中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)三次土改的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)三次土改的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

在被稱為亞洲四大龍之一的臺(tái)灣，在20世紀(jì)下半葉創(chuàng)造了奇跡。這些經(jīng)濟(jì)奇跡的取得,除“鼓勵(lì)民營(yíng)事業(yè)發(fā)展”、“鼓勵(lì)發(fā)展加工業(yè)”、“改善投資環(huán)境”、“革新外匯體制”、“改革賦稅制度”等一系列政策措施的施行外,逐步推行三次土地政策變革也是重要原因之一。臺(tái)灣人多地少,后備資源嚴(yán)重不足。資料顯示,臺(tái)灣土地總面積359.6萬(wàn)公頃,70%為山地和丘陵,30%為平原和盆地。1975年人口由1955年的908萬(wàn)增加為1615萬(wàn),人均耕地則由1955年的0.096公頃減少至0.057公頃,到1995年進(jìn)一步減少至0.041公頃。在這種資源約束條件下,臺(tái)灣的經(jīng)濟(jì)非但沒(méi)有停滯不前,反而節(jié)節(jié)高升,并成為亞洲學(xué)習(xí)的楷模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。由此可見(jiàn),土地政策改革在臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用。那么,臺(tái)灣的三次土地改革是如何推進(jìn)的?有哪些成功的經(jīng)驗(yàn)?zāi)?一、必要的第一個(gè)土地改革1.臺(tái)灣土地租佃關(guān)系的現(xiàn)狀1895年,日本強(qiáng)行占據(jù)了中國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)后,臺(tái)灣的土地狀況發(fā)生了畸變:一方面,在封建統(tǒng)治的壓迫下,大量農(nóng)民破產(chǎn),土地進(jìn)一步向少數(shù)地主集中;另一方面,在殖民統(tǒng)治的重壓下,不少農(nóng)民失去了土地,土地集中加劇,佃農(nóng)數(shù)量劇增。有資料表明,1920年耕地面積在1甲(合14.57畝,0.97公頃)以下的農(nóng)戶25.96萬(wàn)戶,為總戶數(shù)的64.08%,所擁有的耕地僅為總耕地的14.35%,10甲以上的農(nóng)戶8303戶,為農(nóng)戶數(shù)的2.03%,所擁有的耕地則占總耕地的35.8%?？箲?zhàn)勝利后,臺(tái)灣回歸祖國(guó)。到1945年,臺(tái)灣共有可耕地面積827870公頃,其中43.7%的耕地由所有者自己耕種,其余56.3%由佃農(nóng)耕種。另外,國(guó)民黨政府還接收了各級(jí)殖民政府和日據(jù)時(shí)期被日本財(cái)閥組織公司等沒(méi)收占有的18.7萬(wàn)公頃土地,并將其劃為公地,其中,水田41%,旱地59%。到1949年土地改革前,臺(tái)灣農(nóng)地中,有45.3%的耕地由佃農(nóng)耕種,其余由所有者耕種;農(nóng)民中佃農(nóng)占40%,自耕農(nóng)占34%,地主占26%。這一狀況表明,臺(tái)灣土地問(wèn)題的核心集中反映在它的租佃制度上。高租率、佃權(quán)不穩(wěn)、轉(zhuǎn)租、押租金、鐵租等問(wèn)題,不僅使租佃關(guān)系變得異常復(fù)雜,也使得租佃糾紛頻繁發(fā)生,由此導(dǎo)致了農(nóng)村貧困的加劇,造成地主和佃農(nóng)間經(jīng)濟(jì)上的不平等,社會(huì)的不公正。歸結(jié)起來(lái),其根源主要在于:一是分配不公正,二是生產(chǎn)效率低。所以,對(duì)這一土地制度進(jìn)行改革勢(shì)屬必然。2.從減租政策到減租放領(lǐng)政策的變化。在其主要特點(diǎn)有以下三種1949年1月起,臺(tái)灣政府為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,同時(shí)也為了促進(jìn)社會(huì)公平,給農(nóng)業(yè)發(fā)展以必要的鼓勵(lì),開(kāi)始實(shí)施第一次土地改革方案。土地改革計(jì)劃分三個(gè)階段進(jìn)行,1949年開(kāi)始至1959年完成,歷時(shí)10年。第一階段:三七五減租政策。就是將農(nóng)地地租控制在主要農(nóng)作物正品全年收獲量的37.5%以內(nèi),俗稱“三七五減租計(jì)劃”。其特點(diǎn)是在不廢除原有租佃制度或不去劇烈地改變他們現(xiàn)狀的前提下,降低所交地租,改善佃農(nóng)的生活。租率的計(jì)算方法為:佃農(nóng)把每年收成的25%作為土地投入以后,將剩余部分75%在地主和佃農(nóng)之間平等分配,則地主和佃農(nóng)之間各為37.5%。1949年1月,臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)始安排實(shí)施減租計(jì)劃;3月1日臺(tái)灣省行政會(huì)議宣布實(shí)行三七五減租;4月14日,頒布《臺(tái)灣省私有耕地租用辦法》及實(shí)施細(xì)則;4月19日,頒布《臺(tái)灣省私有地租佃管理?xiàng)l例》?！叭呶鍦p租”政策當(dāng)年實(shí)施當(dāng)年就收效顯著,但也受到了不少地主的抵制,以至于1950年全省出現(xiàn)了一股“撤佃風(fēng)”。在這種情況下,1951年5月,臺(tái)灣當(dāng)局通過(guò)了一項(xiàng)減租法案,即《農(nóng)業(yè)地租減至37.5%的法案》。與此同時(shí),為了鞏固已取得的成果,強(qiáng)化三七五減租政策,臺(tái)灣當(dāng)局又于1951年6月7日公布了《耕地三七五減租條例》,這就使“三七五減租”政策法律化,使其得以依法繼續(xù)推行。第二階段:公地放領(lǐng)政策。就是把從日本人手里沒(méi)收來(lái)的“公地”出售給農(nóng)民,地價(jià)為一年正產(chǎn)物(即主要作物)的兩倍半,由“承領(lǐng)”農(nóng)民在10年內(nèi)分期攤還。其特點(diǎn)是政府允許符合條件的農(nóng)民對(duì)公有耕地進(jìn)行購(gòu)買(mǎi),由公有進(jìn)而變?yōu)樗接小?951年6月,為了配合“三七五減租”,倡導(dǎo)實(shí)施“耕者有其田”政策,臺(tái)灣當(dāng)局頒布了《臺(tái)灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實(shí)施辦法》。公地放領(lǐng)面積的政策依據(jù)在于:一戶家庭能夠購(gòu)買(mǎi)的土地面積,部分是按照能夠維持必要的最低生活水平?jīng)Q定的,包括這塊地的出產(chǎn)能力和家庭人口多少這樣一些因素。第三階段:耕者有其田政策。臺(tái)灣當(dāng)局在實(shí)施三七五減租、公地放領(lǐng)政策的同時(shí),也著手推進(jìn)耕者有其田計(jì)劃。其基本要求有三條:一是采取溫和的手段;二是在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上使其獲得土地,兼顧地主利益;三是地主所獲地價(jià)由政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)向工業(yè)。這一政策措施包括三個(gè)方面:首先是“辦理地籍總歸戶”。1952年至1953年,在中美農(nóng)村復(fù)興聯(lián)合委員會(huì)的技術(shù)及經(jīng)費(fèi)協(xié)助下,臺(tái)灣對(duì)全島土地權(quán)屬狀況進(jìn)行了歸戶登記。其次是完成法案。1952年8月,《臺(tái)灣省扶持自耕農(nóng)條例草案》被送交臺(tái)灣“中央政府”審議,經(jīng)過(guò)討論,草案被修改為《實(shí)施耕者有其田條例》。11月,修改后的草案被提交立法院。1953年1月20日,《實(shí)施耕者有其田條例》正式公布實(shí)行。第三是征收放領(lǐng)。一個(gè)地主最多允許保留3公頃中等稻田或相當(dāng)于此的土地,超過(guò)3公頃的所有被租佃出去的土地,都將由政府購(gòu)買(mǎi);政府征收的耕地,一律放領(lǐng)于現(xiàn)耕佃農(nóng)和雇農(nóng)。通過(guò)改革,臺(tái)灣的農(nóng)民和土地狀況有了很大程度的改善:一是促使地主拋售相當(dāng)數(shù)量的耕地,確保了農(nóng)民購(gòu)地的現(xiàn)實(shí)性。從1949年減租政策到“耕者有其田”計(jì)劃的4年時(shí)間,7.8萬(wàn)戶佃農(nóng)從地主手中直接購(gòu)地達(dá)41300公頃。二是使大多數(shù)佃農(nóng)成為擁有土地的自耕農(nóng)。1949年自耕農(nóng)與佃農(nóng)的比重為36∶39,到1960年則變?yōu)?4∶15。三是改變了土地分配狀況。到1953年底,全省征收放領(lǐng)耕地14.8萬(wàn)公頃,占全部私有出租土地的55%,被征收地主戶數(shù)為166049戶,占地主總戶數(shù)的60%;承領(lǐng)農(nóng)戶達(dá)194823戶,占承租私有耕地佃農(nóng)的65%。四是刺激了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1951年臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)已恢復(fù)到戰(zhàn)前最高水平,稻米產(chǎn)量為1485000噸,較1938年增加83000噸。二、臺(tái)灣當(dāng)局的重點(diǎn)改革措施。在201.土地改革的背景第一次土地改革促使農(nóng)地利用集約度提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)得到改進(jìn),因而發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn),增加了農(nóng)民收益,改善了農(nóng)民生活。然而,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,第一次土地改革所擬定的土地政策暴露出種種的不適應(yīng),突出的問(wèn)題是分散的小塊土地所有制影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)業(yè)效率的提高:一是家庭農(nóng)場(chǎng)不斷增加,影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)面積,降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。1952年家庭農(nóng)場(chǎng)68萬(wàn)個(gè),1980年增至87.2萬(wàn)個(gè),1952年家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積在1公頃以下的為46.4%,1975年增至71.42%。二是農(nóng)戶人口增多和繼承分產(chǎn)的推進(jìn),加速了土地的細(xì)碎性。截至1964年12月,臺(tái)灣總?cè)丝?200多萬(wàn)人,較1949年增加約500萬(wàn);農(nóng)家戶數(shù)834827戶,較1949年增加213952戶;而每一農(nóng)戶平均耕地則由1949年的1.39公頃下降為1.06公頃;人均耕地由1949年的0.117公頃下降為0.072公頃。三是工業(yè)化加速發(fā)展和城市化的不斷擴(kuò)張,導(dǎo)致耕地總量銳減。1969~1981年,水田轉(zhuǎn)非16.8萬(wàn)公頃,1981年至1990年水田又減少了2.6萬(wàn)公頃。顯然,第一次土地改革所造就的“家庭農(nóng)場(chǎng)”式的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)模式其潛力畢竟是有限的,且勞動(dòng)生產(chǎn)力低下,產(chǎn)品成本高昂。為改變這些制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的不利因素,臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)始采取一些補(bǔ)救措施:一是推進(jìn)農(nóng)地重劃政策。將不規(guī)則或畸零土地劃零為整,在重劃的土地上修建標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村道路和給排水系統(tǒng),擴(kuò)大地塊面積,提高機(jī)械化的操作性。二是共同經(jīng)營(yíng)。將土地相毗連的農(nóng)戶,或種植、養(yǎng)殖、畜牧等相鄰近的農(nóng)戶結(jié)合起來(lái),根據(jù)不同的分工,通過(guò)“合耕分營(yíng)”或“合營(yíng)分耕”、“合耕合營(yíng)”等形式,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。三是委托經(jīng)營(yíng)。由農(nóng)戶將其農(nóng)場(chǎng)的部分作業(yè)或全部作業(yè)委托給另一農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)服務(wù)組織代耕代營(yíng)。四是專業(yè)區(qū)。按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)將其劃分為水稻、玉米、芒果、畜牧等不同的生產(chǎn)區(qū)域,每一個(gè)生產(chǎn)區(qū)域只能生產(chǎn)一種特定的產(chǎn)品。這些措施,由于只是一種資本主義初級(jí)形態(tài)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)形式,加上農(nóng)業(yè)技術(shù)、勞動(dòng)器具、生產(chǎn)資金等一系列難以解決的問(wèn)題,致使其進(jìn)展緩慢,反應(yīng)冷淡,效果并不顯著,尚不足以扭轉(zhuǎn)臺(tái)灣此時(shí)走下坡路的農(nóng)業(yè)局面。在這種情況下,臺(tái)灣當(dāng)局從1970年末開(kāi)始醞釀第二次土地改革政策方案。這表明,臺(tái)灣的土地政策又將開(kāi)始跨入一個(gè)新階段。2.土地改革的多樣化方式及主要措施1979年,臺(tái)灣當(dāng)局初步提出在農(nóng)村實(shí)行“第二次土地改革”。其主要內(nèi)容包括:加速農(nóng)地重劃,輔導(dǎo)小農(nóng)轉(zhuǎn)非,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,進(jìn)一步推行和發(fā)展“共同經(jīng)營(yíng)”、“專業(yè)區(qū)”、“委托經(jīng)營(yíng)”等方式。1982年底,臺(tái)灣當(dāng)局正式公布了《第二階段土地改革方案》,主要措施有:第一,為擴(kuò)大家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,政府為農(nóng)戶提供購(gòu)地貸款。從1980年起,由臺(tái)灣“中國(guó)農(nóng)民銀行”為農(nóng)民辦理購(gòu)地貸款。到1986年共計(jì)貸出新臺(tái)幣14.54億元,貸款農(nóng)戶為3392戶。凡付足購(gòu)地總價(jià)20%者,均可申請(qǐng)購(gòu)地貸款。這一購(gòu)地措施為購(gòu)地農(nóng)戶平均增加了47%的耕地面積。第二,繼續(xù)推行共同經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)。1964年臺(tái)灣就出現(xiàn)水稻共同栽培班,1976年又?jǐn)U大成農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)班,后來(lái)演變?yōu)椴煌问降墓餐?jīng)營(yíng)。到1986年,水田、旱地、專業(yè)區(qū)及合作農(nóng)場(chǎng)的共同經(jīng)營(yíng)面積為122989公頃,有6100多個(gè)班,參加農(nóng)戶達(dá)192298戶。第三,進(jìn)一步加速辦理農(nóng)地重劃。1960年以來(lái),先后進(jìn)行了四個(gè)階段的農(nóng)地重劃工作:第一階段(1960~1961)重劃面積為4179公頃;第二階段(1962~1971)重劃面積為25.5萬(wàn)公頃;第三階段(1972~1976)重劃面積為3100公頃;第四階段(1977~1980)重劃面積為17290公頃。在此基礎(chǔ)上,1980年12月臺(tái)灣當(dāng)局頒布了《農(nóng)地重劃條例》,以此作為各地進(jìn)一步實(shí)施農(nóng)地重劃的法律依據(jù)。第四,加強(qiáng)推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化。1977年11月,臺(tái)灣當(dāng)局頒布了《糧食問(wèn)題改進(jìn)措施》,要求:“設(shè)置農(nóng)業(yè)機(jī)械化基金,合理降低農(nóng)機(jī)售價(jià)?！?978年,在核定“設(shè)置農(nóng)業(yè)機(jī)械化,促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面機(jī)械化計(jì)劃”的基礎(chǔ)上,開(kāi)始實(shí)施投放貸款計(jì)劃。第五,及時(shí)修訂相關(guān)法令。這一時(shí)期,修訂的法令主要有:《限制建地?cái)U(kuò)展執(zhí)行辦法》、《實(shí)施都市計(jì)劃以外地區(qū)建筑管理辦法》、《區(qū)域計(jì)劃法》、《非都市土地使用管制規(guī)則》、《實(shí)施區(qū)域計(jì)劃地區(qū)建筑管理辦法》、《山坡地開(kāi)發(fā)建筑管理辦法》等。這些政策措施又一次促進(jìn)了臺(tái)灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展,使農(nóng)民獲得了更高的生產(chǎn)力。特別值得一提的是農(nóng)地重劃政策,它對(duì)臺(tái)灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展功不可沒(méi)。其主要成效為:(1)改善了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),擴(kuò)大了耕作面積;(2)改進(jìn)了農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)條件,完善了農(nóng)田水利設(shè)施;(3)進(jìn)一步明確了土地權(quán)利,改善了人際關(guān)系;(4)促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,縮小了城鄉(xiāng)差別。三、第三次土地整理：新形勢(shì)的需要1.農(nóng)地政策與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系1987年臺(tái)灣第二次土地改革基本結(jié)束,同時(shí)也收到了預(yù)期的效果,臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)由此獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。但隨著臺(tái)灣社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境急速變化和經(jīng)濟(jì)全球化的廣泛滲透,臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與農(nóng)地政策暴露出種種新的問(wèn)題,這些問(wèn)題嚴(yán)重影響全島精細(xì)農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)向縱深發(fā)展,乃至影響其他的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從農(nóng)地政策角度看,主要存在5大問(wèn)題:一是農(nóng)地承受人身份受限制,加速農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的老化;二是租佃制度僵化,降低土地利用效率;三是農(nóng)地流通受阻,不利于擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模;四是農(nóng)業(yè)地塊細(xì)小化,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清;五是農(nóng)舍零亂興建,影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)角度看,主要有7個(gè)方面的問(wèn)題:一是兼業(yè)化的深化與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的老化;二是稻作機(jī)械化過(guò)剩與其他作物機(jī)械化不足的矛盾現(xiàn)象;三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“米的過(guò)?！迸c“畜產(chǎn)物、飼料物”生產(chǎn)不足的生產(chǎn)構(gòu)造的不均衡現(xiàn)象;四是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的逐漸零細(xì)化;五是農(nóng)家所得偏低;六是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的單一化;七是農(nóng)地利用率的降低。這兩個(gè)角度所凸現(xiàn)的問(wèn)題,敦促臺(tái)灣當(dāng)局審時(shí)度勢(shì),由此開(kāi)始了第三次土地政策變革。2.農(nóng)村土地管理的基本內(nèi)容1990年以來(lái),臺(tái)灣當(dāng)局的土地改革政策并沒(méi)有停止不前,相反,還根據(jù)經(jīng)濟(jì)全球化及全島的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化情況,進(jìn)行了適時(shí)的調(diào)整、改革與創(chuàng)新:該規(guī)定的所有權(quán)轉(zhuǎn)移無(wú)效1990年前臺(tái)灣《土地法》第30條規(guī)定:“私有農(nóng)地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移,其承受人以能自耕者為限,并不得轉(zhuǎn)移為共有,但因繼承而轉(zhuǎn)移者,得為共有。違反前項(xiàng)規(guī)定者,其所有權(quán)轉(zhuǎn)移無(wú)效。”1990年臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)此條進(jìn)行了修訂,廢除了私有農(nóng)地所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓人必須為自耕農(nóng)的限定。土地流轉(zhuǎn)制度的穩(wěn)定性改革已完成1953年頒布的《實(shí)施耕者有其田條例》,曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。但作為一個(gè)階段性工作已完成歷史使命,繼續(xù)沿用將嚴(yán)重制約土地流轉(zhuǎn)制度的改革與完善,導(dǎo)致農(nóng)地制度僵化。1991年7月31日使用長(zhǎng)達(dá)38年之久的《實(shí)施耕者有其田條例》被宣布廢止。隨之,配套法規(guī)《實(shí)施耕者有其田條例臺(tái)灣省施行細(xì)則》也失去法律效力。降低農(nóng)地釋出限制1993年8月,臺(tái)灣農(nóng)業(yè)委員會(huì)批準(zhǔn)《臺(tái)灣農(nóng)地釋出方案》,放寬了農(nóng)地變更限制,規(guī)定“特定農(nóng)業(yè)區(qū)為配合政府之重要建設(shè)需要,亦得變更使用”,并對(duì)農(nóng)地釋出實(shí)施總量控制。實(shí)行管制1976年臺(tái)灣制定了《非都市土地使用管制規(guī)則》,對(duì)農(nóng)地使用實(shí)行管制。為配合農(nóng)地釋出方案的施行,1994年5月23日臺(tái)灣頒布了修正后的《非都市土地使用管制規(guī)則》,規(guī)定對(duì)不適合作農(nóng)業(yè)用地的調(diào)整其使用分區(qū),使土地管制與實(shí)際情況相互結(jié)合。確立新理念,引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)針對(duì)政府失靈問(wèn)題,臺(tái)灣當(dāng)局于1996年11月對(duì)1988年的《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃(1987-2000)》進(jìn)行了全面修訂,其中一個(gè)重點(diǎn)就是:確立了農(nóng)地保護(hù)政策的新理念——農(nóng)地發(fā)展引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地,從而達(dá)到有效保護(hù)農(nóng)地的目的。全面修訂的《業(yè)發(fā)展條例》2000年1月臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)1973年頒布的《農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》進(jìn)行了全面修訂,這是21世紀(jì)臺(tái)灣農(nóng)地發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。該條例將“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用”政策。四、第一次市場(chǎng)化改革時(shí)期19582002年臺(tái)灣50多年來(lái)的三次土地改革,對(duì)臺(tái)灣的農(nóng)業(yè)、工業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)都產(chǎn)生了十分重要的作用,形成了獨(dú)特的“臺(tái)灣模式”。在這一模式中,第一次土地改革尤為突出,從上個(gè)世紀(jì)70年代就已經(jīng)成為許多渴望提高農(nóng)業(yè)發(fā)展速度國(guó)家所仿效的模式。因此,研究和總結(jié)臺(tái)灣三次土地改革具有重要意義。1.臺(tái)灣的三次土地改革,均以解放農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目標(biāo),始終奉行“耕者有其田”的最高原則,既相互銜接,又各有側(cè)重,由此構(gòu)筑了一系列有針對(duì)性的政策措施,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了土地改革的目標(biāo),收到了可觀的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益從改革的目的上看,第一次土地改革是為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量,促進(jìn)社會(huì)公平;第二次是為了擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模,推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化;第三次是為了滿足建設(shè)和非農(nóng)業(yè)部門(mén)的用地需求,改善投資環(huán)境,提高農(nóng)民所得。從改革的重點(diǎn)上看,第一次土地改革是解決農(nóng)地所有權(quán)的分配問(wèn)題,以消除地主憑借所有權(quán)對(duì)佃農(nóng)的剝削;第二次是解決農(nóng)地的利用問(wèn)題,以促進(jìn)農(nóng)地利用技術(shù)進(jìn)步;第三次是解決農(nóng)地市場(chǎng)化問(wèn)題,以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和加入世貿(mào)組織之需要。從改革模式上,第一次土地改革是將土地“化整為零”,打破“大地主、小佃農(nóng)”的局面;第二次是將土地“化零為整”,造就“小地主、大佃農(nóng)”的局面;第三次則是在此基礎(chǔ)上,構(gòu)筑適合臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)”新模式。從農(nóng)地保護(hù)與限制上看,第一次土地改革是推行“農(nóng)地農(nóng)有”政策,第二次是推行“農(nóng)地農(nóng)有”和“農(nóng)地農(nóng)用”二者并用政策;第三次是謀求“農(nóng)地農(nóng)有、農(nóng)地農(nóng)用與地盡其利”三者并用的政策。從觀念上看,與前兩次相比,第三次土地改革政策發(fā)生了重大變化:一是農(nóng)業(yè)主管機(jī)關(guān)已放棄全面保護(hù)農(nóng)地的立場(chǎng),不再堅(jiān)持優(yōu)良農(nóng)地不得變更為非農(nóng)業(yè)使用的原則;二是主張并同意農(nóng)地變更使用由過(guò)去供給引導(dǎo)變?yōu)橛尚枨髞?lái)主導(dǎo),減少政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù);三是從嚴(yán)格管人(自耕能力證明核發(fā))輕松管地(農(nóng)地非農(nóng)使用缺乏監(jiān)督與罰責(zé))的政策,改變?yōu)殚_(kāi)放農(nóng)地自由買(mǎi)賣,但嚴(yán)格監(jiān)控農(nóng)地農(nóng)用與落實(shí)農(nóng)地管理的管地不管人政策。2.臺(tái)灣土地改革的積極影響是客觀存在的,但也有許多不完善之處就第一次土地改革而言,起積極的影響可概括為兩個(gè)方面:一是使臺(tái)灣的農(nóng)村階級(jí)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化,二是大大提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。對(duì)此,很多專家學(xué)者都有過(guò)論述。事實(shí)上,土地改革也導(dǎo)致了臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況的改變。公立臺(tái)灣大學(xué)Y.T.張教授在1964年的一項(xiàng)調(diào)查佐證了這一結(jié)論。他從12個(gè)方面概括了土地改革對(duì)臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所作的貢獻(xiàn):地主所有制消亡;生產(chǎn)量提高;農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)多樣化;家禽、家畜逐年上升;農(nóng)民收入分配增加;家庭投資擴(kuò)大,城鎮(zhèn)儲(chǔ)蓄增加;生活水平提高,消費(fèi)支出增加;家用電器增長(zhǎng)迅猛;教育成為農(nóng)戶的重要內(nèi)容;農(nóng)村醫(yī)院和保健站得到進(jìn)一步改善;農(nóng)民的社會(huì)政治地位得到提高;農(nóng)民參與公共事務(wù)的興趣越來(lái)越高。通過(guò)這次改革,成功地使臺(tái)灣農(nóng)業(yè)迅速恢復(fù)到了戰(zhàn)前最高水平,并帶動(dòng)臺(tái)灣工業(yè)的恢復(fù),為臺(tái)灣的工業(yè)起飛打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但臺(tái)灣第一次土地改革也表現(xiàn)出不盡人意的地方:一是對(duì)封建主義勢(shì)力打擊不夠,采取了“極其溫和”的態(tài)度。如土地改革后,不少地主、富農(nóng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)大量中小地主視為不穩(wěn)定財(cái)產(chǎn)的“企業(yè)股票”,搖身一變成了持有大量股票的資本家,從一個(gè)方面又加速了股權(quán)的集中。二是土地改革僅僅在一定程度上分散了地權(quán),但遠(yuǎn)沒(méi)有做到平均地權(quán)。根據(jù)耕者有其田政策,地主可以保留水田3.1公頃,旱地6.2公頃,而當(dāng)時(shí)臺(tái)灣戶均面積只有1.18公頃。再如,根據(jù)公地放領(lǐng)政策,受領(lǐng)農(nóng)戶每戶最高可達(dá)1.03公頃,而實(shí)際結(jié)果是戶均只有0.6公頃。三是土地改革實(shí)際上是以自耕農(nóng)的小土地私有制取代地主的大土地私有制。四是土地改革雖然打擊了部分地主,但并未從根本上觸動(dòng)地主的政治權(quán)利和社會(huì)地位,農(nóng)村中的各級(jí)基層組織仍由地主豪門(mén)把持。另外,從第三次土地改革看,雖然較之前兩次有了新的突破,但也出現(xiàn)了一些始料未及的新問(wèn)題:①開(kāi)放農(nóng)地自由買(mǎi)賣后,有多少購(gòu)買(mǎi)農(nóng)地的財(cái)團(tuán)是想通過(guò)大量資金的投入,突破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)瓶頸的?②臺(tái)灣農(nóng)業(yè)人口1987年有122萬(wàn),到1998年已降至82萬(wàn)人,農(nóng)戶數(shù)也減少了10萬(wàn)余戶,他們的村落住宅或建地哪去了?③真正希望從事農(nóng)業(yè)耕作的農(nóng)民,怎么可能賣掉其生財(cái)工具?④農(nóng)地耕作對(duì)于土地環(huán)境的要求遠(yuǎn)高于其他土地,將農(nóng)地變更