北京地區(qū)空氣污染跨域治理研究

北京地區(qū)空氣污染跨域治理研究

污染已成為世界的一個(gè)問(wèn)題，而中國(guó)是世界污染最嚴(yán)重的地區(qū)之一。北京地區(qū)的空氣污染尤為嚴(yán)重,2013年1月北京霧霾日數(shù)多達(dá)26天,僅有5天不是霧霾日?？諝馕廴疚：娊】?加劇自然環(huán)境的惡化,影響正常的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)秩序,治污行為非常迫切和重要。然而,空氣的流動(dòng)性使得污染的外部性效應(yīng)更為顯著。在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū),部分城市二氧化硫濃度中外來(lái)源的貢獻(xiàn)率達(dá)30%~40%。因此,跨域合作治理是解決空氣污染的一種必然選擇。本文以北京地區(qū)為例,分析空氣污染跨域治理中的困境與問(wèn)題,為跨域性公共事務(wù)的合作治理提供更為普遍意義上的經(jīng)驗(yàn)與借鑒。1跨域治理的理論淵源跨域治理(Cross-BoundaryGovernance)是治理理論的重要分支和組成部分,也是近年來(lái)公共管理學(xué)的一個(gè)研究熱點(diǎn)。跨域治理的興起,源于現(xiàn)實(shí)生活中的跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門的公共事務(wù)與公共問(wèn)題增多,是回應(yīng)政府再造的時(shí)代要求而做出的必然抉擇。本文所研究的跨域合作治理,是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同轄區(qū)的公共部門,由于它們彼此之間行政邊界相鄰和功能重疊,在治理區(qū)域性公共事務(wù)時(shí),需要公共部門、私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織及其公民的聯(lián)合行動(dòng),來(lái)解決難以處理的公共問(wèn)題。與跨域治理相似的概念,有英國(guó)的區(qū)域治理(RegionalGovernance)、法國(guó)的市鎮(zhèn)聯(lián)合體和大區(qū)政府、美國(guó)的“都會(huì)區(qū)治理”(MetropolitanGovernance)以及日本的廣域行政?？諝馕廴镜目缬蛑卫?至少有四項(xiàng)屬性必須重視:(1)不可分割的公共性。作為一個(gè)公共議題,其范圍往往超越了任何一部門、組織或政府層級(jí)的管轄權(quán)之外。由于單一地方政府不能單獨(dú)解決好空氣污染問(wèn)題,需要多個(gè)地方政府和其它主體協(xié)作。(2)外部性。作為跨域性事務(wù)的另一項(xiàng)特性是,某一政府所采取的政策或行動(dòng),其所產(chǎn)生的后果卻可能是由其他的地方及民眾來(lái)共同承擔(dān)的。因此,空氣污染防治只有包含和體現(xiàn)了利益相關(guān)者的共同利益,才能獲得支持和實(shí)施,才能有生存和發(fā)展的空間。(3)政治性。呼吸優(yōu)良的空氣是人們的普遍需求,也是各地方利益的共同表現(xiàn)?？諝馕廴痉乐巫鳛榭缬蛐怨彩聞?wù)是一個(gè)有機(jī)的整體,不允許各地方做出有損整體利益的行為,尤其強(qiáng)調(diào)聯(lián)防聯(lián)治的協(xié)調(diào)性。因此,必須思考如何通過(guò)政治制度的設(shè)計(jì)來(lái)安排集體行動(dòng)。(4)綜合性?？諝馕廴痉乐涡枰揽啃姓⒎伞⒖萍际侄蔚榷喾N手段和力量,采用綜合的預(yù)防和治理措施,需要長(zhǎng)期不懈的努力?？缬蛑卫淼睦碚摐Y源,主要有政策網(wǎng)絡(luò)理論和協(xié)同治理理論?！罢呔W(wǎng)絡(luò)”最早是由Katzenstein于1978年提出,隨后R.A.W.Rhodes、RobertLeach和JaniePercy-Smith等作了進(jìn)一步的闡述。自上世紀(jì)70年代末以來(lái),由于各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重與復(fù)雜,現(xiàn)代國(guó)家決策范圍不斷擴(kuò)大,且官僚組織無(wú)法獨(dú)立處理這些公共事務(wù)。在這種背景下,國(guó)家政策主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)碎片化(Fragmentation)、部門化(Sectoralization)與分權(quán)化(Decentralization)趨勢(shì),以及整個(gè)社會(huì)去中心化(Centerless)的趨勢(shì)。特別是在范圍與責(zé)任日益模糊的情況下,需要政府、私人部門、第三部門或者志愿性組織和團(tuán)體,進(jìn)行多元主體的協(xié)商合作。政策網(wǎng)絡(luò)是指“一群因資源依賴而相互連接的群眾或復(fù)合體,自行組成網(wǎng)絡(luò),這些網(wǎng)絡(luò)參與者之間的互動(dòng)構(gòu)成了政策網(wǎng)絡(luò)?！眳f(xié)同治理理論的應(yīng)用始于英國(guó)的“協(xié)同型政府”(Joined-upGovernment)改革,即在發(fā)揮新自由主義競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制同時(shí),倡導(dǎo)通過(guò)協(xié)調(diào)、整合的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、正義等民主價(jià)值,使得政府更加側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、合作與有效。對(duì)于協(xié)同治理理論的內(nèi)涵,Perri指出,所謂協(xié)同治理就是在政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過(guò)程中實(shí)現(xiàn)整合,且這種整合體現(xiàn)于不同層級(jí)或同一層級(jí)內(nèi)部,不同職能間,政府、私人部門與非政府間等三個(gè)維度。Pollit認(rèn)為協(xié)同治理是一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式,它包括消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力、通過(guò)減少重復(fù)以更好地利用稀缺資源、增進(jìn)不同利益主體的協(xié)作、為公眾提供更多的無(wú)縫隙服務(wù)等四項(xiàng)主張。研究空氣污染的跨域合作治理具有重要意義。當(dāng)代跨域性公共事務(wù)日益增多,傳統(tǒng)的科層制模式具有“碎片化”(Fragmentation)的弊端,因而必須探索區(qū)域公共事務(wù)治理的新模式。對(duì)空氣污染防治這種典型跨域公共問(wèn)題的研究,其結(jié)論能為處理同類公共事務(wù)提供理論借鑒。2公共選擇理論與跨域治理由于空氣的流動(dòng)性,使得城市間大氣污染相互影響明顯,相鄰城市間污染傳輸影響極為突出。針對(duì)空氣污染的跨域治理問(wèn)題,國(guó)內(nèi)外學(xué)者紛紛提出了不同的解決思路?？缬蛑卫碜鳛橐环N對(duì)區(qū)域性公共事務(wù)有效管理的制度安排,正逐步發(fā)展成為解決區(qū)域公共問(wèn)題的重要工具。學(xué)術(shù)界對(duì)跨域治理理論探討呈三個(gè)研究方向:以行政權(quán)威為手段的“傳統(tǒng)區(qū)域主義”,主張以分權(quán)化的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決問(wèn)題的“公共選擇理論”,倡導(dǎo)建立綜合性網(wǎng)絡(luò)合作體系的“新區(qū)域主義”。傳統(tǒng)區(qū)域主義的代表人物有厄恩斯特·B·哈斯(ErnstHass)、約瑟夫·S·奈(JosephNye)等人。哈斯“新功能主義”(Neo-Functionalism)強(qiáng)調(diào)整合過(guò)程中的“溢出效應(yīng)”,即外溢過(guò)程是一個(gè)使各國(guó)或地區(qū)的共同利益升級(jí)過(guò)程,藉此也就促進(jìn)了區(qū)域一體化的發(fā)展。具體而言,由相關(guān)議題的合作提升了各國(guó)或地區(qū)的共同之處,交往與聯(lián)系密切后,整合可能擴(kuò)散到政治議題,相關(guān)行為者的政治忠誠(chéng)將由民族國(guó)家層次轉(zhuǎn)移或擴(kuò)大到超國(guó)家層次。此外,傳統(tǒng)區(qū)域主義主張建立“巨型政府”,認(rèn)為過(guò)于破碎、分散的行政單位是導(dǎo)致區(qū)域隔離與分裂的主要根源,因此通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整、組建統(tǒng)一的區(qū)域政府可以促進(jìn)區(qū)域協(xié)作,優(yōu)化區(qū)域性公共物品供給。公共選擇理論在方法論上強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義,把個(gè)人的選擇作為公共(或集體)選擇的基礎(chǔ);同時(shí)把個(gè)人看作理性的、自私的個(gè)人主義行為。公共選擇學(xué)派特別強(qiáng)調(diào),通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)供給公共產(chǎn)品與服務(wù)的制度安排。奧爾森(OlsonM.)認(rèn)為,個(gè)體的理性導(dǎo)致集體的非理性。為了避免“公地悲劇”的集體行動(dòng)困境,公共選擇理論提出了公共產(chǎn)品與服務(wù)的多抉擇制度安排,包括競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)化、聯(lián)合生產(chǎn)等各種形式。新區(qū)域主義被認(rèn)為能夠全面體現(xiàn)理論復(fù)雜的政府間主義一體化理論,展現(xiàn)出一種嶄新的區(qū)域公共事務(wù)治理安排。新區(qū)域主義認(rèn)為區(qū)域統(tǒng)一是一種包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多維度過(guò)程,強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)的參與。Savitch和Vogel認(rèn)為新區(qū)域主義主要有三條實(shí)踐途徑與制度安排:多層政府方法(Multi-tieredApproach),由處于不同層級(jí)的政府提供對(duì)應(yīng)的不同范圍的公共服務(wù);功能鏈接方法(LinkedFunctionsApproach),建立區(qū)域功能的合作或地方政府間的合作協(xié)議;綜合網(wǎng)絡(luò)方法(ComplexNet-worksApproach),通過(guò)多層次、多主體的合作協(xié)議網(wǎng)絡(luò)來(lái)促進(jìn)區(qū)域治理。根據(jù)上述有關(guān)區(qū)域治理理論的梳理,可以歸納出與之相對(duì)應(yīng)的空氣污染跨域治理的三種模式:府際合作模式、市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式和網(wǎng)絡(luò)治理模式,其具體內(nèi)容見(jiàn)表1。府際合作模式,以行政權(quán)威為背景,各級(jí)政府為主體,綜合運(yùn)用行政手段與措施為特征;市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式,是指運(yùn)用市場(chǎng)化的手段來(lái)調(diào)節(jié)空氣污染的外部性問(wèn)題及其解決;所謂網(wǎng)絡(luò)治理模式,它的治理結(jié)構(gòu)有異于科層制與市場(chǎng)機(jī)制,而是通過(guò)信任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制的培育與構(gòu)建,主張組織形式的網(wǎng)絡(luò)化,以政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元力量共同參與的方式為特征。(1)府際合作模式。各級(jí)政府之間的環(huán)境共治(EnvironmentalShared-Governance)是二十世紀(jì)末環(huán)境保護(hù)體系的發(fā)展主軸。由于環(huán)境污染無(wú)法由某一地方政府獨(dú)立而有效地解決,為此需要建立跨地域、跨流域治理的有效機(jī)制。為了有效實(shí)施環(huán)境共同治理,還需完善合作的法制體系、轉(zhuǎn)變政府職能。建設(shè)價(jià)值觀是環(huán)境污染方面府際合作治理的重要內(nèi)容。丹尼爾·科爾曼指出,一個(gè)社群本身并不必然就注重生態(tài)環(huán)境或者充滿人道情懷。因此必須有意識(shí)地確立并且反復(fù)不斷地強(qiáng)調(diào)所有價(jià)值觀的主體性,把各價(jià)值觀融會(huì)貫通。溝通與交流、談判是府際合作的基本形式。在處理區(qū)域公共問(wèn)題時(shí),陳瑞蓮主張通過(guò)區(qū)劃政府間的溝通與交流,強(qiáng)調(diào)消除彼此信息不對(duì)稱引發(fā)的不信任問(wèn)題。通過(guò)合作、談判形式,最大限度地消除經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)和搭便車問(wèn)題。在區(qū)域性公共服務(wù)和公共物品供給時(shí),應(yīng)該因地制宜地聯(lián)合供給。府際合作模式特別強(qiáng)調(diào)空氣污染的聯(lián)合防治,在緊急狀況下需要應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。朱新霞等人用數(shù)學(xué)模型論證了城市間空氣污染相互影響。如果某城市污染物排放的濃度為負(fù)值,說(shuō)明該城市污染較為嚴(yán)重,這便對(duì)鄰近地區(qū)造成環(huán)境污染的溢出效應(yīng)。為此,該城市的環(huán)境管理部門必須對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行限期整改、停產(chǎn)整頓甚至取締。邵超峰等人總結(jié)了國(guó)外關(guān)于區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)生態(tài)評(píng)價(jià)的幾種模型,認(rèn)為區(qū)域突發(fā)性大氣污染事件的應(yīng)急決策支持系統(tǒng)包括事故源查詢系統(tǒng)、事故實(shí)時(shí)仿真系統(tǒng)和應(yīng)急系統(tǒng)。張佰成、譚偉賢介紹了城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的技術(shù)問(wèn)題,并總結(jié)了南寧、上海、北京等地區(qū)的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)狀況。(2)市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式。學(xué)者們主要從建立產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、征稅和區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償三方面進(jìn)行研究。市場(chǎng)調(diào)節(jié)模式指在環(huán)境跨域污染時(shí),通過(guò)市場(chǎng)化手段來(lái)協(xié)調(diào)污染外部性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā),市場(chǎng)機(jī)制主要包括價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制、利率機(jī)制、工資機(jī)制等。通過(guò)價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、供求、利率、風(fēng)險(xiǎn)等要素之間互為因果關(guān)系、相互制約的聯(lián)系和作用,對(duì)環(huán)境污染的外部性行為進(jìn)行制約與影響?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)是一部復(fù)雜而精良的機(jī)器?！](méi)有人去刻意地加以管理,但市場(chǎng)卻一直相當(dāng)成功地運(yùn)行著?！标P(guān)于產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)方面,國(guó)內(nèi)外研究主要集中在交易初始配額分配機(jī)制、碳排放交易的價(jià)格機(jī)制和碳排放交易產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等領(lǐng)域。早在1968年,約翰·戴爾斯在《污染、財(cái)富與價(jià)格》一書中就闡述了排污權(quán)交易這個(gè)概念?？扑苟ɡ韺?duì)碳交易理論起著重要的推動(dòng)發(fā)展。碳交易理論認(rèn)為生態(tài)治理中的外部性問(wèn)題源于治理雙方產(chǎn)權(quán)界定不清。要解決這個(gè)外部性問(wèn)題,就要在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,通過(guò)市場(chǎng)交易的方式,實(shí)現(xiàn)空氣排污權(quán)優(yōu)化配置。關(guān)于征稅方面,英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古最先提出通過(guò)征收外部性稅收的辦法,可使企業(yè)的生產(chǎn)成本等于社會(huì)成本,這在一定程度上避免了外部性問(wèn)題。針對(duì)空氣污染與霧霾天氣,學(xué)者們建議政府應(yīng)充分利用財(cái)政稅收手段,包括設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)基金、實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、制定實(shí)施差異化的稅收政策,從而引導(dǎo)煉油企業(yè)提升油品質(zhì)量和消費(fèi)者告別低標(biāo)油品。例如,吳睿鶇提出了二氧化硫稅和碳稅的設(shè)想。我國(guó)目前己有對(duì)二氧化硫的排污收費(fèi),通過(guò)“費(fèi)改稅”來(lái)開(kāi)征二氧化硫稅,而碳稅則可在條件成熟時(shí)征收,同時(shí)對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。關(guān)于區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償方面,黃寰以具體區(qū)域?yàn)檎w研究對(duì)象,研究其生態(tài)公共產(chǎn)品的外部性內(nèi)部化,提出進(jìn)行或縱向或橫向區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问?尋求環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的和諧發(fā)展。吳曉青認(rèn)為區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償體系應(yīng)由政策法律制定機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償計(jì)算機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償征收管理機(jī)構(gòu)等組成。杜秋瑩提出了區(qū)域間貨幣補(bǔ)償、資源環(huán)境成本的完全定價(jià)、區(qū)域間資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)交易(區(qū)域間排污權(quán)交易和買斷產(chǎn)權(quán))、生態(tài)特區(qū)建設(shè)等生態(tài)補(bǔ)償方式。(3)網(wǎng)絡(luò)治理模式?！熬W(wǎng)絡(luò)治理”又稱“協(xié)作治理”,或者“合作治理”,是指為了實(shí)現(xiàn)與保護(hù)良好的自然環(huán)境,政府部門和非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門和公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作,共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)多元主體、多層次的合作治理,重視溝通與協(xié)調(diào)的重要性,強(qiáng)調(diào)彼此通力合作,諸如共同規(guī)劃、信息共享等。網(wǎng)絡(luò)治理主體具有多元性特征。這意味著行動(dòng)主體的多中心,包括政府、私營(yíng)部門、第三部門、社會(huì)公眾等行動(dòng)主體。例如,在完善大氣污染防治法律制度的同時(shí),還需要強(qiáng)調(diào)“善治”指導(dǎo)下的開(kāi)放性和參與性,鼓勵(lì)公眾參與大氣污染防治立法和執(zhí)法過(guò)程。特別是在中國(guó),黨政職能部門作為公共安全領(lǐng)域壟斷者的單中心模式已經(jīng)發(fā)生了變化,在市場(chǎng)、政府與社會(huì)三維框架下公共安全服務(wù)呈現(xiàn)出多中心治理格局,有府際協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、公私伙伴關(guān)系、社會(huì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等公共安全服務(wù)的合作網(wǎng)絡(luò)形式。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)治理工具的復(fù)合性?！爸卫硎莻€(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和;是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程;既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括民眾和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排?！痹诳諝馕廴局卫碇?應(yīng)強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段以及價(jià)值觀塑造、目標(biāo)建設(shè)等多途徑。網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)多元主體間無(wú)縫隙合作。受氣候變化、流域水污染等問(wèn)題挑戰(zhàn),劃地為界的單邊管理模式已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展,亟需發(fā)展跨地區(qū)、跨部門協(xié)作性公共管理。加拿大政治學(xué)者戴維·卡梅倫認(rèn)為,政府間管轄權(quán)之間的界限逐漸模糊,公共事務(wù)開(kāi)始相互滲透,政府間討論、溝通、交流的需求不斷增長(zhǎng),“多方治理”的政府間活動(dòng)越來(lái)越重要了。呂志奎、孟慶國(guó)在反思傳統(tǒng)官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的基礎(chǔ)上,認(rèn)為協(xié)作性公共管理是當(dāng)前發(fā)展趨向與研究途徑。綜上所述,現(xiàn)有研究在分析空氣污染對(duì)生命健全與環(huán)境資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重危害的基礎(chǔ)上,對(duì)空氣污染跨域治理進(jìn)行了詳細(xì)論述。在理論上對(duì)不同治理模式下的治理主體、治理工具有深入闡述。然而,現(xiàn)有文獻(xiàn)在有關(guān)空氣污染區(qū)域聯(lián)合防治的案例研究方面卻鮮有涉及,亦缺乏空氣污染區(qū)域治理績(jī)效的實(shí)證研究。特別是在近年霧霾污染事件持續(xù)不斷、華北華東地區(qū)成為全球空氣污染重災(zāi)區(qū)的背景下,選擇北京地區(qū)來(lái)研究“屬地管理”轉(zhuǎn)向“區(qū)域治理”的路徑演變更有意義。3跨域聯(lián)動(dòng)“治污”空氣污染跨域合作治理的各種模式在世界不同地區(qū)得到廣泛運(yùn)用。例如,針對(duì)倫敦上空的嚴(yán)重?zé)熿F,通過(guò)調(diào)整污染工業(yè)布局,用立法手段控制污染源,改變居民生活方式,逐漸有效地改善了倫敦的煙霧型空氣污染。倫敦的府際合作型模式在很大程度上解決了煤煙型污染排放,基本上摘掉了“霧都”的帽子。美國(guó)加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)(SouthCoastAirQualityManagementDistrict,SCAQMD)是一個(gè)成功的空氣污染跨界防治的網(wǎng)絡(luò)治理模式。有效的經(jīng)費(fèi)保障、嚴(yán)格的依法治理、成熟的市場(chǎng)化運(yùn)行、民眾的廣泛參與,這些健全而成熟的運(yùn)行機(jī)制保證其空氣污染跨界治理的有效性。歐盟地區(qū)實(shí)施的是“空氣清潔與行動(dòng)計(jì)劃”,歐盟各國(guó)通過(guò)碳排放交易等市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制,對(duì)空氣污染的排放進(jìn)行有效管制。對(duì)于空氣污染和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題,中國(guó)作為單一制國(guó)家,主要是依靠政府間合作來(lái)進(jìn)行治理。自上世紀(jì)90年代以來(lái),北京地區(qū)的空氣質(zhì)量整體處于“不及格”狀況。其污染程度在連續(xù)大霧天氣下SO2小時(shí)濃度甚至接近1956年倫敦事件的污染水平。1998年北京全年能達(dá)到空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)不到50%,2007年全年市區(qū)空氣質(zhì)量二級(jí)和好于二級(jí)的天數(shù)達(dá)到67%。與此同時(shí),1999年至2007年北京的車輛增加了200萬(wàn)輛左右,尾氣排放量翻了一番。北京空氣污染是人為粗放式排放和自然生態(tài)被破壞的直接后果。北京地區(qū)機(jī)動(dòng)車為城市PM2.5的最大來(lái)源,約為1/4;其次是燃煤,占1/5。此外,北京空氣質(zhì)量還受到周邊區(qū)域的影響,外來(lái)污染分擔(dān)率占1/5。因此,北京地區(qū)的空氣污染是本地區(qū)污染物排放量大和區(qū)域污染傳輸共同造成的。區(qū)域性是北京地區(qū)大氣污染的重要特征。北京大氣顆粒物污染過(guò)程的形成,是由以冷風(fēng)過(guò)境為特征的周期性天氣系統(tǒng)決定的。作為京津冀城市群的一部分,北京獨(dú)特的地形和復(fù)雜的城市冠層決定了其輸送匯及其擺動(dòng)常,這些易造成華北平原及北京地區(qū)區(qū)域大氣污染物匯聚,是形成重污染區(qū)的主要形式。數(shù)據(jù)表明,北京空氣污染有24.5%不是北京產(chǎn)生的污染,主要是來(lái)自天津和河北。北京大氣PM2.5污染還受到山西、河南、山東和內(nèi)蒙古的影響。在這種背景下,北京“奧運(yùn)”期間空氣質(zhì)量改善與保障面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了保障北京空氣質(zhì)量?jī)冬F(xiàn)“奧運(yùn)”承諾,針對(duì)空氣呈大范圍區(qū)域污染的問(wèn)題,北京地區(qū)開(kāi)展了一系列的跨域聯(lián)動(dòng)“治污”行為,其內(nèi)容見(jiàn)表2。并且,這種跨域聯(lián)動(dòng)行為,主要表現(xiàn)為府際合作的特征。既有縱向上的中央政府對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和命令關(guān)系,也有橫向上的各級(jí)地方政府之間在空氣污染治理中的合作行動(dòng)和聯(lián)合執(zhí)法。具體而言,跨域合作治理的主要措施有:(1)制定“治污”的共同綱領(lǐng)。北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東六省區(qū)市及有關(guān)部門共同制定并獲國(guó)務(wù)院批復(fù)《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》,“治污”有中央政府支持的行動(dòng)方案。(2)成立了大氣聯(lián)防聯(lián)治的工作機(jī)構(gòu)。2005年由北京市政府與國(guó)家環(huán)保總局牽頭組建了“北京2008年奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”,該機(jī)構(gòu)聯(lián)合天津、河北、山西、內(nèi)蒙這五個(gè)省區(qū)市一起組成。(3)組建了“京津冀大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)”。觀測(cè)站點(diǎn)覆蓋北京、天津、河北和山西,同時(shí)還通過(guò)飛機(jī)或無(wú)人機(jī)搭載儀器在大氣邊界層和自由大氣層內(nèi)對(duì)大氣進(jìn)行垂直觀測(cè)。(4)采取了一系列聯(lián)合“治污”行動(dòng)。奧運(yùn)會(huì)前華北六省區(qū)市在揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車、工業(yè)和燃煤污染方面聯(lián)合采取治理和控制措施。例如各省區(qū)市的火電機(jī)組脫硫項(xiàng)目按期進(jìn)行,京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整完成率在70%以上,北京和天津兩市淘汰老舊公交與出租車1.5萬(wàn)輛等。通過(guò)上述措施,奧運(yùn)會(huì)期間空氣質(zhì)量天天達(dá)標(biāo),北京空氣質(zhì)量達(dá)十年來(lái)最好水平。即便是奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后的2009年,仍然是北京自1999年以來(lái)大氣環(huán)境質(zhì)量“成績(jī)”最為優(yōu)秀的一年,全年實(shí)現(xiàn)285個(gè)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天,比“奧運(yùn)年”多出11天。2008年北京奧運(yùn)會(huì)空氣保障與治理的成功經(jīng)驗(yàn),為大氣污染聯(lián)防聯(lián)治提供了有價(jià)值的案例。北京奧運(yùn)空氣質(zhì)量治理的成功關(guān)鍵,在于污染治理是以行政權(quán)威為主的單一性過(guò)程,主要依靠府際合作形式予以推動(dòng)。具體而言,在縱向關(guān)系上,中央政府通過(guò)行政立法和行政命令,要求地方政府必須嚴(yán)格遵循有關(guān)治污標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制執(zhí)行治污行為;在橫向關(guān)系上,地方政府通過(guò)跨域合作,就治污行為展開(kāi)跨域聯(lián)合行動(dòng),包括節(jié)能減排、淘汰落后產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法等?？v向和橫向關(guān)系上的府際合作,為空氣污染治理提供了有力保障。然而,奧運(yùn)之后的北京空氣質(zhì)量逐漸下滑。根據(jù)民間環(huán)保組織“自然之友”編撰并發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境發(fā)展報(bào)告(2013)》,從2008年至2012年,北京空氣質(zhì)量在全國(guó)省會(huì)及直轄市城市的排名在下降,分別由2008年的28名降到2012年的30名,名列全國(guó)倒數(shù)第二。2013年初北京地區(qū)空氣污染集中爆發(fā),1月北京霧霾日數(shù)多達(dá)26天,僅有5天不是霧霾日。華北成為全球空氣污染嚴(yán)重地,2013年1月發(fā)生5次強(qiáng)霾污染。強(qiáng)霾天氣還引發(fā)了北京市大量交通事故,對(duì)道路交通、高鐵,甚至航運(yùn)造成重大影響。同時(shí),空氣污染嚴(yán)重影響了北京市民的健康。據(jù)北京市衛(wèi)生局統(tǒng)計(jì),北京近十年來(lái)肺癌增加了60%,空氣污染是一個(gè)非常重要的原因(北京市衛(wèi)生局的相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出)。北京地區(qū)空氣污染為什么成為難以治愈的“頑疾”?主要原因有三:(1)氣象與地貌條件不利于空氣污染擴(kuò)散。北京地區(qū)不利的氣象條件和地區(qū)三面環(huán)山的地形地貌不利于污染物的擴(kuò)散,是客觀原因。(2)沒(méi)有妥善處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系,在對(duì)環(huán)境保護(hù)上還存在認(rèn)識(shí)偏差。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本原則指導(dǎo)下,各級(jí)政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為頭等大事來(lái)抓,片面強(qiáng)調(diào)GDP和經(jīng)濟(jì)總量。為了出政績(jī),各級(jí)政府甚至不惜發(fā)展高污染的產(chǎn)業(yè),從而給自然環(huán)境帶來(lái)巨大破壞。(3)本地機(jī)動(dòng)車尾氣等污染物排放量大和區(qū)域污染傳染傳輸是人為因素。截止2012年11月,北京機(jī)動(dòng)車數(shù)量就突破518.9萬(wàn)輛。燃料燃燒(包括煤、油、天然氣)成為PM2.5本地排放的最大來(lái)源。研究表明,北京地區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部大氣揮發(fā)性有機(jī)物污染的主要來(lái)源是機(jī)動(dòng)車排放。對(duì)比“奧運(yùn)”前后北京地區(qū)空氣污染治理的兩個(gè)階段,結(jié)合“奧運(yùn)”期間空氣質(zhì)量與當(dāng)前空氣污染嚴(yán)峻的具體情況可知:“奧運(yùn)”期間的污染治理是以行政命令和立法為主的政府間合作治理過(guò)程,未能綜合考慮和涉及與空氣污染相關(guān)的其他問(wèn)題。然而,污染治理和環(huán)境保護(hù)是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,蘊(yùn)含著多方利益主體的博弈過(guò)程。它涉及到中央政府、地方政府、具體職能部門、環(huán)境非營(yíng)利組織、普通大眾、企業(yè)、媒體等諸多與空氣污染治理相關(guān)的利益主體。面對(duì)空氣污染治理這一各主體受益的共同主題,不同利益相關(guān)者的態(tài)度和表現(xiàn)大相徑庭。過(guò)去單純依靠府際合作形式來(lái)推動(dòng)的治污模式,隨著各相關(guān)者的利益訴求不斷增強(qiáng),如果不能通過(guò)相關(guān)制度設(shè)計(jì)把不同主體的利益需求吸納,其治理效果自然在預(yù)料之中。為了進(jìn)一步改善空氣質(zhì)量,針對(duì)強(qiáng)霧霾事件不斷發(fā)生的新情況,近期北京出臺(tái)了《北京市2013年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》。在做好煤改電、機(jī)動(dòng)車總量控制、揚(yáng)塵治理等工作的同時(shí),還進(jìn)一步加強(qiáng)大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治。目前京津冀正在加緊完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控新機(jī)制,包括重大環(huán)保項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管和污染事件應(yīng)急處置、跨區(qū)域污染防治協(xié)調(diào)處理和會(huì)商、環(huán)境信息共享、區(qū)域大氣污染預(yù)警應(yīng)急等一系列機(jī)制與制度。此外,國(guó)家環(huán)保部正在編制《京津冀地區(qū)大氣污染防治規(guī)劃》,將PM2.5年均濃度下降10%的任務(wù)納入考核。4環(huán)境補(bǔ)償和代理化過(guò)程中各部門協(xié)作不充分北京奧運(yùn)空氣質(zhì)量的保障成功,固然有華北地區(qū)六省市區(qū)空氣污染聯(lián)防聯(lián)治的措施保證,但更多依靠的是中央政府行政權(quán)威和政治決心的支持。這種府際合作型的空氣污染跨域治理模式的優(yōu)勢(shì),主要有兩個(gè)特征:一是以解決問(wèn)題為宗旨,追求行政高效率?！八男袆?dòng)標(biāo)準(zhǔn)是效率和最佳標(biāo)準(zhǔn)”,只要有利于空氣污染問(wèn)題解決的行政手段,均可能被運(yùn)用。例如,行政規(guī)劃、合作協(xié)議等各種行政手段靈活運(yùn)用。二是府際合作中強(qiáng)調(diào)集權(quán)、統(tǒng)一、命令、服從。在空氣污染治理中,集中各地力量,下活“全國(guó)一盤棋”。既促進(jìn)了府際合作中嚴(yán)格按照政府間契約來(lái)規(guī)則行事,又保證了中央行政旨意的有效執(zhí)行。然而,這種府際合作型的空氣污染跨域治理模式有天然缺陷。縱觀北京地區(qū)空氣質(zhì)量的演化進(jìn)程,經(jīng)歷過(guò)上世紀(jì)九十年代的不合格、奧運(yùn)期間的“天天達(dá)標(biāo)”和奧運(yùn)后空氣質(zhì)量不斷下滑,以及當(dāng)前強(qiáng)霧霾污染的長(zhǎng)時(shí)間、大范圍的不斷爆發(fā),這值得每一位研究者深思。就空氣污染治理的跨域合作機(jī)制而言,至少可以在三個(gè)方面展開(kāi)思考:(1)利益協(xié)調(diào)是空氣污染跨域治理的關(guān)鍵。對(duì)政府而言,利益關(guān)系是政府之間關(guān)系中最根本、最實(shí)質(zhì)的關(guān)系。政府間關(guān)系“首先是利益關(guān)系,然后才是權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系?！笨諝馕廴镜目缬蛑卫磉^(guò)程,本質(zhì)上就是區(qū)域成員主體利益不斷沖突、妥協(xié)和協(xié)調(diào)的過(guò)程。具體而言,治理空氣污染至少涉及這兩個(gè)方面的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題:一是利益補(bǔ)償問(wèn)題。當(dāng)前環(huán)境空氣污染之所以產(chǎn)生,與政府片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP總量有關(guān)。各級(jí)政府為了獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與總量,甚至不惜以環(huán)境為代價(jià)。因此,在治污過(guò)程中,勢(shì)必要采取調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、關(guān)停并轉(zhuǎn)、提升燃油標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能減排等一系列舉措,許多地方將面臨著要GDP,還是要清潔環(huán)境的選擇。二是成本分擔(dān)問(wèn)題。治污還面臨巨大的成本。美國(guó)環(huán)保局《清潔空氣行動(dòng)的成本和收益(1990年—2020年)》的報(bào)告顯示,為了達(dá)到清潔空氣行動(dòng)要求,美國(guó)每年的投入將達(dá)到650億美元;英國(guó)的英格蘭郡和威爾士郡,每年抗大氣污染的花費(fèi)約達(dá)40億英磅。在我國(guó),其巨大治理成本對(duì)許多地方將產(chǎn)生較大影響而難以合作。(2)跨域協(xié)調(diào)的“碎片化”現(xiàn)象?？諝馕廴局卫淼目缬蛐?包括跨行政邊界、跨功能邊界和跨時(shí)間邊界三方面。具體而言,跨行政邊界,就是指治污行為需要不同層級(jí)的政府展開(kāi)合作,既有橫向的同級(jí)政府間合作,也有縱向的更高層級(jí)的政府支持;跨功能邊界,是指需要不同職能部門協(xié)同配合,如交通、衛(wèi)生、氣象、環(huán)保等部門;跨時(shí)間性,是指空氣污染治理需要相關(guān)主體在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)對(duì)其進(jìn)行持續(xù)關(guān)注與應(yīng)對(duì)。然而,受科層制組織的弊端制約,治污行為存在著前兩方面的“碎片化”現(xiàn)象?！八槠爆F(xiàn)象之一是同級(jí)政府層面內(nèi),各部門缺乏有效協(xié)同。以北京市為例,在北京市空氣重污染日應(yīng)急方案中的應(yīng)急工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中,組長(zhǎng)由市政府分管副市長(zhǎng)擔(dān)任,副組長(zhǎng)由市政府分管副秘書長(zhǎng)、市環(huán)保局局長(zhǎng)擔(dān)任,成員由市各有關(guān)單位和各區(qū)縣政府組成,見(jiàn)圖1。盡管大氣污染應(yīng)急工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立,但是至少應(yīng)該從治理理念、管理體制和運(yùn)行機(jī)制等方面繼續(xù)完善,而不僅僅是組織機(jī)構(gòu)、人員編制和行政職權(quán)的匹配。更為重要的是,各組成單位的責(zé)任考核如何實(shí)現(xiàn)卻缺乏必要措施予以落實(shí)。特別是對(duì)環(huán)境保護(hù)部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)和其它有關(guān)主管部門的環(huán)境管理權(quán)之間的關(guān)系并沒(méi)有做明確、詳細(xì)、可操作性的規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中各部門之間“爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉責(zé)任”的現(xiàn)象,不利于大氣污染的全面防治、系統(tǒng)管理?！八槠爆F(xiàn)象之二是不同政府之間的整體協(xié)作有限。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府,應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”這表明了我國(guó)當(dāng)前環(huán)境管理體系奉行的屬地管理原則。然而,由于空氣污染的流動(dòng)性以及環(huán)境資源的整體性特征,各地政府必須聯(lián)合治理和有效合作。這就容易導(dǎo)致屬地管理的原則使得空氣污染治理時(shí),難以避免地方保護(hù)主義行為的發(fā)生,通過(guò)轉(zhuǎn)移污染的外部成本獲得本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。因此,如何讓沒(méi)有隸屬關(guān)系的地方政府協(xié)力治理環(huán)境污染,這是克服環(huán)境政策執(zhí)行不力、破解整合無(wú)效和合作困局的關(guān)鍵。(3)治理主體的“單中心”問(wèn)題。如何確定政府、市場(chǎng)和社會(huì)在污染治理中的角色定位和功能作用,是有效治理空氣污染的前提。當(dāng)代中國(guó)實(shí)行政府“單中心”的環(huán)境治理模式,即由政府向社會(huì)提供保護(hù)環(huán)境的公共物品。然而,政府的力量是有限的。特別是在市場(chǎng)與社會(huì)參與不充分的條件下,環(huán)境污染治理的效果更不理想。一項(xiàng)蓋洛普民意測(cè)驗(yàn)發(fā)現(xiàn),受調(diào)查的60個(gè)國(guó)家中有55個(gè)國(guó)家的大多數(shù)人認(rèn)為他們的政府在環(huán)境方面做得不夠。當(dāng)前我國(guó)空氣污染治理體制中,市場(chǎng)調(diào)節(jié)與社會(huì)參與機(jī)制不健全,過(guò)于依賴政府的全能型作用。以北京地區(qū)為例,北京空氣污染治理體系中,更多的是政府在唱主角,從空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)、煤改清潔能源工程、老舊機(jī)動(dòng)車淘汰、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與工業(yè)污染治理、揚(yáng)塵污染管理等各項(xiàng)措施,無(wú)一不是運(yùn)用行政手段。事實(shí)上,市場(chǎng)與社會(huì)是政府之外公共應(yīng)急資源的籌集者。它們可以廣泛動(dòng)員政府財(cái)政體系之外的資源來(lái)向污染受害者提供援助,有效彌補(bǔ)政府的資源短缺,提高資源的配置效率。如果將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決僅僅視為政府及公共部門(公用事業(yè))的專有責(zé)任,將不可避免地面臨政府無(wú)限責(zé)任和政府失靈等風(fēng)險(xiǎn)。因此,如何確定政府、市場(chǎng)和社會(huì)在污染治理中的角色定位和功能作用,這是必須解決的問(wèn)題。5健全環(huán)境污染跨域治理機(jī)制,促進(jìn)人才規(guī)范北京地區(qū)作為“首善”之都,空氣污染治理更為任重道遠(yuǎn)。近年來(lái)大規(guī)模、強(qiáng)污染、長(zhǎng)時(shí)間的霧霾與空氣污染,已對(duì)北京地區(qū)的公眾健康、生態(tài)環(huán)境和社會(huì)秩序等帶來(lái)了嚴(yán)重影響,治理灰霾已成為全社會(huì)的共同心聲和迫切任務(wù)。為此,亟需探索空氣污染跨域治理的新路徑。(1)建立和落實(shí)“綠色”的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,營(yíng)造空氣污染跨域治理的宏觀環(huán)境。城市發(fā)展必須與環(huán)境承載力相適應(yīng)。發(fā)展不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià),更不能以犧牲人的生命為代價(jià)。凈化空氣不僅僅是一個(gè)環(huán)保課題,而是包括轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)等改革在內(nèi)的系統(tǒng)工程,應(yīng)建立國(guó)家層面的空氣污染防治戰(zhàn)略,這可以在兩個(gè)方面著手:一方面,提高對(duì)空氣污染的危害性與環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)。應(yīng)該摒棄那種片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)、片面強(qiáng)調(diào)GDP和“先污染,后治理”等認(rèn)識(shí)誤區(qū),克服關(guān)停、并轉(zhuǎn)高污染企業(yè)與淘汰落后生產(chǎn)能力的畏難情緒。通過(guò)媒體的宣傳提高政府與公眾對(duì)空氣污染危害性的科學(xué)認(rèn)知。另一方面,轉(zhuǎn)變政府職能,促進(jìn)生產(chǎn)方式變革。構(gòu)建服務(wù)型政府既是當(dāng)代政府管理的價(jià)值取向,又是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府提出的基本要求。環(huán)境質(zhì)量作為一種公共產(chǎn)品,是政府必須確保的基本公共服務(wù)。環(huán)境狀況與人的健康狀況息息相關(guān),優(yōu)良的環(huán)境越來(lái)越成為城鄉(xiāng)居民的普遍追求;對(duì)于民眾而言,沒(méi)有健康,生活水平和質(zhì)量就無(wú)從談起。因此,必須遵循以人為本、科學(xué)發(fā)展的原則,全面轉(zhuǎn)變政府職能,弱化經(jīng)濟(jì)干預(yù)功能,強(qiáng)化公共服務(wù)職能。(2)健全空氣污染跨域治理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制?？諝獾目缃缥廴拘再|(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局,而互利共贏、成本分?jǐn)倓t是跨域治理的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái),環(huán)境污染的肇事者及相關(guān)既得利益者并沒(méi)有完全承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,造成的損失由整個(gè)區(qū)域和社會(huì)買單。要避免這種不公平的現(xiàn)象,就必須建立“誰(shuí)污染,誰(shuí)付費(fèi)”、“誰(shuí)受益,誰(shuí)買單”的基本準(zhǔn)則,建立互利共贏、成本分?jǐn)偟脑瓌t。這就亟需從區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)、空氣質(zhì)量保障基金等各方面建立健全利益協(xié)調(diào)與補(bǔ)償機(jī)制:區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以區(qū)域環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)為核心,以區(qū)域范圍為尺度,明晰跨區(qū)域公共事務(wù)的責(zé)任機(jī)制,根據(jù)相關(guān)受益大小建立地方間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,彌合相對(duì)收益差異。對(duì)高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在實(shí)踐上,生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)應(yīng)以區(qū)域環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)為核心,根據(jù)相關(guān)受益大小來(lái)彌合相對(duì)收益差異,其具體制度創(chuàng)新可見(jiàn)表3。環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)制度。對(duì)“高?！逼髽I(yè)實(shí)行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn),這可以起到預(yù)防企業(yè)無(wú)力賠償?shù)膯?wèn)題出現(xiàn),從而確保賠償及時(shí)到位。為此,政府可以通過(guò)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施,建立環(huán)境污染事故風(fēng)險(xiǎn)基金,專項(xiàng)用于污染治理和賠償。當(dāng)企業(yè)無(wú)力賠償時(shí),政府應(yīng)該履行賠償責(zé)任,這樣避免政府為企業(yè)撐起保護(hù)傘。空氣質(zhì)量保障基金制度。相鄰地區(qū)共同出資,建立空氣污染治理合作基金。合作基金運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段去激勵(lì)相關(guān)主體參與治污行動(dòng)。對(duì)積極從事空氣污染治理的主體,提供經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)于經(jīng)濟(jì)與技術(shù)落后地區(qū),在治污方面給予物質(zhì)上的幫助和技術(shù)上的支持;對(duì)于拒不合作或者造成環(huán)境污染的主體,則給予經(jīng)濟(jì)上的處罰。(3)完善空氣污染跨域治理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與組織功能。國(guó)內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明,解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題,必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施,而靠單個(gè)城市進(jìn)行大氣污染防治的管理模式已經(jīng)失效。有鑒于此,應(yīng)建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估和統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域合作工作機(jī)制,成立空氣污染跨域治理機(jī)構(gòu)?？諝馕廴究缬蛑卫頇C(jī)構(gòu)的主要功能有:第一,大氣環(huán)境污染預(yù)警。加強(qiáng)極端氣象條件下大氣污染預(yù)警體系建設(shè),加強(qiáng)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào),實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信息研判和預(yù)警。建立區(qū)域重污染天氣應(yīng)急預(yù)案,構(gòu)建區(qū)域、省、市聯(lián)動(dòng)一體的應(yīng)急響應(yīng)體系。第二,大氣環(huán)境信息共享。促進(jìn)區(qū)域環(huán)境信息共享,集成區(qū)域內(nèi)各地環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、重點(diǎn)源大氣污染排放、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志等信息,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地市之間的環(huán)境信息交流和信息共享。第三,大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。定期開(kāi)展重點(diǎn)行業(yè)、企業(yè)大氣污染專項(xiàng)檢查,組織查處重大大氣環(huán)境污染案件,協(xié)調(diào)處理跨省區(qū)域重大污染糾紛,打擊行政區(qū)邊界大氣污染違法行為。第四,區(qū)域空間的統(tǒng)一規(guī)劃。統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局,強(qiáng)化首都的政治與文化中心功能,對(duì)高污染、高能耗的工業(yè)實(shí)行調(diào)整與退出。制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),