從工程建設項目跟蹤審計談起

PAGE2PAGE5從工程建設項目常見違法違紀行為談跟蹤審計——從工程建設項目跟蹤審計談起［摘要］跟蹤審計是實踐溫家寶總理“跟進”理念和“免疫系統(tǒng)”理論的根本要求，其核心在于服務大局、關(guān)口前移，克服審計的滯后。本文從目前跟蹤審計在工程建設項目中的應用談起，分析工程建設領域的常見違法違紀行為，提出有針對性的審計方法，同時對跟蹤審計的實施范圍做了淺顯的探討。［關(guān)鍵詞］工程項目跟蹤審計探討

2012年3月26日，國務院以電視電話會議的形式，召開了第五次廉政工作會議，溫家寶總理講話提出，允許民營資本逐步進入鐵路、市政、醫(yī)療、金融等壟斷領域，特別提出要對保障性安居工程進行全程跟蹤審計。隨著我國投資體制改革的推進，建設領域的市場化進程不斷加快，工程建設項目各參與主體的所有制性質(zhì)發(fā)生了很大改變，審計機關(guān)的工程建設項目審計監(jiān)督面臨著“時間滯后、職能弱化、訴訟增多、風險加大”等新的挑戰(zhàn)，各級政府對建設項目的審計提出了更高的要求，原有的那種“事后”的審計監(jiān)督方式顯然難以適應，跟蹤審計將成為工程建設項目等審計領域發(fā)展的一種必然趨勢?！柏斦Y金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，這是黨中央、國務院對國家審計履行職責提出的新要求、賦予的新任務。只有及時“跟進”，才能充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，才能實現(xiàn)《審計法》賦予維護國家財政經(jīng)濟秩序，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的宗旨。跟蹤審計是是審計方式的創(chuàng)新，是確保實現(xiàn)審計目標的關(guān)鍵所在和重要保證。本文旨在立足我國跟蹤審計在工程建設領域?qū)嵺`現(xiàn)狀，針對工程建設領域的常見違法違紀行為，提具體的審計方法，對工程建設領域跟蹤審計的涵義、作用、重點以及做法和評價進行了闡述，同時對跟蹤審計的實施范圍和障礙做了淺顯的探討。一、工程建設項目跟蹤審計的涵義和作用(一)工程建設項目跟蹤審計的涵義

工程建設項目跟蹤審計簡稱建設項目跟蹤審計，是指在項目實施的各個階段進行事前、事中和事后控制，采取全程跟蹤審計模式進行的政府建設項目效益審計;是效益審計的一種新的探索方式，是促進提高項目建設的經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計。是運用現(xiàn)代審計方法對工程建設項目決策、設計、招投標、施工過程、業(yè)主及相關(guān)單位的合法權(quán)益，有效控制和如實反映工程造價，促進管理和廉政建設，提高投資效益的一種新型審計方式。

(二)工程建設項目跟蹤審計的作用

跟蹤審計的作用主要是防護性作用和建設性作用。防護性作用主要指審計通過揭露、制止和處罰等手段，制止財政投資領域各種消極因素和違法違規(guī)行為，維護經(jīng)濟秩序、提高專項資金使用效益、促進經(jīng)濟又好又快發(fā)展的作用。對工程建設項目進行跟蹤審計的具體作用體現(xiàn)在以下幾方面：一是規(guī)范管理。采取跟蹤審計，將審計監(jiān)督貫穿于從前期準備、建設實施直至竣工投產(chǎn)的全過程，能及時發(fā)現(xiàn)和糾正招投標、合同管理、承發(fā)包、現(xiàn)場管理、有效遏止對建設工程實施中的一些瞎指揮、亂簽證、隨意變更等現(xiàn)象，促進建設單位健全制度，規(guī)范運作，科學管理。可以有效防止在事后審計模式下，審計機關(guān)通過財務資料審計3、招投標搞“暗箱操作”。主要做法：一是以各種形式規(guī)避招標甚至虛假招標。如未完成批復手續(xù)即開工建設，合同簽訂在前，招標在后；有的項目建設條件不具備，建設過程中又不斷改變方案，等取得批復文件并核準后，項應招標未招標現(xiàn)象比較突出。二是領導干部干預招標。三是建設單位人為分標、切標。四是招標、評標中的幕后交易。設定特定條件，通過所謂的代理投標；排斥其他潛在投標人；評標專家組成、資格不符合規(guī)定、不按招標文件中規(guī)定的評標標準、方法和中標條件進行評定，缺少評標報告等；確定中標人不規(guī)范，非第一名中標，或者不按標評委員會推薦的中標候選人確定中標人。五是施工單位圍標、串標。六是大量掛靠、借用資質(zhì)投標現(xiàn)象比較普遍。七是施工單位違規(guī)轉(zhuǎn)分包，收取大量管理費。4、利用合同侵吞國有資產(chǎn)。主要做法一是人為繞開合同管理，不簽施工合同或事后補簽合同。二是合同條款不完整，該填寫內(nèi)容不填寫。如：費用及支付方式、期限要求、違約責任、爭執(zhí)處理等。三是合同執(zhí)行不嚴格。如:超合同支付工程款；自行變更合同內(nèi)容；建設單位隨意增減承包人的工作范圍。四是搞以獎代補。5、設備、材料采購中弄虛作假。一是通過代理商層層加價；二是甲方供料，高價賣給施工企業(yè)；三是在材料數(shù)量、價格上做文章。6、利用假發(fā)票、虛或虛列成本套取建設資金。7、利用關(guān)聯(lián)交易為小團體或個人謀利。主要是指建設單位利用資源與下屬公司進行的一種有損國家利益的交易行為。8、在建設管理費中亂擠亂攤。9、設“賬外賬”和“小金庫”。設立“小金庫”的主要手法是，收入（包括經(jīng)營收入、資產(chǎn)處置收入、出租收入等）不入賬，放在賬外；以會議費、培訓費、咨詢費等名義套取建設資金；虛假支出轉(zhuǎn)移資金；在一些材料費中做文章等等。10、工程價款結(jié)算高估冒算。包括低價中標，高價索賠；材料暫定價偏高；高套定額；工程量不實；變更部分量、價不實；設計、監(jiān)理取費偏高。審計方法針對上面列舉的工程建設領域違法違紀行為的十種常用手段，筆者認為可以采取以下審計方法。1、針對抽逃資本金問題。（1）要求提供建設項目出資方合同、組建項目法人的批復文件、公司章程、營業(yè)執(zhí)照及有關(guān)董事會會議記錄。（2）要求提供或編制實收資期限和出資方式及時、足額繳付出資。（4）查閱實收資本明細帳、銀行存款日記帳和有關(guān)原始憑證，并與銀行對帳單、進帳單進行核對，確定投入資本是否真實存在，必要時應向投資者函證實繳資本額。（5）對實收資本貸方數(shù)額應審查其合法性，查閱有關(guān)原始憑證，落實有無抽逃資本金或轉(zhuǎn)移、挪用資金問題。（6）檢查實收資本是否在會計報表中恰當披露。2、針對擠占挪“短期投資”、“暫付款”、“其他應收款”、“在建工程”、“事業(yè)支出”、“經(jīng)費支出”、“小型基建”等科目，特別要檢查長期掛賬資金；（2）有疑問的大筆資金，應當“一竿子到底”，跟著資金流向，資金流到哪里，就延伸審計到哪里，追蹤去向；（3）對混存混用的建設資金（有貸款、中央財政預算內(nèi)投資、地方配套資金、建設單位自籌資金等），有的邊建設、邊運營項目，建設資金與生產(chǎn)運營資金混在一起，或者一個法人同時有幾個在建項目，且資金都在一個戶上核算，可以根據(jù)資金到建設單位賬戶的時點，截至到審計時，檢查這一時段賬戶上資金進出情況。3、針對招投標搞“暗箱操作”的問題。審計主要分三個階段進行：（1）檢查招投標程序及其結(jié)果是否合法、有效。招標方式是公開招標還是邀請招標;審查招標是自行辦理招標事宜還是委托招標代理機構(gòu)(中介組織)辦理招標事宜;審查招標單位編制的招標文件是否已經(jīng)批準，是否按規(guī)定發(fā)布招標公組織投標單位在招投標前進行解答疑難問題;審查工程招標工作人員的內(nèi)部控制情況，看是否作到權(quán)責分離。（2）標底的審計。審查編制標底依據(jù)的招標文件、設計圖紙及有關(guān)資料是否合法有效;是否由相定額是否嚴格按施工圖和國家定額的有關(guān)規(guī)定，編制標底是否合理，是否控制在設計概算以內(nèi)，有無提價壓價，人為調(diào)整標底問題;（3）對投標單位資格的審計。審查投標單位是否具備投標資格，是否達到工程建設所要求的資質(zhì)等級；是否具有良好的社會信譽和施工質(zhì)量，是否擁有雄厚的技術(shù)力量和機械設備；是否具備優(yōu)良的施工和安全生產(chǎn)記錄，還要結(jié)合該投標單位近年來所承建的其他工程項目中哪些項目取得過工程質(zhì)量監(jiān)督部門出具的工程評定的等級證明（3）招投標中審計監(jiān)督。一是開標審計：審查招標單位是否當眾組織開標，有無違反規(guī)定搞暗箱操作問題;開標時是否邀請所有投標人代表參加;是否由投標人或者其推選的代表檢查投標文件的密封情況，或由招標人委托的公證機構(gòu)檢查并公證。二是評標的審計：主要審查評標委員會是否由招標人的代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟等方面的專家共同組成；評標委員會成員是否本著客觀、公正的原則，遵守職業(yè)道德，與投標人有利害關(guān)系的成員有無參與評標工作。評標的過程是否以招標文件為依據(jù)（不得臨時采取招標文件以外的標準和方式進行評標）。三是定標的審計：審查定標的程序、方法是否合規(guī)，是否切實做到合理的低價中標，定標價格是否符合市場行情；審查投標單位提否持中標通知書到招標管理部門辦理審查復核、蓋章及有關(guān)手續(xù)；審查中標單位是否在規(guī)定時間(一般為30日之內(nèi))按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同，中標人是否按規(guī)定向招標人提交履約保證金。4、針對利用合同侵吞國單位或現(xiàn)場監(jiān)理審查、認可，有關(guān)手續(xù)是否完整，變更依據(jù)是否充分；確定是單價還是總價合同，總價合同是否屬于變相開口合同；（2）審查合同簽訂和執(zhí)行是否造成國有資產(chǎn)流失；（3）對各類獎勵是否合規(guī)合理況；三是是否與其他獎勵重復。5、針對設備、材料采購中弄虛作假的問題，在實施審計時除要對工程量進行嚴格審核以外，特別真實原因。6、對于利用假發(fā)票、虛假合同或虛列成本套取建設資金的問題，主要是從辨別發(fā)票和合同的真假事人等手段，揭露弄虛作假、套取建設資金問題。7、針對利用關(guān)聯(lián)交易為小團體或個人謀利的問題。主要審計方法包括：（1）檢查項目發(fā)包、承包單位，供貨、設計、施工、監(jiān)理等相關(guān)單位是否存在關(guān)聯(lián)關(guān)系；（2）檢查有無利用關(guān)聯(lián)關(guān)系轉(zhuǎn)移、侵占、挪用建設資金，為本部門、本單位或個股份改造等名義，侵吞、私分國有資產(chǎn)行為。8、在建設管理費中亂擠亂攤問題。一是審查費用支出的真實、合法和效益性，重點檢查管理費、隨意擴大開支范圍和標準、胡支亂用，造成建設資金流失和損失浪費問償、擠占挪用、損失浪費等問題。9、查“賬外賬”和“小金庫”的主要方法包括：（1）重點審查房建工程、附屬工程，特別是臨時工程資產(chǎn)管理情況，有無賬外資產(chǎn)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣、出讓是否合規(guī)，有無隱瞞收益和收益流失問題；（2）債權(quán)債務的形成是否真實，有無隱瞞收入和損失等問題；（3）如果是已建成運營項目，應延伸檢查相關(guān)的二級單位、下屬公司；（4）突擊盤庫。10、針對工程價款結(jié)算高估冒算的問題。審計要以工程結(jié)算書為基礎，合同變更為重點，從工程量和工程價格兩個方面實施審計。檢查工程量的計算是否準確、定額套用是否適當、洽商變更是否合理、材料價格的認定是否真實、取費標準是否準確。重點審查邀請招標、議標、續(xù)標、詢價等形式簽訂的合同，審查工程價格是合理，有無高估冒算問題，結(jié)算工程量是否真實、合同中是否明確規(guī)定了結(jié)算金額的調(diào)整方法，有無虛假計量、重復計量問題，獎勵發(fā)放是否合理等。必要時可以延伸審計設計、施工、監(jiān)理和設備材料采購等相關(guān)單位。三、工程項目跟蹤審計的內(nèi)容和重點

(一)工程項目跟蹤審計的主要內(nèi)容一是在建設項目前期階段，其主要內(nèi)容包括：投資決策、項目可行性研究、工程設計、設計概算、預算的審查；招標文件、投標標底、投標報價審查；建設工程施工合查；施工組織、施工部署、現(xiàn)場施工的技術(shù)方案、施工質(zhì)量目；施工合同、進度款、變更洽商、設備材料采購、合同糾紛、索賠的監(jiān)控和審查；三是建設項目結(jié)束階段，其主要內(nèi)容包括：工程結(jié)(決)算的審查；施工過程及事后對周邊環(huán)境影響的審查。（二）工程項目跟蹤審計的重點1、前期準備階段（1）審查項目建議書、可行性研究報告等資料是否齊全，各項審批手續(xù)是否完備。

（2）審查是否按規(guī)定的方式選擇勘察、設計、監(jiān)理單位，有關(guān)單位是否有相應的資質(zhì)。

（3）審查設計文件。因為工程設計質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到招標工作的成敗和工程量清單的準確性，直接影響到工程質(zhì)量和項目投資。因此加強對設計文件的審計，能有效促進設計單位重視設計工作、提高設計質(zhì)量、減少投資浪費。（4）審核招標文件和工程量清單。招標文件是施工單位投標報價的依據(jù)之一，也是施工合同的重要組成部分。因此，審核招標文件和工程量清單是跟蹤審計的重點。招標文件重點關(guān)注招標文件格式的規(guī)范性和完整性以及評標辦法的科學性和配套性。工程量清單重點關(guān)注的是清單的編制是否符合清單計價規(guī)范的要求，是否按招標項目設計圖紙、招標文件要求和現(xiàn)行的工程量計算規(guī)則、項目劃分、計量單位的規(guī)定進行編制，有無漏項，計算是否準確。

（5）審查招標與評標過程。因為招標環(huán)節(jié)牽扯到各方經(jīng)濟利益，極易產(chǎn)生暗箱違規(guī)操作。因此必須對招標過程實行全過程審計監(jiān)督。

2、建設實施階段

（1）對施工合同的合法、合規(guī)、完備性進行審計。主要是審查合同雙方的權(quán)利、義務是否對等、合同是否與事實相符、合同是否就承包范圍、結(jié)算方式、價差的調(diào)整、措施費及風險費、甲供材的價格、采保費、總分包之間的配合與責任以及規(guī)定，對承包方擅自轉(zhuǎn)包或?qū)⒅黧w工程肢解后分包等行為是否明確規(guī)定了嚴厲的處罰措施及相應的責任追究辦法等。

（2）嚴格施工合同執(zhí)行情況的審計監(jiān)督。主要檢查與基建項目有關(guān)的單位是否認真履行合同條款，程變更設計等為借口壓低標價的行為。特別要對臨時更換項目的情況加強監(jiān)督，以防有人暗地轉(zhuǎn)包工程。

（3）審查隱蔽工程驗收和換算定額單價的重要依據(jù)。因此，審計人員要參與對隱蔽工程的驗收記錄，并對隱蔽工程進行有