機動車限額管理的制度設(shè)計

價格控制：提高擁車成本 價格控制：提高擁車成本 限制車輛擁有需求管理 限制車輛使用 機動車限額管理的制度設(shè)計 【摘要】隨著我國城鎮(zhèn)化機動化快速發(fā)展，國內(nèi)大城市面臨突出的交通供需矛盾，機動車的 公共性和稀缺性凸顯。利用行政手段對機動車實行限額管理，具有直接、準(zhǔn)確、可控的優(yōu)點， 精細化的制度設(shè)計是保證實施效果、提高接受程度的關(guān)鍵，包括額度計劃、額度分配、更新 淘汰等設(shè)計要點。綜合提出“分類限額+市場分配+有償更新+協(xié)同配套”的制度框架：考慮 交通承載能力，合理確定容許的機動車額度目標(biāo)，并依據(jù)使用差異設(shè)定額度分類；比較市場 與非市場機制，制定兼顧公平和效率額度分配制度；嚴(yán)格存量管理，制定有償?shù)念~度更新與 淘汰制度；協(xié)調(diào)各方利益，制定商業(yè)經(jīng)濟、政策監(jiān)管等協(xié)同配套制度。 【關(guān)鍵詞】交通政策；制度設(shè)計；機動車管理；額度計劃；額度分配；協(xié)同政策 1. 引言 行政機關(guān)對機動車實行限額管理，是一種直接有效的交通需求管理政策，利用行政手段 強力抑制車輛增長速率，緩解車輛過快增長帶來的擁堵、能耗、污染等負(fù)外部性問題。新加 坡應(yīng)對交通用地和能源等緊約束，80年代大幅增加道路稅、附加注冊費（ARF）等購車稅費 并未遏制機動車快速增長（年增7%、車速20km/h），在1990年開始實行車輛限額系統(tǒng)（VQS） 與擁車證（COE）拍賣制度[1]。上海[2]、北京[3]、廣州[4]等國內(nèi)大城市近些年也先后出臺拍賣、 搖號等“限購”措施。精細化的制度設(shè)計是保證實施效果、提高接受程度的關(guān)鍵，本文分析 機動車限額管理制度的設(shè)計內(nèi)容和技術(shù)要點，探索具有操縱性的政策實施路徑。 交通供應(yīng) 數(shù)量控制：車輛限額管理 整 體 交 通 政 策 運行管理 圖1機動車限額管理在城市整體交通政策中的定位 2. 機動車限額管理制度設(shè)計的總體思路與體系框架 2.1.以機動車數(shù)量限額間接調(diào)控機動車使用是制度設(shè)計的邏輯起點 為平衡交通供需矛盾，機動車限額管理將市政道路視為有限公共資源，以行政許可的方 式配置公共道路的有限使用權(quán)利[5]。表面上是限制機動車數(shù)量，其根本目的是調(diào)控使用。理 論上若假設(shè)車輛使用強度相同（如固定每年行駛里程），則數(shù)量與使用量線性相關(guān)。但在實 際中由于影響車輛使用的因素眾多，兩者關(guān)系并不明確[6]。因此從嚴(yán)格意義上，機動車限額 包括數(shù)量限額（Quantity‐Limited）與使用限額（Usage‐Limited）兩層含義。 2.2.行政計劃與資源配置相結(jié)合是機動車限額管理的實施操作方式 制定機動車限額計劃屬于行政計劃的范疇，配置機動車額度是稀缺公共資源配置過程， 1 D )a p N 1 V D D N x （ D U N N 1 )p N 1 N 1 N 1 是第N個周期的機動車計劃額度； 是本周期預(yù)測注銷車輛數(shù)； 是前 是前一周期實際注銷車輛數(shù)與計劃注銷車輛數(shù)的差值，作為調(diào)節(jié)系數(shù)。 [7][8] X N V N 1D D a 兩者決定了機動車限額管理的操作模式。其中，車輛限額是由政府制定額度計劃并執(zhí)行。額 度分配是對稀缺額度資源進行配置，要求協(xié)調(diào)保障各方公共利益，確保資源分配過程公平、 公正、公開，同時提高效率、降低成本。配置方式包括市場分配（如公開拍賣等）、非市場 分配（如政策性搖號）和復(fù)合分配（如拍賣與搖號結(jié)合）三種。相應(yīng)地將機動車限額管理的 操作方式劃分為三類，如圖2。 2.3．機動車限額管理制度設(shè)計的內(nèi)容與框架 機動車限額管理制度設(shè)計主要包括四方面內(nèi)容：一是機動車額度目標(biāo)計劃，包括設(shè)定機 動車額度類別、制定和調(diào)節(jié)限額目標(biāo)；二是機動車額度配置，利用市場或非市場的資源配置 模式；三是機動車額度更新淘汰，控制機動車總體存量；四是制定協(xié)同配套政策，主要包括 異地車輛管理、二級市場管理、配套商業(yè)貸款、收益資金使用等，如圖3。 圖2機動車限額管理的三類操作方式 圖3機動車限額管理制度設(shè)計框架 3. 交通承載能力約束下的機動車限額目標(biāo) 3.1. 定期理論計劃：確定限額目標(biāo)的模型方法 為實現(xiàn)整體交通發(fā)展目標(biāo)（如車速、出行結(jié)構(gòu)、能耗、排放等），考慮道路、停車、公 交設(shè)施的容量約束，測算規(guī)劃年的最大交通需求，即承載能力。依托定量化交通模型，理論 上可歸結(jié)為交通目標(biāo)、設(shè)施容量約束下的雙層規(guī)劃問題 。在此基礎(chǔ)上，按照時間周期要 求，結(jié)合對機動車更新淘汰的預(yù)測，確定周期內(nèi)容許的機動車交通需求凈增長率，進而確定 機動車數(shù)量的凈增長控制目標(biāo)。 3.2. 動態(tài)實證調(diào)節(jié)：建立額度目標(biāo)滾動調(diào)節(jié)機制 建立各周期機動車額度目標(biāo)與車輛凈增長（含新增與注銷）的互動調(diào)節(jié)機制，定期適當(dāng) 增加或減少機動車額度目標(biāo)，調(diào)節(jié)機制如下式： X U N 式中： 一周期的剩余額度； x是車輛年均凈增長率； 是截止前一周期結(jié)束的總車輛數(shù)； （ 新加坡自 1990 年多次調(diào)整機動車凈增長率目標(biāo)，1990 年至 2008 年為 3%，2009 年至 2 2011年為1.5%，2012年為1%，2013年進一步下調(diào)為0.5%。典型城市額度計劃如圖4。 新加坡小汽車額度 上海私人私企客車指標(biāo) 北京個人小客車指標(biāo) 圖4典型城市機動車每月額度計劃 4. 考慮使用差異的機動車額度分類設(shè)定 4.1. 機動車額度分類設(shè)定的必要性與要求 從經(jīng)濟學(xué)角度，單一類別的額度設(shè)定有利于簡化供需關(guān)系，經(jīng)濟、高效地配置資源。但 從社會公平的角度，這可能使機動車成為富人的“專利”，不能體現(xiàn)“用者自付”原則下差 異化車輛使用支付差異化成本的理念。額度分類設(shè)定的要求是：不同類別車輛能夠明確地區(qū) 分；不同類別車輛體現(xiàn)差異化的使用強度、成本和收益，供需關(guān)系相對穩(wěn)定；對企業(yè)單位用 車、運營車輛單獨設(shè)類；合理確定類別數(shù)量，單類額度不宜過少，避免供需關(guān)系波動過大。 4.2.考慮使用差異的機動車額度分類方法 （1）根據(jù)車輛用途和裝備特性的分類 按照營運性質(zhì)，可分為營運車輛和非營運車輛。按照車輛權(quán)屬可分為私人私企車輛和公 務(wù)車輛。按照排氣量，可劃分高、中、低等不同等級。由于發(fā)動機排量與車價正相關(guān)，故以 排氣量劃分類別能夠間接地體現(xiàn)對購車者收入水平的差異化考慮。 新加坡現(xiàn)行的擁車證類別設(shè)定綜合考慮了購車者公平與經(jīng)濟活動需求，如表1。將小客 車按照排氣量進一步細分為2類（2001年前為4類），區(qū)別普通車和豪華車購買者。專門設(shè) 定可注冊其余所有類別車輛的E類擁車證，滿足高機動性的用車和換車需求。 表1新加坡?lián)碥囎C類別組別ABCDE描述小客車、出租車小客車貨車與大巴摩托車公開（可注冊A‐D（不超過（大于1600cc）組車型）1600cc） （2）根據(jù)車輛使用強度和時空特征的分類 按照機動車的使用強度、時空范圍等劃分機動車額度，能夠?qū)④囕v使用過程的邊際外部 成本“前置”到車輛購買環(huán)節(jié)。制度設(shè)計上有以下三種方式： 一是限定使用時段，如設(shè)定只允許在節(jié)假日等非高峰時段行駛的額度。例如新加坡非繁 忙時段擁車計劃（Off‐Peak Car），加入計劃的車輛享受可觀的稅費優(yōu)惠，但工作日僅允許在 晚上7點至清晨7點使用。 二是限定使用地區(qū)，如設(shè)定只允許在外圍非繁忙地區(qū)行駛。如上海郊區(qū)居民申請“滬C” 3 [9][10] 238369, 93% 8,463, 19%個人指標(biāo) 單位指標(biāo)4383 , 10% 牌照不限購，但僅允許在外環(huán)及以外地區(qū)行駛。 三是限定使用強度，即前文提到的“使用限額”，對車輛允許行駛距離或應(yīng)支付的外部 成本（表現(xiàn)為道路擁堵收費）實行限額管理。如里程限額（Verhoef，1997） 、道路收費限 額（Barter，2005） 。一種理想的限額模式是以單位路段長度的道路收費為額度單位，以 路段運行狀況為權(quán)重，建立一套拍賣、課稅與道路電子收費相結(jié)合的道路使用收費模式。在 準(zhǔn)確監(jiān)測車輛使用的技術(shù)前提下，該模式綜合擁車與用車管理，避免了數(shù)量限額可能造成車 輛使用強度增大的弊端，是提高限額管理政策針對性和緩堵有效性的可行方向。 4.3. 確定不同類別機動車額度數(shù)量 為反映不同類別機動車額度的需求情況和市場表現(xiàn)，可利用歷史數(shù)據(jù)對不同類型額度的 投注數(shù)量進行趨勢預(yù)估，然后按照預(yù)測情況分配總體額度。 公開, 7170 , 19200, 7% 17% 小于1600cc, 13,234, 30% 小汽車, 摩托車, 21697, 49% 10248 , 24% 大于1601cc, 貨車、大巴, 新加坡（小汽車49%、貨車大巴10%，摩托車24%、公開17%） 上海（個人指標(biāo)93%、單位指標(biāo)7%） 圖52012年典型城市機動車額度分類與數(shù)量 5. 行政與市場結(jié)合的機動車額度分配方式 5.1. 設(shè)定機動車額度申請資格 在額度申請環(huán)節(jié)，從戶籍、納稅、社保、存款等方面設(shè)置制度門檻，形成購車者之間的 資格差異，起到抑制申請數(shù)量、緩和供需矛盾的作用。以私人小汽車額度為例，新加坡要求 申請者的指定賬戶有一定金額存款（10000 新幣）；上海要求申請者持有有效身份證或本市 居住證明；北京要求住所地在本市，名下沒有本市登記的小客車，且對持暫住證的人員要求 連續(xù)5年以上在本市繳納社會保險和個人所得稅。 5.2. 基于價格的額度分配模式 在市場機制下，競價拍賣被公認(rèn)是一種符合公平與效率原則的價格發(fā)現(xiàn)和資源分配機 制。機動車額度拍賣屬于多物品同步拍賣，按照定價方式可分為密封投標(biāo)與公開投標(biāo)，按照 價格規(guī)則分為歧視價中標(biāo)與均一價中標(biāo)。 （1）投標(biāo)方式 密封投標(biāo)。競拍者（尤其個人）在拍賣過程中不能獲知機動車額度實際需求的信息。精 明的競拍者依靠經(jīng)驗猜測相對合理的價格，急需的競拍者往往給出比正常價格高很多的報 價，從而導(dǎo)致中標(biāo)價格被推高且波動性大。 42 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2 2 公開投標(biāo)。競拍者能夠同步獲知競拍人數(shù)、最低中標(biāo)價等信息，拍賣過程更透明、公開。 競拍者依據(jù)實時的最低中標(biāo)價，更加理性地確定自己的投注價格，相比密封投標(biāo)使中標(biāo)價格 更為平穩(wěn)，反映競拍者對機動車額度價格的真實判斷。 隨著拍賣網(wǎng)站、ATM 機等信息技術(shù)的引入，新加坡、上海先后在 2001 年和 2008 年， 將投標(biāo)方式由密封投標(biāo)調(diào)整為公開投標(biāo)。 （2）價格規(guī)則 按報價支付是歧視價中標(biāo)的一種。出價高于最低中標(biāo)價格的競拍者中標(biāo)，并按各自報價 支付，能夠部分杜絕為了提高中標(biāo)機會而報價過高。但從公平性角度，標(biāo)的物一致的情況下 中標(biāo)價格卻不同，將發(fā)生“贏者詛咒”現(xiàn)象，還可能出現(xiàn)個人或經(jīng)銷商合謀出價。上海、廣 州采用這種模式。 按最低中標(biāo)價支付是均一價中標(biāo)的一種。中標(biāo)者統(tǒng)一支付最低中標(biāo)價。該模式可以有效 避免贏者詛咒現(xiàn)象，競標(biāo)者報價集中于最低中標(biāo)價附近（新加坡中標(biāo)者報價比最低中標(biāo)價價 格高20%‐30%[11]），但也有合謀出價的風(fēng)險。新加坡中標(biāo)價按照最高不成功保留價加1新幣。 5.3. 非基于價格的額度分配模式 按需分配、抽簽搖號、排隊區(qū)號是三種典型的非基價分配方式。 （1）按需分配。在供不及需的現(xiàn)實條件下，有限的機動車額度不能一一滿足所有需求。 行政機關(guān)選擇滿足何種需求具有很強主觀性，難以保證公平。 （2）抽簽搖號。分配能夠簡單、快速地?zé)o差別的公共資源，社會平等性強，不征收額 外費用有利于提高公眾接受程度。但由于參與成本低（主要包括規(guī)則學(xué)習(xí)成本、等待中簽的 時間成本），與中簽得到的車輛使用權(quán)利在貨幣價值上不對等，導(dǎo)致分配結(jié)果失去理性的因 果關(guān)系，容易吸引對時間成本不敏感的投機者或非必需參與者，導(dǎo)致中簽率低，如圖6。若 開放二級市場則容易形成高價“黑市”。此外，能否中簽取決于運氣，無法滿足時間要求急 迫的購車需求，對經(jīng)濟社會環(huán)境造成負(fù)面影響。北京、貴陽均采用搖號模式。 （3）排隊取號。遵照“先到先得”原則，容易吸引無實際需求投機者。