PPP模式解析與案例分析

PPP模式解析與案例分析1第一部分PPP模式詳解及案例分析第二部分實踐中PPP的難點和問題第三部分

最新政策要點目錄2第一部分PPP模式詳解

PPP的定義

PPP的起源與特點

PPP項目風(fēng)險與回報機(jī)制

國內(nèi)PPP模式的推廣與發(fā)展公司生態(tài)環(huán)保工程的PPP模式演變PPP模式推廣領(lǐng)域與適用項目類型

PPP模式應(yīng)用的現(xiàn)實挑戰(zhàn)3PPP出臺背景–43號文2014年9月底，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(以下簡稱“43號文”)出臺。雖然其目的是為完善《預(yù)算法》制定服務(wù)，但其中明確將剝離融資平臺公司政府融資職能。“43號文”中提到，要明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。同時，明確表示“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。”城投公司作為地方財政融資主體的模式將被打破。未來地方政府舉債主要采取政府債券方式，分為一般市政債和收入市政債。通過融資平臺對接的政信、政銀等操作模式面臨終結(jié)。從2015年1月1日起所有涉及政府性債務(wù)的項目都只能采取發(fā)債方式。其中保障房、水利、土儲、公路四個領(lǐng)域，且為2014年9月30日以前的在建項目，給予一年寬限期，2015年可以繼續(xù)使用貸款等方式。4廣義PPP是指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。什么是PPPPublic-Private-Partnerships:政府民間合作廣義狹義狹義PPP是指政府與私營部門以合資組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SPV），引入社會資本，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益。即政府與社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務(wù)的一種方式。5依據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），中國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，屬于廣義PPP的范疇。但對PPP的通用模式進(jìn)行闡述時則主要針對狹義的PPP，即“通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！痹俳Y(jié)合43號文的要求，我們可以明白，我們所談的PPP都是狹義上的概念–

即需要成立SPV項目公司。PPP的定義6PPP的定義廣義PPP模式的分類狹義PPP與BT、BOT等模式比較7PPP在中國8PPP在中國我國PPP模式發(fā)展階段9常見PPP股權(quán)結(jié)構(gòu)10政府工程的PPP模式演變項目公司SPV政府其它開發(fā)運營公司企業(yè)開發(fā)與運營管理公益項目準(zhǔn)經(jīng)營性項目經(jīng)營性項目股權(quán)融資股權(quán)融資特許經(jīng)營權(quán)信貸融資金融機(jī)構(gòu)服務(wù)購買運營補(bǔ)貼合作經(jīng)營選擇構(gòu)建審批招標(biāo)投標(biāo)實施PPP項目運作流程發(fā)包施工工程企業(yè)11PPP模式不增加政府債務(wù)獲財政部力推1、城鎮(zhèn)化建設(shè)和基建投資帶來巨量融資需求，而土地財政卻難以為繼，信貸刺激的老路也被證明遺患無窮。2、PPP模式不增加地方政府債務(wù)，有利于緩解地方債務(wù)壓力，降低系統(tǒng)性風(fēng)險。2015年P(guān)PP的最大空間可達(dá)2.1萬億PPP模式將取代融資平臺模式12當(dāng)前地方財政的軟約束體現(xiàn)在地方政府在舉借債務(wù)時不考慮自身的財政收入狀況，總寄希望于通過借新還舊或上級政府援助來解決當(dāng)前的債務(wù)兌付問題，最后導(dǎo)致了地方政府的過度負(fù)債，以及全國范圍內(nèi)地方債務(wù)規(guī)模的快速攀升從金融市場的角度來看，對一個項目的融資可以劃分為兩種：一是信用融資，以借款人信用為基礎(chǔ)，項目前景僅是信用能力的一個方面，借款人提供完整的信用擔(dān)保，融資方對其具有追索權(quán)；二是項目融資，以項目前景為基礎(chǔ)，項目未來收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項目資產(chǎn)抵、質(zhì)押，融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項目參與權(quán)。財政有限擔(dān)保，財政信用有限介入或不介入融資安排，是PPP模式的關(guān)鍵特征根據(jù)世界銀行的調(diào)查，在現(xiàn)有PPP項目中，私人部門收入的39%來自政府協(xié)議支付，34%來自用戶付費，23%來自稅收優(yōu)惠等各類政府補(bǔ)貼?？梢奝PP項目大部分收入還是來自政府，但將資產(chǎn)負(fù)債表的債務(wù)轉(zhuǎn)化成損益表和現(xiàn)金流量表的支出，拉長義務(wù)期限，一定程度上解決期限錯配問題PPP的好處公共項目融資模式從傳統(tǒng)的信用融資向項目融資轉(zhuǎn)變。公共項目真正地成為“項目”，而不再是一種簡單的財政投資行為。13地方債務(wù)增長過快的主要原因之一在于政府部門的投資支出壓力過大，而大部分項目的初始期現(xiàn)金流創(chuàng)造能力不足，地方政府不得不依靠過度舉債來進(jìn)行項目融資和償債舊債。PPP模式可以很好的解決這一問題，由于基建項目通常有投資數(shù)額大、建設(shè)時間長等特征，初期的投資和收益遠(yuǎn)不能成正比，這種期限錯配完全由政府承擔(dān)則演變成過度舉債融資，而完全由私人部門承擔(dān)則更加不可能，因此地方政府通過對私人部門給予一定期限內(nèi)的補(bǔ)貼，來確保PPP模式的參與者能得到合理的投資回報率PPP模式以政府與私人部門間的特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，公共部門通過特許權(quán)安排掌握項目主動權(quán)，并有效借助私人部門的專業(yè)能力，同時實現(xiàn)向私人資本的風(fēng)險分散私人部門對項目評估、決策、投融資、建設(shè)和運營全程參與，其獲益途徑可以來自于項目運營和特許權(quán)實施，也可以通過獲得與項目不相關(guān)的其它公共資源（例如：稅收優(yōu)惠、沿線優(yōu)先開發(fā)權(quán)、其他業(yè)務(wù)牌照等等）來實現(xiàn)PPP的好處公共物品及服務(wù)的供給從傳統(tǒng)的政府購買向私人資本對公共財政領(lǐng)域合理參與轉(zhuǎn)變。141、能夠有效地緩解政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資的財政壓力。對政府來說能夠吸引社會、民間的多余資金及實力雄厚的外資，減輕了身上的財政負(fù)擔(dān)。2、能夠提高基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。在以往的政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府只注重項目的建設(shè)而對建設(shè)完成后的基礎(chǔ)設(shè)施的運行與維護(hù)缺乏足夠的重視。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用能夠從整體上提高各種基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮各自功能的水平，從而讓政府有更多的精力去承擔(dān)自己身上更重要的職責(zé)，提升基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。3、能夠為超大型項目提供融資。基礎(chǔ)設(shè)施項目投資額度一般較大，一些超大型項目投資金額往往達(dá)百億元，項目的投資風(fēng)險超出了單個投資者所能夠承擔(dān)的程度。項目PPP融資利用項目自身的資產(chǎn)價值、現(xiàn)金流量和政府給與的扶持措施安排有限追索貸款，使得為這類項目安排資金成為可能?；A(chǔ)設(shè)施投資的PPP模式優(yōu)勢15PPP模式的趨勢和企業(yè)化發(fā)展路徑16PPP價值的總結(jié)交易：基本目標(biāo)在于公共項目的資金融通與結(jié)構(gòu)安排管理：基本目標(biāo)在于公共項目的效率提升與福利增進(jìn)。17財金[2014]76號文《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》,即財金[2014]76號文中明確提出“各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目?！盤PP對應(yīng)的項目特點18經(jīng)營性項目：主要是指可以通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)方式推進(jìn)的項目。政府或有權(quán)授予特許經(jīng)營的主管部門與PPP項目公司按特許經(jīng)營管理相關(guān)法規(guī)，在項目合作合同框架下簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。特許經(jīng)營協(xié)議應(yīng)包括：特許經(jīng)營內(nèi)容、范圍及期限、產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價格、收費的確定方法及調(diào)整機(jī)制、設(shè)施的權(quán)屬與處置、設(shè)施維護(hù)和更新改造、安全管理、履約擔(dān)保、特許經(jīng)營權(quán)的終止、變更及臨時接管、違約責(zé)任、爭議解決方式、雙方認(rèn)為應(yīng)約定的其他事項。準(zhǔn)經(jīng)營性項目：主要是指對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項目。通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補(bǔ)貼，則要在特許經(jīng)營協(xié)議中明確約定補(bǔ)貼的確定方法及調(diào)整機(jī)制，通過股權(quán)合作方式推進(jìn)項目實施，則應(yīng)在項目合作合同的合同主體部分明確政府出資人代表、投資金額、出資方式等，政府股份享有的分配收益，如是否享有與其他股東同等的權(quán)益，在利潤分配順序上是否予以優(yōu)先安排等，政府股東代表在項目公司法人治理結(jié)構(gòu)中的特殊安排，如在特定事項上是否擁有否決權(quán)等。非經(jīng)營性項目：主要是指依靠“政府付費”回收投資成本的項目。此類項目可以通過政府購買服務(wù)方式推進(jìn)，在項目合作合同中應(yīng)根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財綜【2014】96號)文件要求，明確政府購買服務(wù)應(yīng)遵循的原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式及程序等。PPP對應(yīng)的項目特點19政府投資項目的資金來源20未來政府舉債融資機(jī)制21PPP項目風(fēng)險與回報機(jī)制項目收入來源使用者付費：指最終由消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，一般適用于可市場化運作，收入能覆蓋成本和合理回報的項目可行性缺口補(bǔ)助：指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政府付費：指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)：《操作指南》規(guī)定項目的設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，而法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。其他項目怎么辦？22PPP模式推廣領(lǐng)域與適用項目類型23PPP模式的法律文本體系主要由三個方面組成，一是基礎(chǔ)交易合同體系，側(cè)重于解決商務(wù)層面事宜，二是融資合同體系，側(cè)重于安排資金、資本層面事宜，三是協(xié)調(diào)機(jī)制，側(cè)重于相關(guān)重要事項中的權(quán)益配置及程序性事宜。基礎(chǔ)交易合同體系按照項目商務(wù)架構(gòu)，可以劃分為如下幾個子體系。其一，項目建設(shè)相關(guān)合同；其二，項目運營管理相關(guān)合同；其三，供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同融資合同體系：PPP項目通過設(shè)立SPV（特殊目的實體）作為資金和資本整合的平臺，因此SPV設(shè)立文件是融資文本體系的骨架。尤其是SPV章程和股東間協(xié)議，會在明確項目資產(chǎn)邊界、協(xié)調(diào)股東權(quán)益和構(gòu)建項目公司決策機(jī)制等方面起到核心作用。此外，項目融資往往會涉及貸款、債券發(fā)行和融資租賃等債權(quán)性質(zhì)協(xié)議，根據(jù)不同的債務(wù)融資方式，會包含諸多一般性融資條款，當(dāng)然其核心內(nèi)容是資金價格、融資前提條件和放、還款安排以特許權(quán)協(xié)議為核心的協(xié)調(diào)機(jī)制PPP涉及的相關(guān)法律及合同24資金投入資金收益PPP模式下公司的盈利來源25PPP模式下的資金退出機(jī)制項目公司政府其它開發(fā)運營公司企業(yè)基金投資退出項目清算股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)證券化股權(quán)融資股權(quán)融資特許經(jīng)營權(quán)融資金融機(jī)構(gòu)IPO26實際案例-眉山項目（資本金+政策性銀行）27實際案例-黃石項目（資本金+商業(yè)銀行）28實際案例-某項目（產(chǎn)業(yè)基金模式）7東方園林(LP)PPP項目公司（SPV)景觀工程支付服務(wù)費合作方政府平臺（城投）政府平臺(LP)參股承包工程出優(yōu)先資金8億（80%）水利工程出資夾層資金1億（10%-20%）生態(tài)治理游樂東方園林承包條件（1）支付進(jìn)度7-2-1或8-1-1（2）其他下游用戶價格標(biāo)準(zhǔn)（1）收費依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)：門票收入及配套服務(wù)業(yè)收入（2）收入總額等運營資本金來源:優(yōu)先資金由民富資本負(fù)責(zé)對接銀行等金融機(jī)構(gòu)回購方式及保障（1）回購期限:3+1年或者3+2年（2）政府回購、資產(chǎn)證券化、上市、并購等。SPV公司與XX市簽署PPP合作協(xié)議，獲得特許經(jīng)營權(quán)，以PPP模式投資于XXX流域項目與旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先期投資于已立項的旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升項目。某私募基金（GP)出資劣后資金1億（10%）XXX生態(tài)環(huán)保發(fā)展基金投資收益回購第三部分最新政策要點30財金[2015]21、57號文要求組織上報第二批備選示范項目。通知稱，地方各級財政部門要在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項目，加快建立項目庫。優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。重點推進(jìn)符合條件的融資平臺公司存量項目，通過轉(zhuǎn)讓－運營－移交(TOT)、改建－運營－移交(ROT)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目。對PPP項目進(jìn)行了“打假”，對PPP項目要求“去偽存真”。明確提出嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目。強(qiáng)調(diào)了政府采購流程的規(guī)范性。項目政府采購要嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）等規(guī)定，充分引入競爭機(jī)制，必要時應(yīng)當(dāng)采用資格預(yù)審，保證項目實施質(zhì)量。31財金[2015]21、57號文規(guī)定了PPP項目的合作期限，原則上不低于10年。從而杜絕了通過轉(zhuǎn)變原有建設(shè)-移交（BT）方式，而忽視項目全生命周期價值的“假PPP項目”存在。為地方融資平臺指明了一條出路。鼓勵重點推進(jìn)符合條件的融資平臺公司利用存量項目，通過轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目，從而化解政府性債務(wù)風(fēng)險、降低債務(wù)成本和實現(xiàn)“物有所值”。“能進(jìn)能出”規(guī)范了PPP示范項目的激勵和約束機(jī)制。約束方面：對已列入示范項目名單的項目，如項目交易結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化不能采用PPP模式，或一年后仍未能進(jìn)入采購階段的，將被調(diào)出示范項目名單，或不再作為示范項目推廣，自然失去示范項目的政策優(yōu)惠。激勵方面：示范項目建設(shè)完成后，財政部審查示范項目是否符合PPP模式的必備特征。符合PPP模式特征的，將作為實施范例進(jìn)行推廣。并鼓勵優(yōu)質(zhì)項目用好用足現(xiàn)行各項復(fù)制政策：貸款貼息、獎勵政策等。32政府支持的PPP項目融資方式1、貸款鼓勵開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，參與PPP項目。支持開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體林權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益、集體土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)。利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。2、發(fā)行企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、中期票?jù)和定向票據(jù)鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進(jìn)行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。3、資產(chǎn)證券化4、股權(quán)融資5、其他33銀行對PPP項目融資的支持

1、國家開發(fā)銀行的政策國家開發(fā)銀行發(fā)揮開發(fā)性金融的中長期融資優(yōu)勢及引領(lǐng)導(dǎo)向作用，積極為各地的PPP項目建設(shè)提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項目的融資渠道。開發(fā)銀行優(yōu)先保障PPP項目的融資需求。在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限最長可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠。建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。（來源：發(fā)改投資[2015]445號）2、農(nóng)業(yè)銀行今年3月，農(nóng)業(yè)銀行制定出臺了《關(guān)于做好政府和社會資本合作項目（PPP）信用業(yè)務(wù)的意見》（以下簡稱《意見》），為系統(tǒng)內(nèi)各級行開展PPP業(yè)務(wù)提供制度依據(jù)。農(nóng)業(yè)銀行將重點支持城市供水、供暖、供氣、污水、垃圾和固體廢棄物處理、保障性安居工程、地下綜合管網(wǎng)、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等涉及民生的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目。為適應(yīng)PPP項目期限較長的特點，農(nóng)業(yè)銀行突破原有規(guī)定，允許在特許經(jīng)營權(quán)有效期內(nèi)根據(jù)項目現(xiàn)金流情況合理設(shè)定貸款期限；根據(jù)PPP項目大多涉及公益性資產(chǎn)不能用于抵押的實際，創(chuàng)新?lián)７绞?，允許以特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等設(shè)定質(zhì)押；圍繞PPP模式不同于一般項目融資的風(fēng)險特征，有針對性的提出了項目評審、貸后管理要求。（農(nóng)業(yè)銀行安徽分行對安徽池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項目（以下簡稱“池州PPP項目”）的第一筆貸款已于5月份發(fā)放完成）34國務(wù)院對地方債務(wù)的要求

1、政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。市縣級政府由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。2、每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中支出占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。省級財政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)計監(jiān)測所有PPP項目的政府支付責(zé)任并報財政部備案。3、政府對PPP公司按約定承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投償債責(zé)任。4、金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。根據(jù)《擔(dān)保法》，政府不得為任何單位和個人提供擔(dān)保。5、地方政府的舉債必須報本級人大或其常委會批準(zhǔn)。35PPP項目實施流程36（一）項目識別1、項目發(fā)起政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主。政府發(fā)起：財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目。社會資本發(fā)起：社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。2、項目篩選財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進(jìn)行評估篩選，確定備選項目。財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門（政府和社會資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。37（一）項目識別3、物有所值評價財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定量評價工作由各地根據(jù)實際情況開展。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進(jìn)行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。4、財政承受能力論證為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補(bǔ)貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補(bǔ)貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。38（二）項目準(zhǔn)備1、組織實施機(jī)構(gòu)按照地方政府的相關(guān)要求，明確對應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交工作?？紤]到PPP運作的專業(yè)性，通常情況下需要聘請PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。項目內(nèi)部調(diào)查。項目實施機(jī)構(gòu)擬定調(diào)研提綱，至少從法律和政策、經(jīng)濟(jì)和財務(wù)、項目自身三個方向把握，主要包括政府項目的批文和授權(quán)書、國家、省和地方對項目的關(guān)于土地、稅收等方面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費的相關(guān)規(guī)定等；社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項目相關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費情況及結(jié)算和調(diào)整機(jī)制等；項目可行性研究報告、環(huán)境影響評價報告、初步設(shè)計、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項目用地的征地情況等。外部投資人調(diào)查。根據(jù)項目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投資人進(jìn)行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對各類投資人的投資偏好、資金實力、運營能力、項目訴求等因素進(jìn)行分析研究，與潛在合適的投資人進(jìn)行溝通，組織調(diào)研及考察。39（二）項目準(zhǔn)備2、實施方案編制實施方案包括項目概況、風(fēng)險分配基本框架、PPP運作模式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等內(nèi)容。3、實施方案審核財政部門應(yīng)同相關(guān)部門以及外部專家建立PPP項目的評審機(jī)制，從項目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進(jìn)行評估，確保“物有所值”。評估通過的由項目實施機(jī)構(gòu)報政府審核，審核通過的按照實施方案推進(jìn)。40（三）項目采購1、項目預(yù)審項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。項目有3家以上社會資本通過資格預(yù)審的，項目實施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作；項目通過資格預(yù)審的社會資本不足3家的，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。資格預(yù)審公告應(yīng)包括項目授權(quán)主體、項目實施機(jī)構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法,以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點。提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。41（三）項目采購2、項目采購文件編制項目采購文件應(yīng)包括采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。3、響應(yīng)文件評審評審小組由項目實施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。評審專家可以由項目實施機(jī)構(gòu)自行選定，但評審專家中應(yīng)至少包含1名財務(wù)專家和1名法律專家。項目實施機(jī)構(gòu)代表不得以評審專家身份參加項目的評審。42（三）項目采購4、談判與合同文件簽署項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組。按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本