工會在勞動爭議調(diào)解中的地位及作用新探

PAGE2PAGE5工會在勞動爭議調(diào)解中的地位及作用新探2008年5月1日正式實施的《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《調(diào)解仲裁法》）以化解社會矛盾,促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定為出發(fā)點，對勞動爭議調(diào)解制度作了突破性的法律制度安排。使《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）及《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》（以下簡稱《勞動爭議處理條例》）規(guī)定的由工會絕對主導(dǎo)的勞動爭議調(diào)解制度發(fā)生了變化，這是否意味著工會在勞動爭議調(diào)解中作用弱化？針對這一學(xué)界及工會組織最為關(guān)注的問題，筆者提出一點自己的拙見，誠望在新法實施中能對工會找準(zhǔn)自己的位置，發(fā)揮自身在勞動爭議調(diào)解中的作用，維護勞動者的合法權(quán)益，促進勞動關(guān)系和諧穩(wěn)定有所裨益。一、工會在原勞動爭議調(diào)解制度中的地位和作用（一）我國原勞動爭議調(diào)解制度的法律規(guī)定勞動爭議調(diào)解作為處理勞動爭議的一個法定非必經(jīng)程序，是法定調(diào)解機構(gòu)對企業(yè)與勞動者之間發(fā)生的勞動爭議，在查明事實、分清是非、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，依照國家勞動法律、法規(guī)，以及依法制定的企業(yè)規(guī)章和勞動合同，通過民主協(xié)商的方式，推動雙方互諒互讓，達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的一種活動。它具有及時、易于查明情況、方便爭議當(dāng)事人參與調(diào)解活動等優(yōu)點，是我國勞動爭議處理制度的重要組成部分。1993年7月6日國務(wù)院頒布的《勞動爭議處理條例》和1994年7月5日頒布的《勞動法》均對我國勞動爭議調(diào)解制度作了明確規(guī)定。根據(jù)我國處理勞動爭議的“一調(diào)一裁二審制”體制，當(dāng)用人單位與勞動者發(fā)生勞動爭議時，當(dāng)事人可以依法申請調(diào)解，調(diào)解不成或不愿調(diào)解的，當(dāng)事人可直接申請仲裁，對仲裁裁決不服的，當(dāng)事人可在法定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，由人民法院按兩審終審制的程序?qū)徖怼＿@兩部法律、法規(guī)以及《企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會組織與工作規(guī)則》還規(guī)定，勞動爭議調(diào)解委員會只設(shè)在企業(yè)，組成人員由職工代表；企業(yè)代表；企業(yè)工會代表三方構(gòu)成。其中，職工代表由職工代表大會（或者職工大會）推舉產(chǎn)生；企業(yè)代表由廠長（經(jīng)理）指定；企業(yè)工會代表由企業(yè)工會委員會指定。調(diào)解委員會組成人員的具體人數(shù)由職工代表大會提出并與廠長（經(jīng)理）協(xié)商確定，企業(yè)代表的人數(shù)不得超過調(diào)解委員會成員總額的三分之一。調(diào)解委員會主任由企業(yè)工會代表擔(dān)任。調(diào)解委員會的辦事機構(gòu)設(shè)在企業(yè)工會委員會。沒有成立工會組織的企業(yè)，調(diào)解委員會的設(shè)立及其組成由職工代表與企業(yè)代表協(xié)商決定。調(diào)解委員會調(diào)解勞動爭議應(yīng)當(dāng)遵循當(dāng)事人雙方自愿原則，經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，制作調(diào)解協(xié)議書，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行。（二）工會在原勞動爭議調(diào)解中地位及作用從勞動爭議調(diào)解委員會的組成、機構(gòu)設(shè)置及工作程序的法律規(guī)定，我們可以得出這樣的結(jié)論：我國確立的是以企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會為唯一調(diào)解勞動爭議組織機構(gòu)，以工會為絕對主導(dǎo)的勞動爭議調(diào)解機制。由于工會代表是勞動爭議調(diào)解委員會法定主任，勞動爭議調(diào)解委員會的辦事機構(gòu)設(shè)在工會，勞動爭議調(diào)解委員會的日常工作基本上由工會管理，確立了工會在勞動爭議調(diào)解中所處的地位特殊和發(fā)揮的突出作用。工會在勞動爭議調(diào)解中的法定職責(zé)，也被各級工會通過具體的工作安排將其細(xì)化。為卓有成效地開展調(diào)解工作，更好地履行調(diào)解勞動爭議的職責(zé)，全總自1996年起先后開辦了多期勞動爭議調(diào)解員的專項培訓(xùn)班，目的是培養(yǎng)30萬工會勞動爭議調(diào)解員。各級地方工會和產(chǎn)業(yè)工會組織采取切實可行的措施落實勞動爭議調(diào)解委員會的組織建設(shè)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，經(jīng)過多年的不懈努力，截至2006年底，全國共建立各級勞動爭議調(diào)解組織26.8萬個，其中企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會25.8萬個（組建率為22.2％），區(qū)域性行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織1萬個。①全國總工會及各地方工會，還將勞動爭議調(diào)解工作開展情況進行量化統(tǒng)計分析，并將這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為工會維權(quán)工作的一個定量指標(biāo)，作為考核工會法律工作成效的一個參考數(shù)據(jù)。工會維權(quán)工作與工會主導(dǎo)的勞動爭議調(diào)解工作相關(guān)度越來越密切，勞動爭議調(diào)解工作漸成工會履行基本職責(zé)的重要手段。工會切實維權(quán)的良好形象通過具體的勞動爭議調(diào)解工作得到廣大職工的認(rèn)可。基層工會工作者作為調(diào)解員身在企業(yè)，對爭議發(fā)生的經(jīng)過比較清楚，能夠?qū)幾h雙方進行正確引導(dǎo)，有利于及時化解糾紛，阻止雙方矛盾激化，使企業(yè)和勞動者雙方在融洽的氣氛中解決問題。雖然調(diào)解不是勞動爭議處理的必經(jīng)程序，但卻是勞動爭議處理制度中的“第一道防線”，對解決勞動爭議起著很大的作用，尤其是對于希望仍在原單位工作的職工，通過工會主導(dǎo)的勞動爭議調(diào)解程序解決勞動爭議當(dāng)屬首選步驟。實踐也表明，勞動法實施12年來，以工會主導(dǎo)的企業(yè)勞動爭議調(diào)解成效顯著。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國各級勞動爭議調(diào)解組織共受理勞動爭議225.3萬件，調(diào)解成功107萬件，調(diào)解成功率47.5％。其中企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會調(diào)解成功89.3萬件，調(diào)解成功率44％；區(qū)域性行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織調(diào)解成功17.6萬件，調(diào)解成功率達(dá)80％。②（三）勞動爭議調(diào)解制度的缺陷和不足影響工會作用的發(fā)揮通過工會的調(diào)解工作，充分發(fā)揮工會聯(lián)系職工群眾的優(yōu)勢，及時化解矛盾于企業(yè)內(nèi)部，促使企業(yè)內(nèi)部勞動關(guān)系的相對平衡，調(diào)解也減少了不必要的社會矛盾和沖突，有效緩解勞動爭議仲裁委員會和人民法院的壓力，為經(jīng)濟和社會的發(fā)展創(chuàng)造條件。但是隨著我國經(jīng)濟體制度改革和勞動關(guān)系不斷發(fā)展變化，勞動爭議日趨復(fù)雜，勞動爭議調(diào)解自身的制度缺欠日益顯現(xiàn)，影響和制約工會調(diào)解勞動爭議功能和作用的發(fā)揮。具體表現(xiàn)為：第一，勞動爭議調(diào)解組織健全程度減弱。近些年，大批國有企業(yè)轉(zhuǎn)制、兼并、分立、破產(chǎn)，原有的勞動爭議調(diào)解委員會大幅度減少，有些組織名存實亡。新建企業(yè)特別是小型非公企業(yè)工會組建緩慢，勞動爭議調(diào)解組織難以建立。一些企業(yè)化管理的事業(yè)單位和其他社會組織基本沒有設(shè)立勞動爭議調(diào)解組織。而一些地區(qū)和行業(yè)適應(yīng)實際需要設(shè)立的區(qū)域性、行業(yè)性勞動爭議調(diào)解組織，則因法律規(guī)定不明確，工作開展缺乏保障。第二，企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織作用削弱。一是一些用人單位領(lǐng)導(dǎo)對勞動爭議調(diào)解工作缺乏正確認(rèn)識，不重視，不支持；二是勞動爭議調(diào)解委員會工作受制于企業(yè)行政，一些工會干部和調(diào)解人員怕得罪領(lǐng)導(dǎo)，不敢大膽依法公正調(diào)解，工作處于被動；三是因改制等原因引發(fā)的勞動爭議特別是集體爭議矛盾尖銳，調(diào)委會無力調(diào)解；四是一些勞動爭議調(diào)解組織缺乏必要的制度和規(guī)范，工作開展無序；五是一些勞動爭議調(diào)解人員缺乏必要培訓(xùn)，政策業(yè)務(wù)水平偏低，難以勝任工作需要；六是勞動爭議調(diào)解協(xié)議書缺乏法律約束力，履約率低，當(dāng)事人不積極申請調(diào)解。第三，工會代表在企業(yè)勞動爭議調(diào)解中的主體身份受到挑戰(zhàn)?！稐l例》規(guī)定，企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會由職工代表、用人單位代表和工會代表組成，工會代表擔(dān)任調(diào)解委員會主任，主持調(diào)解勞動爭議。這種調(diào)解制度在計劃經(jīng)濟條件下曾發(fā)揮過巨大作用。但隨著市場經(jīng)濟體制的逐步確立，勞動者和用人單位成為勞動力市場中的平等主體，工會是勞動者合法權(quán)益的代表者和維護者，不再是企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的中立者，原有的勞動爭議調(diào)解委員會三方性已經(jīng)不復(fù)存在，工會和職工完全是一方。這使得企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會中的工會代表難以或無法居中調(diào)解用人單位和自己所代表的勞動者之間的勞動爭議。第四，勞動爭議調(diào)解體系不完善。我國目前的勞動關(guān)系正處在新舊體制交替、轉(zhuǎn)軌的重大歷史變革之中，勞動爭議的增幅、表現(xiàn)形態(tài)、覆蓋范圍和復(fù)雜性，在整體上明顯呈逐年上升、顯現(xiàn)化和不斷發(fā)展的趨勢。這種發(fā)展態(tài)勢，是當(dāng)今工業(yè)化市場經(jīng)濟國家難以比擬的。些勞動者認(rèn)為不利于已的相關(guān)法律規(guī)定或具有法律效力的企業(yè)規(guī)章制度，從工會的渠道讓勞動者了解和知曉，更有利于化解糾紛。勞動者如對企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會不信任可直接向勞動爭議仲裁機構(gòu)申請仲裁不必在此程序上浪費時間。如果企業(yè)推選的代表不是勞動者信任的人，勞動者也可以在其信任的工會指導(dǎo)下，選擇更利于自己的維權(quán)途徑和方式。因此從這個角度來看不用過分擔(dān)心企業(yè)對勞動爭議調(diào)解的控制。同時勞動爭議調(diào)解也不是企業(yè)調(diào)解委員會調(diào)解這一個渠道，如勞動者或工會組織擔(dān)心勞動爭議調(diào)解委員會的處理結(jié)果不公正，或工會組織對維權(quán)有障礙，完全可以通過指導(dǎo)勞動者到企業(yè)調(diào)解委員會以外的其他勞動爭議調(diào)解組織申請調(diào)解，而避開與企業(yè)或企業(yè)管理層發(fā)生正面沖突。再者來說，勞動爭議的調(diào)解只是勞動爭議處理的一個非必經(jīng)程序，并不能影響勞動者權(quán)利的行使和勞動者救濟的阻滯。顯然，工會在新的勞動爭議調(diào)解制度中要想發(fā)揮其維護職工合法權(quán)益，化解勞動者與用人單位之間的糾紛和矛盾，必須調(diào)整工會工作方式和方法并明確自身在勞動爭議調(diào)解中的定位。在不同的調(diào)解組織中其定位不同，發(fā)揮作用的方式和方法也不盡相同。（一）在企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會中工會的定位。根據(jù)《調(diào)解仲裁法》第十條規(guī)定“企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會由職工代表和企業(yè)代表組成。職工代表由工會成員擔(dān)任或者由全體職工推舉產(chǎn)生，企業(yè)代表由企業(yè)負(fù)責(zé)人指定。企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會主任由工會成員或者雙方推舉的人員擔(dān)任?！笨梢姡碜鳛閯趧訝幾h調(diào)解委員會的重要成員之一，其法律上定位很復(fù)雜。工會既可以是勞動爭議調(diào)解組織的組織者，中立于勞資雙方的裁判者，但同時又是勞方的利益代言人，還可以是勞動者的代理人。在調(diào)解中既要當(dāng)好裁判者，居間依法當(dāng)好主持調(diào)解的工作又要明確自身的職責(zé)代表勞動者的切身利益。工會的作用可以在調(diào)解中發(fā)揮得淋漓盡致，工會有來源于職工群眾，作為有群眾組織了解實際，掌握法律法規(guī)，同時又對企業(yè)的發(fā)展和實際情況及用人單位的具體規(guī)章制度了如指掌，對產(chǎn)生勞動爭議的原因分析到位等優(yōu)勢。（二）在人民調(diào)解委員會調(diào)解勞動爭議中的定位人民調(diào)解委員會作為基層調(diào)解社會糾紛的組織，在調(diào)解勞動爭議時，除人民調(diào)解委員會委員除由村民委員會成員或者居民委員會成員兼任的以外由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可以連選連任。人民調(diào)解委員會可以邀請有關(guān)單位和個人參加，被邀請的單位和個人應(yīng)當(dāng)給予支持。工會及其工作人員，有依法被推選為人民調(diào)解委員會調(diào)解員的可能，也可能被邀請參與調(diào)解，在調(diào)解勞動爭議時充分發(fā)揮工會的作用，及時化解糾紛。（三）在其他具有調(diào)解功能的組織調(diào)解勞動爭議中的定位本法對其他具有調(diào)解功能的組織調(diào)解勞動爭議中沒具體規(guī)定，因為隨著社會民主化進程的推進，更多的社會中介機構(gòu)會擔(dān)負(fù)起社會矛盾的化解責(zé)任，勞動爭議的調(diào)解必然位列其中。但是由于目前的法律對此還沒作出具有可操作性的具體規(guī)定，工會組織或工會工作者可能在這些組織行使調(diào)解權(quán)時，被推選或邀請成為調(diào)解員，此時工會的角色是中間裁判的身份。同時也是法律宣傳員。更多的不會是以組織的形式參與調(diào)解，可能更多是以一個社團成員的身份，個人職業(yè)精力成為其被選的先絕條件，因此我們說工會組織的作用不大，而作為工會工作者的工會干部，在勞動爭議的非正規(guī)調(diào)解組織中充當(dāng)調(diào)解員的概率要大。從這樣的角度，工會工作者應(yīng)把握勞動爭議調(diào)解中是調(diào)解員還是勞動者的代言人，是勞動者的代理人，工會在調(diào)解組織中的作用也發(fā)生變化。四、充分發(fā)揮工會在勞動爭議調(diào)解作用的幾點淺見工會作為勞動者的維權(quán)組織，針對勞動爭議調(diào)解的新規(guī)定、新特點，當(dāng)下的主要任務(wù)就是根據(jù)《調(diào)解仲裁法》規(guī)定，把握自身的在勞動爭議調(diào)解中的角色定位，履行好工會維護職工合法權(quán)益的基本職責(zé)。首先，從宏觀上說，全國總工會及各級工會領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)應(yīng)承擔(dān)起勞動爭議調(diào)解的指導(dǎo)工作，對我國勞動關(guān)系及勞動爭議發(fā)展趨勢做全面把握，并適時發(fā)布指導(dǎo)勞動爭議調(diào)解工作的相關(guān)意見，統(tǒng)領(lǐng)工會勞動爭議調(diào)解的工作。工會干部學(xué)校應(yīng)適時對工會干部進行調(diào)解爭議相關(guān)勞動實體法和程序法等法律法規(guī)的培訓(xùn)，具體包括《勞動法》、《勞動合同法法》、《促進就業(yè)法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《民事訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（一）、（二）》等。同時在力所能及的情況下到基層需要的單位開展勞動法律、法規(guī)及相關(guān)司法解釋的宣傳、教育和培訓(xùn)。其次，從微觀上看，工會組織介入調(diào)解的角色不同，具體調(diào)解勞動爭議的操作上應(yīng)有所側(cè)重：第一，作為居間裁判者，在調(diào)解中應(yīng)注重以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩來調(diào)解糾紛。調(diào)查了解事實時，不僅要調(diào)查了解對案件處理相關(guān)事實還要對這些事實進行篩選，特別是對案件調(diào)解起關(guān)健性作用的事實。在調(diào)解過程中，發(fā)揮群眾組織聯(lián)系群眾，被廣大群眾信任和信賴的優(yōu)勢，從企業(yè)發(fā)展和個人權(quán)利維護的角度出發(fā)，對勞動權(quán)利和企業(yè)利益進行平衡，既讓勞動者的權(quán)利得到維護又能化解深層次的矛盾，使勞動關(guān)系得到進一步的穩(wěn)定和發(fā)展。在調(diào)解中注意對勞動者和用人單位相關(guān)人員進行說教，用道德和法律的雙重力量，感化矛盾的雙方，使調(diào)解成為促進勞動關(guān)系雙方互相了解和信任橋梁，讓事實說話。使勞動爭議的調(diào)解不僅解決了雙方的糾紛同時也促進勞動關(guān)系的諧調(diào)和穩(wěn)定的發(fā)展。第二，注重對調(diào)解相關(guān)的法律和證據(jù)恰如其分地運用。在每一個具體的勞動爭議調(diào)解工作中，工會工作者必須對這一個案所涉具體法律適用問題做全面的準(zhǔn)備，將實體法中的相關(guān)規(guī)定收集全面并將可能產(chǎn)生法律適用上的歧義的難點加以重點標(biāo)示，以便在具體調(diào)解中找到相應(yīng)的法律支持。對法律沒有具體規(guī)定的有關(guān)問題要查找到相應(yīng)的地方法規(guī)和國家的相關(guān)政策。同時注重對證據(jù)的運用和使用，應(yīng)將法律事實與客觀事實加以區(qū)別。正確理解和靈活運用《調(diào)解仲裁法》舉證責(zé)任方面規(guī)定。雖然勞動爭議當(dāng)事人對自己提出的主張都有責(zé)任提供證據(jù)，但應(yīng)考慮到用人單位一方在勞動爭議過程中所承擔(dān)的舉證責(zé)任要明顯大于勞動者一方。因為用人單位往往占據(jù)著信息和資源的優(yōu)勢，掌握和管理著勞動者的檔案、工資發(fā)放、社會保險費繳納等情況和材料，這些證據(jù)勞動者一般無法取得，因此在調(diào)解中對用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任特別重視，對與爭議事項有關(guān)的證據(jù)屬于用人單位掌握管理的，要求用人單位必須提供，用人單位不提供的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。當(dāng)然我們也應(yīng)鼓勵勞動者對與自己利益相關(guān)且本人能夠掌握的證據(jù)積極收集、適時舉證。此外，工會在勞動爭議調(diào)解中既要邦助勞動者作調(diào)解成功的證據(jù)準(zhǔn)備，更應(yīng)提醒勞動者一方強化對自己掌握的對仲裁和訴訟起關(guān)鍵作用的相關(guān)證據(jù)的收集和保管意識，為將來可能進行的仲裁和訴訟作證據(jù)上的準(zhǔn)備。第三，適時為勞動者救濟權(quán)利提供最優(yōu)的程序選擇。調(diào)解如能及時化解矛盾，無疑是勞動者解決糾紛的最佳選擇。但事實上，勞動者權(quán)利被侵害后，勞動者可選擇不同的救濟權(quán)利的途徑和渠道。不同的勞動者其心理和經(jīng)濟上承受能力不同，其權(quán)利得以救濟的最佳選擇也各不相同。因此，對不同主張勞動者而言，選擇最佳的救濟渠道十分必要。工會在勞動者無法選擇或不能作出對已有利的程序選擇時，其提供的法律咨詢對勞動者維權(quán)程序至