論行政法的地位與作用

PAGE2PAGE5淺論行政法的地位與作用行政法作為國(guó)家法律體系中僅次于憲法的法律部門，作為新興的法律學(xué)科、作為在憲法學(xué)與法哲學(xué)的不斷滲透下努力追尋自我的行政法學(xué)需要我們不斷地探索和辯證。依法行政的基本涵義，是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力必須有相關(guān)行政法規(guī)的授權(quán)，并嚴(yán)格執(zhí)法以實(shí)現(xiàn)公平、公正、有序的社會(huì)良性運(yùn)行秩序。依法行政的關(guān)鍵是要正確解決行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和公民、組織的合法權(quán)益的關(guān)系，從而將國(guó)家、集體和個(gè)人的利益有機(jī)地、合理地統(tǒng)一起來(lái)。而我國(guó)的行政法制建設(shè)走過(guò)一條曲折的道路。過(guò)去長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制賦予國(guó)家無(wú)所不包、無(wú)所不能的權(quán)力。而公共權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，導(dǎo)致公民私域的狹窄，公民的權(quán)利與自由受到極大的壓抑。當(dāng)由國(guó)家權(quán)力主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向發(fā)揮市場(chǎng)作用的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)，社會(huì)現(xiàn)實(shí)強(qiáng)烈需要建立一套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度。這自然迫切要求對(duì)行政權(quán)力的行使設(shè)置必要的法律限制，使國(guó)家權(quán)力的行使有個(gè)范圍，政府不再陷入過(guò)于瑣碎具體的管理事務(wù)而不能自拔。而公民個(gè)體也能獲得自我發(fā)展的自主性，能夠捍衛(wèi)自身利益，對(duì)權(quán)力施加一份影響。這是當(dāng)前行政法制建設(shè)的主要使命之一。行政法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力過(guò)程中產(chǎn)生的，必然表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系，而任何權(quán)力關(guān)系都具有支配的特征。行政機(jī)關(guān)在這一關(guān)系中是權(quán)力主體，而公民或組織則是行政權(quán)力的客體。一、行政法在國(guó)家法律體系中的地位探討憲法是國(guó)家最重要的根本大法，它調(diào)整著根本的社會(huì)關(guān)系，確定國(guó)家基本制度和原則，是國(guó)家法律體系中地位、效力、權(quán)威最高的法律。相對(duì)于刑法和民法等部分法，行政法、憲法的關(guān)系更為直接密切。首先，行政法主要是調(diào)整行政法關(guān)系，保障、規(guī)范和監(jiān)督行政管理活動(dòng)的法律，它直接涉及國(guó)家權(quán)力的確定和行使，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系和國(guó)家機(jī)構(gòu)與公民法人之間的關(guān)系的憲法規(guī)范，主要通過(guò)行政法律具體實(shí)施。其次，由于國(guó)家行政管理內(nèi)容的廣泛性和地位的重要性，決定了行政關(guān)系的廣泛性和重要性，作為調(diào)整行政關(guān)系的行政法，作為調(diào)整最高行政關(guān)系和行政法國(guó)家和社會(huì)生活，為各個(gè)方面實(shí)施著憲法規(guī)范這項(xiàng)憲法規(guī)范推行憲法確定的各項(xiàng)基本國(guó)策，而民法、刑法是一般只是憲法確定的某一或某些方面的國(guó)家政策。事實(shí)上，憲法典中就包含著許多行政法規(guī)范，而屬于行政法范疇的許多規(guī)范同時(shí)又是憲法規(guī)范。時(shí)至今日，“憲法學(xué)與行政法學(xué)”被稱為統(tǒng)一的學(xué)科、很多學(xué)者均從事憲法與行政法的雙向研究，而且行政法學(xué)的理論體系還存在著和憲法學(xué)體系含混不清的問(wèn)題。概括地講：行政法作為獨(dú)立部門法的地位只是得到了形式上的承認(rèn)，行政法與憲法的關(guān)系在很多問(wèn)題上沒(méi)有理清，行政法相對(duì)于憲法的獨(dú)立性在某種程度上被人們所忽視。很少有人會(huì)否認(rèn)行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門所應(yīng)具有的重要意義，行政法是位于憲法之下、一國(guó)法律體系中最重要的部分之一。由于其緊緊的圍繞著行政權(quán)力展開，也就意味著行政法有著與民法、刑法等部門法完全不同的視野和內(nèi)涵，其所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的廣泛性、復(fù)雜性、易變性更是其它部門法所難以比擬的?！霸诿恳环N行政法理論的背后都存在著一個(gè)國(guó)家的理論”(CarolHarlowandRichardRawlings：“LAWandADMINISTRATION”(GeorgeWeidenfedandNicolsonltd.,1988),p.1.，)行政法所與生俱來(lái)的政治性決定了其與憲法之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在很大的程度上，行政法被認(rèn)為是具體化的憲法、是憲法的動(dòng)態(tài)部分，憲法則被認(rèn)為是行政法的來(lái)源和基礎(chǔ)。日本學(xué)者室井力也認(rèn)為“憲法作為國(guó)家的最高基本法，是政治價(jià)值的體系法;而行政法雖以憲法為前提，但卻是行政技術(shù)的體系法?！?《現(xiàn)代行政法的平衡理論》羅豪才主編-北京大學(xué)出版社1997年版⑸)但另一方面，確認(rèn)行政法獨(dú)立的法學(xué)價(jià)值卻有著重要意義。行政法是一個(gè)獨(dú)立部門法，它不依附于其他部門法，同時(shí)一般不包含其他部門法。辯證來(lái)看來(lái)，憲法與行政法雖然淵源相連，但彼此并不存在什么“隸屬”關(guān)系，根本大法只是從宏觀上給行政法以指導(dǎo)?！皯椃ㄕ{(diào)整的對(duì)象是整體利益與整體利益之間的關(guān)系，包括平等的及不平等的兩個(gè)方面，而行政法卻調(diào)整以公共利益為本位的一定層次的公共利益和個(gè)人利益的關(guān)系?！?葉必豐著：《行政法的人文精神》湖北人民出版社2000年版，第236頁(yè))公認(rèn)的觀點(diǎn)是，憲法是行政法的母法、行政法是作為憲法的具體法來(lái)運(yùn)用的、是憲法的實(shí)施法。實(shí)際上，任何部門法都可以稱為憲法的實(shí)施法，只不過(guò)行政法在政治性和價(jià)值取向上同憲法精神保持相當(dāng)程度的一致罷了。我們可以認(rèn)為，憲法與行政法存在著共同的理論淵源和價(jià)值體系、行政法的基本原理源于憲法的實(shí)體價(jià)值、完善的憲政精神將充分的指導(dǎo)行政法的發(fā)展。但如果憲政傳統(tǒng)的缺乏、憲法價(jià)值的式微，決定了現(xiàn)有的憲法發(fā)展程度根本不足以為行政法提供理論依據(jù)，那么再稱行政法為“動(dòng)態(tài)的憲法”明顯是不符合實(shí)際的，而行政法拋開憲法的微弱束縛以獲得獨(dú)立的發(fā)展，并非不合邏輯、不合情理，而是一種無(wú)可奈何的必然。對(duì)比其他國(guó)家而言，中國(guó)的行政法并無(wú)如此深厚的憲法淵源，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和國(guó)家安全的維護(hù)市場(chǎng)體系的建構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控，還是社會(huì)公共事務(wù)管理和公共設(shè)施的建設(shè)都離不開國(guó)家行政管理。而行政法又是實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理高效、科學(xué)的根本保障。行政法以法律形式將國(guó)家行政管理的規(guī)律加以確認(rèn)，從而確保行政主體能遵循客觀規(guī)律，開展行政活動(dòng)，保證行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。行政法確認(rèn)了行政主體所有的行政權(quán)，并賦予行政權(quán)以優(yōu)益性，強(qiáng)制性等屬性，這就為行政主體進(jìn)行行政管理創(chuàng)造了基本條件。行政法還規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的組織體制和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)和理順了行政機(jī)關(guān)之間及其內(nèi)部的各種關(guān)系，明確了各方面的職責(zé)權(quán)限，從而增強(qiáng)了行政主體的責(zé)任感。減少了管理各方面的“內(nèi)耗”。行政法又還確立了國(guó)家行政管理管理的各項(xiàng)基本原則和基本制度，這既為行政及其工作人員嚴(yán)格自律提供了依據(jù)，又為監(jiān)督行政提供武器，從而將政府行為納入規(guī)范化，程度化軌道，為提高行政管理效率實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)提供了制度保證。所以，加強(qiáng)行政法制建設(shè)，使廣泛的國(guó)家行政管理活動(dòng)有法可依;全面推行依法行政，做到行政權(quán)的行使有法必依，是提高國(guó)家行政管理效率，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的重要保障。簡(jiǎn)言之，就是要以法律作為治理國(guó)家的主要手段。依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政。行政法作為調(diào)整行政關(guān)系這一重要的社會(huì)關(guān)系的部門法，可以規(guī)范管理相對(duì)人的行為，制止、糾正和懲行政違法行為，保證行政管理的有效和社會(huì)的有序，更重要的是它能規(guī)范和控制行政權(quán)的行使，使國(guó)家行政管理走上法治化的軌道，防止行政權(quán)失控、法外行政或行政失范現(xiàn)象的發(fā)生。在當(dāng)代國(guó)家行政職能不斷擴(kuò)大，行政權(quán)日益膨脹的情況下，各法治國(guó)家都十分注重以行政法來(lái)規(guī)范政府行為，防范行政侵權(quán)，正是從這意義只有國(guó)家將行政法稱之為權(quán)法。政權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，它本應(yīng)是人民的、社會(huì)的權(quán)力，但它又是同人民大眾分離的;執(zhí)行這種權(quán)力的人本應(yīng)是社會(huì)的“公仆”，但卻很容易異化為社會(huì)的“主人”。因此，必須以權(quán)力制約權(quán)力。行政法應(yīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制作用，行政法在內(nèi)容上必須以防止行政專橫，強(qiáng)調(diào)保護(hù)公民和組織合法利益不受非法行政行為侵犯為目標(biāo)。所以說(shuō)，行政法的主要職能是控權(quán)，價(jià)值體現(xiàn)是控權(quán)。由于我國(guó)有著的封建專制的影響，缺乏法治傳統(tǒng)，在體制下行政權(quán)又不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化，行政權(quán)幾乎無(wú)所不在，無(wú)所不能，政府行為不規(guī)范問(wèn)題嚴(yán)重，這些現(xiàn)象已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義民主法制的建設(shè)。因此，我們要切實(shí)加強(qiáng)行政法制建設(shè)，而行政法治建設(shè)的目標(biāo)，就是要依法行政嚴(yán)格依法行政，這對(duì)于建立社會(huì)主義法治國(guó)家，促進(jìn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的全面發(fā)展，具有至關(guān)重要的意義。行政權(quán)力作為一種國(guó)家權(quán)力本身就具有支配、強(qiáng)制的力量，作為行政權(quán)力客體的公民和組織必然服從于由行政權(quán)力主體行使的這種權(quán)力。無(wú)論是在權(quán)利義務(wù)的立法分配上，還是在行政權(quán)力的行使過(guò)程中，它們都沒(méi)有平衡可言。在行政關(guān)系中，政府與公民之間的權(quán)利義務(wù)恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講，政府的權(quán)力正是人民所賦予的，在總體上很難說(shuō)是平衡的。實(shí)際上，平衡只是一種理想。在中國(guó)這樣一個(gè)有著漫長(zhǎng)封建歷史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，經(jīng)常權(quán)大于法的國(guó)度，不可能做到所謂的平衡。中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的一個(gè)特征就是強(qiáng)調(diào)義務(wù)、漠視權(quán)利，法律一向與倫理道德一起作為統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治人民的工具，法律是用來(lái)治理老百姓的。在法律關(guān)系中，官是主體，民是客體，法長(zhǎng)期被視為階級(jí)統(tǒng)治的工具，而不被認(rèn)為有保障私權(quán)之功能。這一事實(shí)在新中國(guó)成立后若干年間并無(wú)根本改變。中國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期后，這種狀況才有所變化，較多私法性質(zhì)的法律得以頒布實(shí)行，公民權(quán)逐步得以確立和保障，人民的權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)。1990年10月1日實(shí)施的行政訴訟法首次以法律的形式保障民告官的權(quán)利，這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的飛躍。然而，從司法實(shí)踐中看，在我國(guó)，控權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尚無(wú)法消解行政權(quán)對(duì)公民權(quán)的侵犯。所以我國(guó)加強(qiáng)行政法制建設(shè)，推行依法行政的道路任重道遠(yuǎn)。黨的十五大報(bào)告提出，要“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。1999年3月15日的憲法修正案將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為憲法條款加以確定。黨的十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，并明確提出“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”。在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》又提出“適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢(shì)和依法治國(guó)的進(jìn)程，必須全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府。”依法行政意義被黨和國(guó)家提高到一個(gè)前所未有的重要程度，這也是行政法和加強(qiáng)行政法制建設(shè)的重要性的具體表現(xiàn)。總之，行政法作為國(guó)家法律體系中僅次于憲法的法律部門，作為新興的法律學(xué)科、作為在憲法學(xué)與法哲學(xué)的不斷滲透下努力追尋自我的行政法學(xué)，要走的路還很長(zhǎng)很長(zhǎng)，還要面臨很多的機(jī)遇