當代中國的行政體制

第六章當代中國的行政體制第一節(jié)當代中國的中央政府（國務院）第二節(jié)當代中國的地方政府第三節(jié)中央政府與地方政府的關(guān)系12/7/20231第一節(jié)當代中國的中央政府

（國務院）

一、中央政府的性質(zhì)、組成和職權(quán)二、中央政府的機構(gòu)設置三、中央政府的領導體制四、國務院的主要行政方式12/7/20232一、中央政府（國務院）的

性質(zhì)、組成和職權(quán)1、中央政府（國務院）的性質(zhì)和地位

國務院是我國的中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。它由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會負責并報告工作。12/7/202332、中央政府（國務院）的

組成人員和任期

⑴組成：國務院由下列人員組成：總理，副總理若干人，國務委員若干人，各部部長，各委員會主任，審計長，秘書長。國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。

⑵任期：國務院每屆任期五年，總理、副總理、國務委員連續(xù)任職不得超過兩屆。國務院實行總理負責制。總理、副總理、國務委員和秘書長組成國務院常務會議。12/7/202343、國務院的職權(quán)

⑴行政法規(guī)的制定和發(fā)布權(quán)；⑵行政決定、命令、行政措施的規(guī)定權(quán)；⑶向全國人大及其常委會提出議案權(quán)；⑷對所屬部委和地方各級行政機關(guān)的領導權(quán)和監(jiān)督權(quán)；⑸行政人員的任免和獎懲權(quán)；⑹對國防、外交、民政、文教、經(jīng)濟等各項工作的領導權(quán)和管理權(quán)等。12/7/20235

具體來說，國務院行使下列職權(quán)：

（一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；（二）向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案；（三）規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；（四）統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分；（五）編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預算；

12/7/20236（六）領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設；（七）領導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；（八）領導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；（九）管理對外事務，同外國締結(jié)條約和協(xié)定；（十）領導和管理國防建設事業(yè)；（十一）領導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；（十二）保護華僑的正當?shù)臋?quán)利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益；（十三）改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章；12/7/20237（十四）改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令；（十五）批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；（十六）依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)；（十七）審定行政機構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員；（十八）全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權(quán)。12/7/20238二、國務院機構(gòu)設置

2003年國務院機構(gòu)改革后，目前國務院的機構(gòu)主要包括：28個部委（其中包括22個部，4個委員會、1個中國人民銀行和1個審計署），1個辦公廳（國務院辦公廳），1個直屬特設機構(gòu)（國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會），17個直屬機構(gòu)，6個辦事機構(gòu)。12/7/202391、國務院各部、委員會⑴機構(gòu)設置:由全國人大或人大常委會決定.目前有29個.部委機構(gòu)的行政正職，由國務院總理提名，全國人大或全國人大常委會決定，國家主席任免。部委機構(gòu)的行政副職，由國務院決定，國務院總理任免。

⑵領導體制：實行部委首長負責制。國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作；召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題。

12/7/202310⑶部委機構(gòu)的職權(quán)范圍各部、各委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。具體如下：

⑴行政規(guī)章的制定權(quán)；⑵對本部門所轄事務的管理權(quán)；⑶對行政糾紛的裁決權(quán)。12/7/202311⑷部委機構(gòu)的設置構(gòu)成目前包括28個部委（其中包括22個部，4個委員會、1個中國人民銀行和1個審計署），1個辦公廳（國務院辦公廳），名稱前通常要加上“中華人民共和國”。①宏觀調(diào)控部門（3個）：國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行。②專業(yè)經(jīng)濟管理部門（8個）：建設部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、商務部、國防科學技術(shù)工業(yè)委員會。12/7/202312③政務管理部門（13個）：外交部、國防部、民族事務委員會、公安部、國家安全部、監(jiān)察部、民政部、司法部、人事部、人口和計劃生育委員會、勞動和社會保障部、國土資源部、審計署。④教科文衛(wèi)管理部門（4個）：教育部、科學技術(shù)部、文化部、衛(wèi)生部。⑤1個日常辦公機構(gòu)：國務院辦公廳。12/7/2023132、國務院的直屬機構(gòu)(直屬管理局)國務院設立的主辦各項專門業(yè)務的行政管理機構(gòu).現(xiàn)有17個直屬主管局.特點①直屬機構(gòu)行政級別相當于副部級,低于各部委;②直屬機構(gòu)由國務院自行設置,無需報最高國家權(quán)力機關(guān)批準;③直屬機構(gòu)主管業(yè)務單一,不具綜合性;④直屬機構(gòu)沒有行政規(guī)章制定權(quán).12/7/202314國務院18個直屬機構(gòu)中華人民共和國海關(guān)總署、國家稅務總局、國家工商行政管理總局、國家環(huán)境保護總局、中國民用航空總局、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署（國家版權(quán)局）、國家體育總局、國家林業(yè)局、國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家知識產(chǎn)權(quán)局、國家旅游局、國家統(tǒng)計局、國家宗教事務局、國務院參事室、國務院機關(guān)事務管理局。一個直屬特設機構(gòu)：國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。12/7/2023153、國務院辦公和辦事機構(gòu)指國務院設立的協(xié)助總理辦理專門事項的輔助性機構(gòu).有國務院辦公廳和6個專門辦公室.6個專門辦事機構(gòu)是：國務院僑務辦公室、國務院港澳事務辦公室、國務院臺灣事務辦公室、國務院法制辦公室、國務院研究室、國務院新聞辦公室。12/7/2023164、部委管理的國家局這些國家局承擔某一專門領域的行政事務，在組織機構(gòu)上具有獨立性，不是部委內(nèi)設機構(gòu)，但歸屬于部委代管。共有12個。國家信訪局（由國務院辦公廳管理）、國家糧食局（由國家發(fā)改委管理）、國家煙草專賣局（由國家發(fā)改委管理）、國家外國專家局（由人事部管理）、國家海洋局（由國土資源部管理）、國家測繪局（由國土資源部管理）、國家郵政局（由信息產(chǎn)業(yè)部管理）、國家文物局（由文化部管理）、國家中醫(yī)藥管理局（由衛(wèi)生部管理）、國家外匯管理局（由中國人民銀行管理）、國家保密局、國家檔案局。12/7/2023175、國務院直屬事業(yè)單位新華通訊社、中國科學院、中國社會科學院、中國工程院、國務院發(fā)展研究中心、國家行政學院、中國地震局、國家氣象局、國家電力監(jiān)管委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、全國社會保障基金理事會、國家自然科學基金委員會等。12/7/202318三、國務院的領導體制總理領導國務院的工作。副總理、國務委員協(xié)助總理工作?？偫?、副總理、國務委員、秘書長組成國務院常務會議?？偫碚偌椭鞒謬鴦赵撼諘h和國務院全體會議。國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。

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國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作；召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題。各部、各委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。國務院設立審計機關(guān)，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務收支，進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務院總理領導下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。12/7/202320四、國務院的主要行政方式

（一）、參與立法⑴提出法律議案向全國人大或全國人大常委會提出法律議案。⑵受權(quán)立法受全國人大及其常委會的委托，進行行政法律的立法起草工作。⑶立法建議國務院可以建議全國人大及其常委會就有關(guān)行政立法工作提出立法建議。⑷立法裁決當?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與部門規(guī)章就同一事項的規(guī)定相互抵觸時，可以由國務院裁決。12/7/202321（二）、行政立法1、行政立法的概念與特點⑴、行政立法的概念行政立法是指國家行政機關(guān)依照法定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。⑵、它包含以下幾層含義：①、行政立法是行政機關(guān)的行為。②、行政立法是行政機關(guān)依照法定權(quán)限和程序所為的行為。③、行政立法是行政機關(guān)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的抽象行政行為。12/7/2023222、行政立法的特點

⑴行政立法的行政性質(zhì)：①行政立法的主體是國家行政機關(guān)；②行政立法所調(diào)整的對象主要是行政管理事務及與行政管理密切關(guān)聯(lián)的事務；③行政立法的根本目的是實施和執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)制定的法律，實施行政管理職能。⑵行政立法的立法性質(zhì)⑴行政立法是一種從屬性的立法。它從屬于國家立法機關(guān)的立法。⑵行政立法活動是一種準立法活動。它是國家立法機關(guān)立法的重要補充。⑶行政立法是一種抽象行政行為。12/7/2023232、行政立法的分類根據(jù)行政立法的內(nèi)容、目的不同而劃分。⑴、執(zhí)行性立法是指國家行政機關(guān)為了執(zhí)行和實現(xiàn)特定法律、法規(guī)的規(guī)定而進行的立法。執(zhí)行性立法可以依職權(quán)也可以依授權(quán)而進行。一般稱為“實施條例、實施細則、實施辦法”等。⑵、補充性立法是指為了補充已經(jīng)發(fā)布的法律法規(guī)而制定的規(guī)范性文件的活動。⑶、創(chuàng)制性立法（試驗性立法）是指在還沒有法律法規(guī)規(guī)定的前提下，國家行政機關(guān)依法或依授權(quán)而進行的自主性立法。一般稱為“暫行條例、暫行規(guī)定”等。12/7/2023244、行政立法的主體及其權(quán)限⑴、國務院有權(quán)制定行政法規(guī)及法規(guī)性文件。⑵、國務院各部、委。有權(quán)制定行政規(guī)章和規(guī)章性文件。⑶、國務院直屬機構(gòu)根據(jù)法律、行政法規(guī)的明文授權(quán)，國務院直屬機構(gòu)可以制定本部門職權(quán)范圍內(nèi)的規(guī)章，多數(shù)是法律法規(guī)的實施細則。⑷、省、自治區(qū)、直轄市人民政府。有權(quán)制定地方政府規(guī)章。12/7/202325⑸、省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府。有權(quán)制定本地方政府規(guī)章。⑹、經(jīng)國務院批準的較大的市人民政府。有權(quán)制定本地方政府規(guī)章。⑺、作為經(jīng)濟特區(qū)的市人民政府。有權(quán)制定本地方的政府規(guī)章。12/7/202326(三)、編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（計劃）和國家預算（四）、發(fā)布國務院決定或命令（五）、收集信息和要求地方政府報告工作（六）、審計和行政監(jiān)察（七）、行業(yè)管理和部委聯(lián)系企業(yè)（八）、專項撥款（九）、設立派出機構(gòu)或代表（十）、垂直領導（條條管理）12/7/202327第二節(jié)當代中國的地方政府一、地方各級人民政府1、地方各級人民政府的性質(zhì)地方各級人民政府是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。它既對本級人大及其常委會負責并報告工作，同時也對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。地方各級人民政府實行首長負責制。12/7/2023282、地方各級人民政府的級別劃分、領導體制和任期

⑴級別劃分：我國地方各級人民政府分為省（自治區(qū)、直轄市）、地級市（計劃單列市（副省級）、自治州、盟）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）4級人民政府。全國現(xiàn)有22個省人民政府、5個自治區(qū)人民政府、4個直轄市人民政府。

⑵領導體制：地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。

⑶任期：地方各級人民政府每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。地方各級人民政府每屆任期五年。12/7/2023293、地方各級人民政府的組成

⑴省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民政府分別由省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成。⑵縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長和局長、科長等組成。⑶鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的人民政府設鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長。民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔任。鎮(zhèn)人民政府設鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。12/7/2023304、地方各級人民政府的會議制度縣級以上的地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議。全體會議由本級人民政府全體成員組成。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民政府常務會議，分別由省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長組成。縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府常務會議，分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區(qū)長、副區(qū)長組成。省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長召集和主持本級人民政府全體會議和常務會議。政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務會議或者全體會議討論決定。12/7/2023315、地方各級人民政府的關(guān)系上下級人民政府之間，各級國家行政機關(guān)之間的關(guān)系是領導與被領導的關(guān)系。具體來講：⑴縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。⑵地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。12/7/2023326、地方各級人民政府的主要職權(quán)：⑴執(zhí)行本級人大及其常委會的決議和上級人民政府的決定和命令，⑵發(fā)布決定和命令以及其他行政性規(guī)范；⑶管理有關(guān)政治、經(jīng)濟、文化等方面的行政工作。⑷領導本級政府組成部門和下級國家行政機關(guān)的工作.12/7/202333具體來講：①縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。

②鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。③省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。

12/7/202334④縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。⑤縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責。⑥地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作?？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。⑦地方各級人民政府對上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關(guān)，都服從國務院。12/7/202335省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報國務院和本級人民代表大會常務委員會備案。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章，報國務院和省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會、人民政府以及本級人民代表大會常務委員會備案。12/7/2023367、地方各級人民政府的

組成部門（職能部門）地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。12/7/202337

各廳、局、委員會、科分別設廳長、局長、主任、科長，在必要的時候可以設副職。辦公廳、辦公室設主任，在必要的時候可以設副主任。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設區(qū)的市的人民政府設秘書長一人，副秘書長若干人。地方各級人民政府的組成部門（職能部門）的行政職權(quán)：①決定、命令的發(fā)布權(quán)；②對行政事項的主管權(quán)。具體來講包括：

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省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務院主管部門的業(yè)務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務指導或者領導?？h級以上的地方各級人民政府設立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責。

12/7/2023398、地方各級人民政府的

派出機關(guān)和派出機構(gòu)：

省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務院批準，可以設立若干派出機關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關(guān)。市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。12/7/202340⑴派出機關(guān)有三類：行政公署、區(qū)公所、街道辦事處。⑵派出機構(gòu)：如公安派出所、稅務所和工商所等。12/7/202341第三節(jié)中央政府與

地方政府的關(guān)系

一、中央與地方關(guān)系的基礎二、聯(lián)邦制國家權(quán)限劃分的特點三、單一制國家權(quán)限劃分的特點四、中央和地方權(quán)限劃分五、中央控制與溝通合作12/7/202342第三節(jié)中央政府與地方政府

的關(guān)系

一、中央與地方關(guān)系的基礎（一）、中央與地方關(guān)系的基本原理1.一個地方政府能否對該地域進行良好的治理，僅僅同該地域的社會穩(wěn)定、發(fā)展有關(guān)，是個局部性的問題。但從整體看，各個地方政府能否充分發(fā)揮預期的效能，是最終形成與整個國家政治統(tǒng)治直接關(guān)聯(lián)的全局性問題。有效的地方治理，是中央政府進行活動的良好基礎。

12/7/2023432.中央政府的首要職責：通過維護國家的獨立、統(tǒng)一和政治穩(wěn)定以保證并促進這種發(fā)展。中央政府只有很好地發(fā)揮這種作用，才可能為地域性的地方政府的有效治理創(chuàng)造良好條件。中央政府作用的充分發(fā)揮，是地域有效治理不可缺少的前提條件。3.兩者之間的關(guān)系，是整體與局部之間相輔相成的關(guān)系，處理好中央與地方的關(guān)系，協(xié)調(diào)好整體利益與局部利益，都是關(guān)系到維護國家獨立與統(tǒng)一，增強國家活力與潛力，保證國家政治穩(wěn)定與社會發(fā)展等重大問題。

12/7/2023444.兩種不良安排：歷史表明，在處理中央與地方關(guān)系上，任何有可能導致"內(nèi)重外輕"或"外重內(nèi)輕"的安排，都會對統(tǒng)治階級利益帶來嚴重后果。

所謂"內(nèi)重外輕"是指中央政府權(quán)力過大地方政府權(quán)力過??；反之，就叫做"外重內(nèi)輕"。12/7/202345（二）、中央與地方關(guān)系的實質(zhì)內(nèi)容1.中央與地方的關(guān)系實質(zhì)上是整體與部分、集中與分散、統(tǒng)一領導與因地制宜……等等矛盾的統(tǒng)一。2.中央控制是這種關(guān)系的必要的實質(zhì)內(nèi)容。

3.權(quán)限劃分與中央控制構(gòu)成中央與地方關(guān)系的主要方面。

12/7/2023464.權(quán)限劃分是這種關(guān)系的首要實質(zhì)內(nèi)容。劃定地方政府的權(quán)限，在于調(diào)動地方的積極性，實現(xiàn)有效的地域治理。作為一種地域性政府，地方政府在其權(quán)力行使的實際過程中，必然包含著兩方面的內(nèi)容：在當?shù)刎瀼?、?zhí)行和完成中央政府的意圖、指示和安排的任務，治理地方事務以維護本地域社會的穩(wěn)定與發(fā)展。地方政府的地位與作用，在上述過程中經(jīng)常可能出現(xiàn)一種偏重某一方面利益的傾向。當這種傾向發(fā)展到一定程度時，或者可能因只顧貫徹執(zhí)行中央政府的決定，忽視地方正當利益，壓抑地方積極性，影響和阻礙當?shù)厣鐣陌l(fā)展；或者可能因片面強調(diào)地方利益，置國家整體利益于一邊，導致地方主義勢力的增強，以至可能造成地方分裂和危害國家統(tǒng)一的嚴重后果。

12/7/202347（三）、影響因素分析㈠、社會制度1.社會主義國家:在中央與地方關(guān)系上，強調(diào)中央集中統(tǒng)一領導下的地方分權(quán)，是社會主義國家的共同特點。

2.資本主義國家:在處理中央與地方關(guān)系上，較多地采用地方自治的分權(quán)形式。㈡、政治制度政治制度的差異對中央與地方關(guān)系安排的影響，主要表現(xiàn)在不同的地方政制之間，即表現(xiàn)在行政體、自治體和民主集中體的地方政府與中央政府關(guān)系的差異上。

12/7/202348㈢、國家結(jié)構(gòu)形式一類是由按民族自決原則建立的民族共和國結(jié)成的民族聯(lián)盟，另一類則是由擁有主權(quán)的地域性政治實體結(jié)成的聯(lián)盟。12/7/202349二、聯(lián)邦制國家權(quán)限劃分的特點（一）、聯(lián)邦制國家概況1、聯(lián)邦制國家概況聯(lián)邦是復合制國家的主要形式。其主權(quán)分屬聯(lián)邦政府和組成聯(lián)邦的各成員單位的政府。2、國家構(gòu)成是由一些擁有相對獨立主權(quán)的政治實體，依據(jù)聯(lián)邦制的原則，結(jié)合而成的統(tǒng)一國家。3、構(gòu)成類型一類是由按民族自決原則建立的民族共和國結(jié)成的民族聯(lián)盟，另一類則是由擁有主權(quán)的地域性政治實體結(jié)成的聯(lián)盟。12/7/2023504、性質(zhì)與目的聯(lián)邦制是一種既便于分散的政治單位聯(lián)合在一起，又使這些單位各自保持其基本的政治完整性的政治措施。聯(lián)邦制的目的在于既要聯(lián)合，又要分權(quán)，在統(tǒng)一與分散之間尋求某種平衡。12/7/2023515、形成途徑1）由擁有主權(quán)的各政治單位，通過簽訂條約結(jié)成聯(lián)盟，成立聯(lián)邦政府。在這種情況下，聯(lián)邦政府的出現(xiàn)晚于成員政府，美國、阿聯(lián)酋屬于這種情況。2）本為單一制國家，基于國內(nèi)政治需要而改組為聯(lián)邦制國家，原中央政府相應成為聯(lián)邦政府。在這種情況下，成員政府的出現(xiàn)實際上晚于聯(lián)邦政府(成為聯(lián)邦成員后才取得相對獨立主權(quán)，改變原有政治地位)，前捷克和斯洛伐克、阿根廷屬于這種情況。3）一個新國家誕生時決定采用聯(lián)邦制原則而成為聯(lián)邦制國家。在這種情況下，聯(lián)邦政府是同成員政府同時產(chǎn)生的，南斯拉夫、委內(nèi)瑞拉即屬這種情況。

12/7/202352（二）、聯(lián)邦政府權(quán)限的來源1、理論前提聯(lián)邦制作為建立國家的原則，是一種使分散的政治單位能結(jié)合在一起以發(fā)揮更大的作用，同時又能保持其基本的政治完整性和基本利益。2、來源：聯(lián)邦政府與成員政府是并立的，不存在上下隸屬關(guān)系，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)，兩者都是獨立自主的，互不干預，各自直接對其人民負責。成員政府的權(quán)限是自身固有的，并不來自聯(lián)邦政府；相反地，聯(lián)邦政府的權(quán)限則來自于成員的授予。成員政府基于建立聯(lián)邦的目的，將與之有關(guān)的部分主權(quán)授予聯(lián)邦政府。

12/7/2023533、權(quán)限表現(xiàn)形式在成員政府管轄的地域內(nèi)，成員對其保有的權(quán)限，擁有最高的權(quán)威，即擁有相對的主權(quán)。聯(lián)邦政府與成員政府的權(quán)限劃分以憲法規(guī)定的形式進行，變更已劃定的權(quán)限，必須以修改憲法的形式實現(xiàn)。而聯(lián)邦憲法的修改，需經(jīng)聯(lián)邦各成員單位的同意。在這種情況下，不論是聯(lián)邦政府或是某個成員政府，都不可能單方面地變更已劃定的權(quán)限。為了保障在日?；顒又胁怀霈F(xiàn)越權(quán)行為，聯(lián)邦制國家大都通過法律手段，裁決聯(lián)邦或成員可能出現(xiàn)的越權(quán)行為。12/7/202354（三）、聯(lián)邦國家內(nèi)的權(quán)限劃分1、具體形式(1)僅列舉聯(lián)邦政府的權(quán)限，不列舉成員政府權(quán)限，凡憲法未明確授予聯(lián)邦的權(quán)力，由成員保留。聯(lián)邦權(quán)限的擴大，通過憲法修改來實現(xiàn)。如美國、瑞士。

(2)僅列舉成員的權(quán)限，不列舉聯(lián)邦權(quán)限，凡憲法未明確規(guī)定屬于成員的權(quán)力，歸屬聯(lián)邦保留。成員權(quán)限的擴大，或以聯(lián)邦委托授權(quán)或以修改憲法來實現(xiàn)，如加拿大。

(3)同時列舉雙方的權(quán)限。如印度。

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分析：

1.在一般情況下，第一種方式似乎使成員政府擁有較多的權(quán)限。然而，實踐表明，由于成員權(quán)限憲法未明確列舉，聯(lián)邦政府往往以各種方式與借口，擴大其權(quán)限范圍。而聯(lián)邦司法機關(guān)通常又是以有利于聯(lián)邦的立場，解釋憲法條文和裁決爭議，結(jié)果使成員權(quán)限不斷被侵蝕。

2.在第二種情況下，由于成員權(quán)限憲法有明確的規(guī)定，因而在這一明定范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府無法侵蝕成員的權(quán)限，結(jié)果使成員固有權(quán)限得到保證。

12/7/2023562、權(quán)限分類1.專有權(quán)限是指僅有聯(lián)邦政府或成員政府中的一方才能行使的權(quán)限，另一方絕對不得行使。

2.共有權(quán)限是指雙方都可行使的權(quán)限，在聯(lián)邦政府未行使權(quán)力時，成員政府可以行使這方面權(quán)力；當聯(lián)邦政府行使這方面權(quán)力時，依據(jù)聯(lián)邦法律高于成員法律，聯(lián)邦政府權(quán)力高于成員政府權(quán)力的原則，成員政府在這方面不得通過與聯(lián)邦法律相抵觸的立法，服從聯(lián)邦政府的權(quán)力。

3.禁止行使的權(quán)限包括兩個方面：一是禁止行使另一方的專有權(quán)限，一是禁止行使憲法明確規(guī)定不得行使的權(quán)限。12/7/2023573、內(nèi)容1.凡屬與聯(lián)邦作為統(tǒng)一國家存在所必需的權(quán)限，如國防、外交、貨幣、外貿(mào)、關(guān)稅、郵政……，一定是屬于聯(lián)邦政府的；

2.凡與成員單位自身內(nèi)部社會、經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的事務，只要不涉及全聯(lián)邦或其他成員單位，大都屬于成員政府，主要是經(jīng)濟、文化、社會等方面的事務。

3.那些同聯(lián)邦發(fā)展有關(guān)的，但又需要在聯(lián)邦范圍內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并要在地方完成的事務，則大都作為共有權(quán)限，這類權(quán)限或由聯(lián)邦制定原則性法律，由成員政府在聯(lián)邦政府監(jiān)督下行使；或由聯(lián)邦政府駐地方機構(gòu)承擔職責。

12/7/2023584、權(quán)限變更1.變更原則：

在聯(lián)邦與成員之間，尋求一種協(xié)調(diào)、平衡，從而發(fā)揮較大的作用，維護政治統(tǒng)治。

1）原本分權(quán)程度較高的聯(lián)邦國家，為適應聯(lián)邦在現(xiàn)代社會發(fā)展的需要，權(quán)力逐漸向聯(lián)邦政府集中；

2）原本集權(quán)程度較高的聯(lián)邦國家，為使成員單位能充分發(fā)揮其積極性以滿足社會發(fā)展的需要，逐步把一些必要的權(quán)力分散給成員政府。

3）現(xiàn)實：在大多數(shù)情況下，聯(lián)邦國家在其發(fā)展過程中，權(quán)限總是趨向于往聯(lián)邦政府集中，美國是這方面的典型代表。聯(lián)邦制國家權(quán)限劃分上的變更，聯(lián)邦權(quán)限日益擴大是主要的、經(jīng)常的趨勢。

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2.變更途徑：

1）重大的改變是以修改憲法形式進行；

2）一般性的改變則是通過對聯(lián)邦憲法條文所作的解釋來實現(xiàn)，這是經(jīng)常采用的方式。采用行政手段在實際事務執(zhí)行改變權(quán)限劃分，在一些國家中也被采用。采用委托或收回委托的方式，也是變更聯(lián)邦具體權(quán)限常采用的方式。

12/7/202360三、單一制國家權(quán)限劃分的特點（一）、單一制國家特點1.是由普通行政單位或自治單位組成的國家。

2.在單一制國家內(nèi)，不存在擁有相對獨立主權(quán)的政治實體，全國只有一部憲法。

3.中央政府在全國范圍內(nèi)，在一切領域都擁有絕對的最高權(quán)力。

4.單一制國家的地方政府是中央政府為實施地域管理而設置的。從屬于中央政府，受中央政府的絕對控制。12/7/202361（二）、權(quán)限劃分特點1.單一制國家的憲法通常都不具體規(guī)定中央政府與地方政府的權(quán)限范圍。地方政府的權(quán)限是由中央政府授予和劃定的，而不是地方政府所固有的，對于自身的權(quán)限劃分和變更，是無能為力的。

2.單一制國家中央與地方的權(quán)限劃分，通常是通過《地方組織法》《地方自治法》等法律加以規(guī)定。這明顯地不同于聯(lián)邦制國家以憲法規(guī)定權(quán)限劃分的作法。

12/7/2023623.由于行政體、自治體、民主集中體下的地方政府三者履行其權(quán)限的權(quán)力來源不同，因而其權(quán)力的行使范圍也有很大的不同。由于地方自治體履行其規(guī)定權(quán)限的權(quán)力來于當?shù)鼐用瘢葯?quán)力來自上級政府的政府的地方行政體，受中央政府直接控制要小，因而在其劃定權(quán)利限范圍內(nèi)，擁有較大的權(quán)力。民主集中體的地方政府則介于兩者之間。

12/7/202363自治體地方政府擁有的地方自治權(quán)不同于主權(quán)：

（1）自治體本身的設置，是依據(jù)中央政府規(guī)定的條件，經(jīng)過中央政府批準設置的。因而其是否存在取決于中央政府的意愿。它的權(quán)限來自于中央政府。

（2）地方自治權(quán)是中央政府通過立法形式，將一部分地域的治理權(quán)授予自治體，而不是國家主權(quán)的分割，并不具有永久的、不可改變的性質(zhì)。

12/7/202364四、中央和地方權(quán)限劃分（一）、基本原理1.中央與地方在權(quán)限劃分上必然存在一個極限。

2.這種權(quán)限劃分涉及兩個方面的內(nèi)容：政治的和行政的。

（1）政治領域的權(quán)限劃分有兩種情況，一種涉及到主權(quán)，反映在聯(lián)邦制國家中；另一種與主權(quán)無關(guān)，反映在單一制國家中，表現(xiàn)在中央政府與民主集中體地方政府、自治體地方政府的關(guān)系上。

12/7/202365（2）政治權(quán)限的劃分，通常表現(xiàn)為立法權(quán)力的劃分。

從各國中央與地方關(guān)系的安排看，國家的社會公共事務大致分為三類：第一類是與國家整體利益有關(guān)，必須把國家作為一個整體來予以決定和管理；第二類只與當?shù)鼐用窭嬷苯酉嚓P(guān)，完全可以由地方?jīng)Q定和管理；第三類與國家整體利益有關(guān)，但須在地方執(zhí)行、實施，因其總的后果影響涉及整個國家，國家必須統(tǒng)一規(guī)定、領導、指導或監(jiān)督其實施。

12/7/2023663.對于集權(quán)與分權(quán)，政治上與行政上有不同的要求。

(1)政治的基本原則是要求民主，因而力求權(quán)力適當分散，在一級政府內(nèi)部實現(xiàn)權(quán)力制衡，在各級政府之間尋求權(quán)力適當分散而不過分集中于中央政府。

(2)行政的基本原則是講究執(zhí)行的效率。行政行為的民主性質(zhì)取決于政治性質(zhì)是否民主，靠政治上的民主來保證。因而在行政上通常都主張適當集權(quán)。

12/7/202367（二）、一些國家實例中央與地方權(quán)限劃分，由于各國的社會制度、地方政制、歷史傳統(tǒng)等方面的差異，在權(quán)限與管轄事務的具體內(nèi)容方面存在許多不同。這里僅就英、法、中3個國家的情況作簡單介紹。12/7/202368英國是采用地方自治體制的單一制國家，英國地方政府的權(quán)限，由英國議會以立法形式，向各地方政府頒發(fā)特許狀或制定自治條例加以規(guī)定。規(guī)定的內(nèi)容包括應管轄的事項，以及允許根據(jù)需要而決定管轄的事項。凡未明確規(guī)定的事項，地方政府無權(quán)管轄。某地方政府如認為需要增加規(guī)定范圍外的事項，需向英國議會申請，由議會通過專門的法案予以批準，其他地方政府不能循例行使。在明確規(guī)定的范圍內(nèi)，地方政府可自主行事，中央政府不加干預。地方政府管轄的具體事務，大都屬于社會世俗性和技術(shù)性的事務。中央認為由中央政府承擔最有效、最經(jīng)濟的事務，屬中央政府管轄。地方政府的權(quán)限包括：地方事務的立法僅，編制地方自治預算，征稅與發(fā)行地方公債，對社會治安、環(huán)境保護、個人的社會服務、娛樂、商業(yè)等提供管理與服務。

12/7/202369在法國，行政事務分為國家(即中央)行政事務和地方行政事務兩種。中央行政由中央駐地方的機構(gòu)承擔，地方行政由地方政府承擔，中央政府通常不加干預，但是地方議會就地方重大問題作出決定、決議時，須經(jīng)中央政府批準后生效。中央在地方派駐行政長官，負責協(xié)調(diào)中央行政和監(jiān)督地方自治行政。法國地方政府的權(quán)力雖小于英國，但其管轄的事務則較為廣泛：中央通過"委托"、"代理"方式，將相當多的中央行政事務交地方政府辦理。法國地方政府管轄的具體事務，其范圍遍及所有社會公共事務：教育、文化、衛(wèi)生、住房與城市發(fā)展、社會服務、司法警察。在文化、住房與社會服務領域，地方政府發(fā)揮著主要的作用。

12/7/202370中國是實行民主集中制的社會主義國家，中國地方政府由本地域居民選舉產(chǎn)生，但作為其執(zhí)行機關(guān)的行政機關(guān)，也是國家行政機關(guān)的下級機關(guān)，同時接受本地域地方國家權(quán)力機關(guān)和上級國家行政機關(guān)的領導。中央與地方權(quán)限的劃分，遵循"在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則"。凡關(guān)系到國家生存、發(fā)展的問題(如國防、外交等)，以及與國計民生有關(guān)的重大問題(如貨幣、金融、郵電通訊等)，其權(quán)限屬于中央。凡地方事務和與地方社會、經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的事項，其管轄權(quán)限屬于地方。12/7/202371中國憲法規(guī)定省一級的地方國家權(quán)力機關(guān)，擁有地方事務的立法權(quán)，可以就本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和其他社會公共事務涉及當?shù)厝嗣窭娴膯栴}，制定地方性法規(guī)，通過決議、決定。地方政府有權(quán)制定本地區(qū)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，編制財政預算，管理本地區(qū)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和城鄉(xiāng)建設事業(yè)，管理本地區(qū)的財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，辦理上級政府交辦的其他事項。

地方政府管轄事務的基本特點是以履行必要社會職能為其主要職責，從事各種對國家政治統(tǒng)治不產(chǎn)生根本危害的活動，通過對本地區(qū)的治理，實現(xiàn)國家政治統(tǒng)治這一根本目的。12/7/202372五、中央控制與溝通合作（一）、中央控制1、意義中央政府對地方政府的控制，是指中央政府對地方政府權(quán)限行使(或不行使)所實施的控制。2、實質(zhì)中央控制的目的則在于確保國家的統(tǒng)一和維護中央政府的法定權(quán)威。

12/7/2023733、控制的原因（必然性）1）政治上：國家權(quán)力縱向劃分的目的，一般而言，是為了充分尊重地方的特殊利益，更好的調(diào)動地方政府的積極性，促進地方經(jīng)濟整體發(fā)展，進而促進整個國家社會經(jīng)濟的發(fā)展和政局的穩(wěn)定。但是，國家權(quán)力無論采用何種形式進行縱向劃分，都有一個"極限"，過于不足，都不能達到分權(quán)的目的，還可能引發(fā)惡果。特別是過度分權(quán)。所以賦予中央政府對地方政府的控制權(quán)是必要的。

12/7/2023742）經(jīng)濟上：現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展要求市場的統(tǒng)一和開放，這就要求中央政府制定統(tǒng)一的市場規(guī)則，并采取得力措施保證這些措施得到遵守，以防止和打擊某些地方政府從局部利益出發(fā)設置區(qū)域壁壘和政治壟斷。更要防止一些地方政府為片面追求局部利益最大化而掠奪性使用資源，導致出現(xiàn)經(jīng)濟上的"過載、退化、疾病、瘟疫"的"公用地災難"。

12/7/2023754、手段、方法、途徑總的來講，運用國家權(quán)力來實施中央控制是最主要最通常的手段，而同時采用行政、立法和財政手段，則是現(xiàn)代國家共同的實踐。

12/7/2023765、立法控制1)概念：通過憲法或國家立法機關(guān)制定的專門法律，對地方政府的權(quán)限及形式這些權(quán)限的方式和程序進行規(guī)定，并賦予中央政府對地方政府行使法定權(quán)利實施監(jiān)督、制約后的權(quán)利和手段。

2）內(nèi)容：

第一，中央政府通過規(guī)范地方政府權(quán)限行使的各種法律，要求地方政府遵循。

第二，中央政府監(jiān)督地方政府的立法。

12/7/2023773）實例比較：

a、聯(lián)邦制國家：多數(shù)通過列舉方式在憲法中明確規(guī)定聯(lián)邦政府與成員政府各自的權(quán)限范圍及中央政府對地方政府實施法律監(jiān)督的方式。

b、單一制國家：憲法一概括是規(guī)定或以專門發(fā)的形式規(guī)范地方政府權(quán)限。

英國采用議會主權(quán)理論。英國議會不僅決定地方政府的權(quán)限、責任與規(guī)模，并決定其生存與廢除。地方政府只能在法定范圍內(nèi)行事。某地方議會如擬謀求一項超出議會法令規(guī)定的權(quán)力，必須促成英國議會為此專門制定一項法令。英國地方議會就地方事務通過的某些決議或法規(guī)，需經(jīng)中央有關(guān)部門的批準或事先征得它們的同意。

12/7/202378日本也是實行地方自治的國家，規(guī)范地方政府行為的，除《地方自治法》外，還有《地方財政法》、《地方稅法》、《地方公務員法》……一系列專門性的法律。這些法律不僅規(guī)定了地方自治社團(即地方政府，下同)的組織和一般職權(quán)，還規(guī)定地方自治社團在各專門領域內(nèi)的權(quán)限和行為規(guī)范。地方自治社團制定自己的各種規(guī)章、條例時，其內(nèi)容必須限于國會、內(nèi)閣通過的法律、條例、決定、政令所允許的范圍之內(nèi)，否則一律無效。此外，地方自治社團通過的任何條例以及其修改、廢除，都必須報內(nèi)閣自治大臣。日本內(nèi)閣中的自治省是中央政府主管地方政府事務的專門機構(gòu)。

12/7/202379法國是具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家，中央政府對實行自治的地方政府的控制，更多地偏重于行政手段，但自1982年實行權(quán)力下放以來，立法控制漸趨重視。

12/7/2023806、行政控制

1）方式：通過組織控制和行為監(jiān)督的方