事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對策探討

摘要：事業(yè)單位預(yù)算是事業(yè)單位運行管理規(guī)范的基礎(chǔ)，預(yù)算工作的好壞直接影響事業(yè)單位的事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)的質(zhì)量，更能反映財政資金的發(fā)揮效能。隨著現(xiàn)代化政府管理職能的轉(zhuǎn)變，預(yù)算管理工作的好壞成為事業(yè)單位全年工作運行的重中之重。基于此，本文論述了事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重要性，認識到事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重要意義，同時指出了當(dāng)前預(yù)算管理中存在的一些突出問題，并分別提出了對應(yīng)的解決對策，希望能為事業(yè)單位高質(zhì)量完成預(yù)算管理工作提供綿薄之力。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；預(yù)算管理；問題；對策預(yù)算是我國戰(zhàn)略規(guī)劃和政策落實的具體體現(xiàn)，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。從2018年《中華人民共和國預(yù)算法》進行第二次修正到2021年關(guān)于全面貫徹《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，預(yù)算管理已成為事業(yè)單位財務(wù)管理的重中之重，直接關(guān)系著事業(yè)單位全年運行及履行公共服務(wù)職能的質(zhì)量和效率。2021年1月1日，山西省省直部門全面上線運行了財政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，從項目儲備到指標(biāo)下達，再到資金支付及會計賬務(wù)的生成，通過建立健全項目全生命周期管理機制和預(yù)算指標(biāo)管理機制，全面規(guī)范預(yù)算管理，切實硬化預(yù)算約束。本文將從當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題進行研究探討，并提出解決對策。事業(yè)單位加強預(yù)算管理工作一方面有利于提升服務(wù)效能節(jié)約財政資金，積極響應(yīng)國家厲行勤儉節(jié)約的方針政策。另一方面通過全面預(yù)算管理，加強事業(yè)單位內(nèi)部管理的規(guī)范化，建立適應(yīng)現(xiàn)代化的新型政府管理機構(gòu)。一、預(yù)算管理概述及事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性（一）預(yù)算管理概述所謂預(yù)算管理，就是對未來發(fā)生的事項進行可預(yù)見性的一系列計劃、組織、實施和監(jiān)督行為的總和。從國家層面看，預(yù)算管理目標(biāo)要與國家管理戰(zhàn)略目標(biāo)相一致；從企業(yè)層面看，預(yù)算管理目標(biāo)要與企業(yè)管理戰(zhàn)略目標(biāo)一致；從事業(yè)單位層面看，預(yù)算管理要與事業(yè)單位社會公益服務(wù)目標(biāo)相一致。（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性1.有利于規(guī)范事業(yè)單位的收支行為凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。事業(yè)單位作為政府服務(wù)社會的公共組織，要更好地發(fā)揮組織效能，保證各項資金都能最大化地服務(wù)社會，滿足人民群眾的公共需求，預(yù)算工作是保證。謀劃好預(yù)算資金，不僅要考慮少花錢多辦事，還應(yīng)當(dāng)考慮花對錢辦對事。新預(yù)算法規(guī)定事業(yè)單位全部的預(yù)算收入和預(yù)算支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，這就意味著單位的每一分錢，其來源渠道和支付去向都將有跡可查，都要接受來自社會和政府的監(jiān)督和管理，實現(xiàn)其各項收支行為的規(guī)范和可控。2.有利于提升事業(yè)單位運行管理水平預(yù)算工作并不是一項單一孤立的財務(wù)業(yè)務(wù)，把預(yù)算工作僅僅看成是財務(wù)工作就脫離和誤解了預(yù)算管理工作的實質(zhì)。預(yù)算管理工作本質(zhì)上是一項管理工作，好的管理必然會促進單位發(fā)展。同樣，對于事業(yè)單位而言，加強預(yù)算管理需要科學(xué)合理的決策機制，從領(lǐng)導(dǎo)層到各個部門，研究制定一年的工作目標(biāo)并細化支出方案，對項目經(jīng)費制定績效考評目標(biāo)，能保證事業(yè)單位自身的運行管理水平得到提高，也進一步提高了政府履行社會服務(wù)的職能。3.有利于建立公開透明的預(yù)決算管理體制十九大報告提出建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度。事業(yè)單位預(yù)算管理從制度上保證了所有的收入和支出都要公開透明，讓資金的運用依法依規(guī)，嚴禁胡亂收費行為，也不允許不合理不合法的支出行為。二、事業(yè)單位預(yù)算管理目前存在的問題（一）事業(yè)單位對預(yù)算工作重視程度不足事業(yè)單位的主要資金來源于財政撥款，吃財政靠財政的思想長期延續(xù)，認為預(yù)算的主要任務(wù)就是想辦法增加財政部門資金上的支持，只要將財政的資金花完即可，至于后續(xù)如何支付以及支出去的錢是否用在了刀刃上卻關(guān)注較少。這種輕視預(yù)算管理的現(xiàn)象具體表現(xiàn)在以下三方面：第一，認識不到位。沒有真正了解預(yù)算管理工作的現(xiàn)實意義，對政策文件的認識不能深入理解，缺乏對單位全年工作的整體規(guī)劃，因此造成預(yù)算工作流于形式，沒有真正發(fā)揮預(yù)算管理的作用。第二，對政策文件的學(xué)習(xí)不深入。大多數(shù)事業(yè)單位的預(yù)算工作都安排在財務(wù)部門，而財務(wù)人員大多忙于日常審核報銷出納工作，無暇進行專門的預(yù)算業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，常常會因為政策理解偏差而造成預(yù)算工作失誤。如新修訂的《預(yù)算法》明確要求各項收支均需列入預(yù)算，但部分事業(yè)單位還是沒有全面預(yù)算管理的意識，對單位所有的收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算管理的理念和無預(yù)算不支出的要求還不能深刻理解。第三，專業(yè)預(yù)算管理人員短缺。事業(yè)單位內(nèi)部缺乏專業(yè)預(yù)算管理人員，對預(yù)算管理工作的相關(guān)知識知之甚少，對政策文件的要求不能正確地理解和把握，缺乏專業(yè)的理論與技術(shù)支持，不僅造成了預(yù)算編制工作中的瓶頸，后期支付時也處處掣肘。（二）預(yù)算管理工作缺乏制度化管理大多數(shù)事業(yè)單位沒有專門的預(yù)算組織執(zhí)行機構(gòu)，預(yù)算工作從文件下達、責(zé)任分工、落實執(zhí)行、績效考評都沒有周密的安排部署，事業(yè)單位對預(yù)算管理工作缺乏制度化管理一方面導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算目標(biāo)無法與本單位業(yè)務(wù)目標(biāo)有機統(tǒng)一，另一方面又制約了單位業(yè)務(wù)的開展。國家對預(yù)算工作的重視程度日益加深，近年來也陸續(xù)出臺各類關(guān)于預(yù)算工作方面的政策以提升和有效地監(jiān)管行政事業(yè)單位的運行管理水平和社會服務(wù)能力，然而事業(yè)單位內(nèi)部的組織管理體系建設(shè)沒能適應(yīng)財政要求，預(yù)算工作基本靠財務(wù)部門單方向溝通，或者缺乏良好的溝通渠道，而得預(yù)算工作大多時候靠數(shù)據(jù)的簡單羅列和人為經(jīng)驗做決定。等到業(yè)務(wù)工作開展時，業(yè)務(wù)部門又會因為預(yù)算編制不合理導(dǎo)致資金無法順利支付而埋怨財務(wù)部門的工作。究其原因，制度化管理的缺失才是導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生的原因。（三）預(yù)算編制方法不科學(xué)部分事業(yè)單位在編制預(yù)算尤其是項目預(yù)算時不能綜合考慮單位實際以及單位運行情況，單位下一年度和中長期目標(biāo)任務(wù)不明確，致使立項依據(jù)不充分，項目經(jīng)費測算依據(jù)不足，項目社會化效益不高。同時，單位對預(yù)算工作的不重視導(dǎo)致做預(yù)算的人員數(shù)量不足，再加上預(yù)算人員往往自身的工作量繁重，預(yù)算工作每一階段的開展都有時效性要求，經(jīng)常會出現(xiàn)預(yù)算工作任務(wù)快結(jié)束的最后幾天，預(yù)算人員才加班加點完成工作，前期準備工作不足，缺少各部門的配合導(dǎo)致預(yù)算編制數(shù)不準確，政府經(jīng)濟科目分類與部門經(jīng)濟分類科目失真，預(yù)算調(diào)劑頻繁，預(yù)算管理缺乏嚴肅性，預(yù)算工作失去了指導(dǎo)意義。（四）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制脫節(jié)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)一般是由兩個方面的原因造成的。一方面，預(yù)算編制環(huán)節(jié)的不嚴謹與數(shù)據(jù)失真。由于預(yù)算階段沒有進行細致的調(diào)查研究，預(yù)算數(shù)據(jù)和實際工作安排不符，各部門在前期沒有做好計劃，后期支付時必然會與預(yù)算安排相差甚遠，不得不調(diào)整預(yù)算。另一面，預(yù)算執(zhí)行階段支付的隨意性變動。部分事業(yè)單位人員上到領(lǐng)導(dǎo)層缺乏預(yù)算管理的意識，對預(yù)算硬約束的思想認識還不夠，實際執(zhí)行過程中臨時變更資金的用途，或不按照預(yù)算計劃推進項目進度，涉及政府采購的項目等到各季度和年終為了完成支付任務(wù)時才突擊花錢，財務(wù)部門總是作為預(yù)算執(zhí)行不力的最終責(zé)任方，其它各部門則置身事外，沒有真正劃分清問題與責(zé)任。（五）預(yù)算績效考評形式化績效評價指標(biāo)設(shè)置不夠合理，績效評價結(jié)果無法正確指導(dǎo)實際工作，預(yù)算績效考評也失去了意義。事業(yè)單位在設(shè)置績效評價指標(biāo)時評價內(nèi)容含糊，定性指標(biāo)過多，缺乏對定量指標(biāo)的標(biāo)準化設(shè)置，使得評價結(jié)果不客觀，不能反映預(yù)算項目的績效結(jié)果?？冃Э荚u工作的開展不夠深入，目前，我省的績效評價工作重點在項目自評階段，缺乏專業(yè)的評價體系，對績效評價的監(jiān)督和結(jié)果反饋還有待加強，容易讓事業(yè)單位的預(yù)算績效考評工作流于形式化管理。（六）預(yù)算管理彈性機制欠缺對于政府預(yù)算工作，強有力的預(yù)算約束機制是保證事業(yè)單位的事業(yè)發(fā)展和各項職責(zé)權(quán)限在陽光下運行的有力武器。一方面，我們要保證預(yù)算執(zhí)行中的硬約束，同時也要看到預(yù)算管理工作中缺乏彈性機制而帶來的僵化效應(yīng)，不利于發(fā)揮財政資金的有效利用，某種程度也會造成財政資金的盲目浪費。例如，因不可抗力或突發(fā)事件等非人為因素造成的預(yù)算編制數(shù)與現(xiàn)實情況差異較大的情況應(yīng)該被認定為合理因素，缺乏此類考量，就會出現(xiàn)絞盡腦汁花錢或事業(yè)工作無法合理開展。三、加強事業(yè)單位預(yù)算管理的對策（一）強化思想認識，提升重視程度預(yù)算管理工作已成為政府工作關(guān)注的重點內(nèi)容，也是各級財政和審計巡視的關(guān)注焦點。作為事業(yè)單位，思想觀念必須更新變化、與時俱進，才能適應(yīng)新政策新要求。加強思想認識，可從三方面著手：第一，政府部門的宣傳作用。作為政策發(fā)布監(jiān)管部門，宣傳要精準有力，政策落實執(zhí)行才能有效果。加強對各部門各單位預(yù)算管理政策的培訓(xùn)力度，尤其要強化單位一把手和部門負責(zé)人的預(yù)算管理意識，形成自上而下的聯(lián)動作用。第二，審計部門的監(jiān)督作用。加大對事業(yè)單位預(yù)算工作的審計力度，督促事業(yè)單位完善預(yù)算管理工作方面的不足和漏洞，有助于事業(yè)單位加強預(yù)算管理力度，促進其完善預(yù)算管理各項制度和流程。第三，事業(yè)單位內(nèi)部的政策落實與學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度。要讓政策落地生根，重視對政策和文件的研究和學(xué)習(xí)，有必要組織專門和集中性的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。（二）建立完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度建立完善事業(yè)單位預(yù)算管理制度應(yīng)從兩方面入手。一方面，堅強有力的財政預(yù)算管理制度。財政部門要保證制度與實際預(yù)算工作接軌，要讓制度接地氣，讓制度落到實處。另一方面，成立專門的預(yù)算組織執(zhí)行機構(gòu)，完善單位各項預(yù)算管理制度。要做好預(yù)算管理工作，單靠一個部門的力量是不可能實現(xiàn)的。因此，組建專門的預(yù)算組織執(zhí)行機構(gòu)勢在必行，可抽調(diào)單位各部門負責(zé)人組成預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)組，負責(zé)組織預(yù)算目標(biāo)的制定、研究討論各預(yù)算事項及績效評價反饋結(jié)果等。抽調(diào)單位各部門業(yè)務(wù)骨干組成預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，對各自業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行要積極推進，定期向預(yù)算機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組匯報情況。單位內(nèi)部要形成人人配合，分工明確的預(yù)算工作氛圍，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)的預(yù)算管理制度。（三）嚴密論證，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性作為預(yù)算管理工作中最為重要的環(huán)節(jié)，預(yù)算編制是一項嚴密精細的技術(shù)工作，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性，應(yīng)從三方面著手：第一，提前謀劃，搜集各方數(shù)據(jù)，為預(yù)算編制做好扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)工作。第二，分析研究，科學(xué)論證。組織單位相關(guān)人員對立項進行調(diào)研，從內(nèi)外部環(huán)境進行可行性分析，淘汰低效項目。第三，明確的業(yè)務(wù)目標(biāo)與高效的部門業(yè)務(wù)工作。預(yù)算管理工作的出色必然帶來單位良性發(fā)展，反之亦然，事業(yè)單位內(nèi)部明確的業(yè)務(wù)目標(biāo)與高效的部門業(yè)務(wù)工作也會使得預(yù)算編制更加的科學(xué)合理。（四）硬化預(yù)算支出，建立預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制偏離度較大，說明預(yù)算本身是不成功的和不合理的。要讓預(yù)算管理工作的意義真正落到實處，必須嚴格預(yù)算執(zhí)行力度，硬化預(yù)算約束。充分利用預(yù)算管理一體化信息平臺，在細化政府收支分類科目的前提下，設(shè)置各類校驗規(guī)則，如利用經(jīng)濟科目與支付內(nèi)容的差異性來限制支付，“不允許把買米的錢用來喝茶”，更不允許出現(xiàn)無預(yù)算隨意支出的行為。（五）制定科學(xué)有效的預(yù)算績效考評體系花錢必問效，只有將績效考評機制嵌入預(yù)算管理工作，預(yù)算工作才能真正確保財政資金的完成效果以及指導(dǎo)事業(yè)單位未來的工作任務(wù)。事業(yè)單位研究制定科學(xué)有效的預(yù)算績效考評體系，首先要依托財政和主管部門的理論和數(shù)據(jù)支持，上級部門要對各部門各行業(yè)的預(yù)算績效考評工作提供技術(shù)指導(dǎo)和可參考的優(yōu)秀案例，以備事業(yè)單位學(xué)習(xí)和研究。其次，事業(yè)單位要從項目立項的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，認真分析研判預(yù)算績效考評指標(biāo)的確定，既要有定量指標(biāo)，也要有定性指標(biāo)，數(shù)量化指標(biāo)的確定與占比，滿意度調(diào)查中調(diào)查對象的真實性與有用性，學(xué)習(xí)與培訓(xùn)是否達到預(yù)期效果，都需要進行調(diào)查研究后才能確立最終的評價指標(biāo)。最后，預(yù)算績效自評應(yīng)與第三方評價機構(gòu)形成內(nèi)外部合力，保證績效評價結(jié)果的質(zhì)量和可信性。（六）設(shè)置合理的預(yù)算彈性機制硬化預(yù)算約束是行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中的首要任務(wù)，不允許隨意支出和隨意調(diào)整資金用途的行為。但我們也要看到，凡是預(yù)算必然存在現(xiàn)實的差異，過度剛性的預(yù)算也會造成預(yù)算僵化和資金低效的問題。在預(yù)算管理中，還應(yīng)適度設(shè)置合理的預(yù)算彈性范圍，考慮未來經(jīng)濟形勢的變化以及政策的變化對預(yù)算工作的影響，對預(yù)算調(diào)整的事項要進行嚴格的審核，對于非單位自身因素或不可避免的預(yù)算調(diào)整事項在進行預(yù)算考核時要予以剔除。彈性機制的設(shè)立初衷是為了更好地運作好財政資金，將政府的各項收入支出效用最大化，也是對硬化預(yù)算約束的補充和完善。四、結(jié)束語綜上所述，本文主要闡述了當(dāng)前形勢下行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的