固定稅額稅相同。稅額既定的優(yōu)點(diǎn)顯而易見(jiàn):征斂迅捷,稅入量較為理想?！?688-1714年間,英國(guó)財(cái)政總收入為122,000,000鎊,其中46,000,000鎊來(lái)自土地稅?！?5)另一方面,土地稅又與固定稅額稅不同,它保留了“捐貢”按財(cái)產(chǎn)鎊值估稅征收的辦法,即各地根據(jù)自己分擔(dān)的稅額,結(jié)合財(cái)產(chǎn)數(shù)額,自定稅率。如此,土地稅的稅負(fù)分配相對(duì)較為合理。這里需要強(qiáng)調(diào)說(shuō)明的是:以土地稅為主的議會(huì)直接稅的課征權(quán)一直牢牢地控制在議會(huì)手中,因而,隨著土地稅的課征因支出的增加而漸趨經(jīng)常,并最終成為“常稅”,議會(huì)對(duì)財(cái)政收入的控制權(quán)進(jìn)一步增強(qiáng)。議會(huì)對(duì)財(cái)政收入控制的增強(qiáng)還表現(xiàn)在對(duì)間接稅控制的加強(qiáng)上。光榮革命后,議會(huì)經(jīng)過(guò)審慎考慮,沒(méi)有明確給國(guó)王的年撥款數(shù)額,而是將關(guān)稅稅收中收入最多的噸稅和鎊稅批撥給國(guó)王。