切實(shí)推進(jìn)國(guó)土地管理制度改革

經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部陳明鶴副教授切實(shí)推進(jìn)我國(guó)土地管理制度改革

萬(wàn)物生存之源

立國(guó)富民之本

土地是

主要內(nèi)容三一二我國(guó)土地管理制度的基本框架

我國(guó)土地管理取得的成就和面臨的問(wèn)題

完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度一我國(guó)土地管理制度的基本框架土地管理制度18億畝耕地紅線(xiàn)集體建設(shè)用地入市小產(chǎn)權(quán)房土地財(cái)政我國(guó)土地管理制度

改革開(kāi)放后1981年國(guó)家建委1984年國(guó)家計(jì)委1986年國(guó)家土地管理局1998年國(guó)土資源部我國(guó)土地管理制度主要涉及四個(gè)問(wèn)題1、土地是誰(shuí)的？2、土地歸誰(shuí)管？3、土地如何使用？4、土地資源怎樣配置？我國(guó)土地管理制度的基本框架

土地是誰(shuí)的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會(huì)主義公有制，土地歸國(guó)家和集體所有土地歸誰(shuí)管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場(chǎng)為主，無(wú)償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)我國(guó)土地管理取得的成就和面臨的問(wèn)題二我國(guó)土地管理取得的成就1、土地制度改革率先推進(jìn)，在整體改革開(kāi)放進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)濟(jì)特區(qū)“招、拍、掛”國(guó)企改革土地是誰(shuí)的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會(huì)主義公有制，土地歸國(guó)家和集體所有土地歸誰(shuí)管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場(chǎng)為主，無(wú)償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)出讓、租賃、作價(jià)出資、授權(quán)經(jīng)營(yíng)和保留劃撥1996-2001年底，原國(guó)家土地局、國(guó)土資源部直接為240多家國(guó)有改制企業(yè)處置土地資源9.7萬(wàn)多宗，涉及面積17.42萬(wàn)多公頃，顯化資產(chǎn)價(jià)值1600億元。2001-2003，遼寧營(yíng)口市共對(duì)54家改制企業(yè)面積94萬(wàn)平方米的土地資產(chǎn)進(jìn)行了重新處置，盤(pán)活土地資產(chǎn)近3億元，安置企業(yè)職工近2萬(wàn)人。沈陽(yáng)市2002年返還企業(yè)用于安置職工的土地出讓金為1.5億元，2003年達(dá)2億元。我國(guó)土地管理取得的成就2、發(fā)揮土地調(diào)控職能，支撐經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展。工業(yè)化城鎮(zhèn)化參與宏觀調(diào)控土地是誰(shuí)的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會(huì)主義公有制，土地歸國(guó)家和集體所有土地歸誰(shuí)管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場(chǎng)為主，無(wú)償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)我國(guó)土地管理取得的成就3、保證耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定，提高糧食安全保障能力土地是誰(shuí)的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會(huì)主義公有制，土地歸國(guó)家和集體所有土地歸誰(shuí)管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場(chǎng)為主，無(wú)償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)我國(guó)糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局我國(guó)土地管理取得的成就4、強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。土地是誰(shuí)的？土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)：社會(huì)主義公有制，土地歸國(guó)家和集體所有土地歸誰(shuí)管？土地行政管理體制：集中統(tǒng)一管理、自上而下監(jiān)督土地怎么分？

土地資源配置方式：以市場(chǎng)為主，無(wú)償劃撥和有償出讓土地如何用？土地管理模式：耕地保護(hù)為核心，用途管理為目標(biāo)2010-2015年國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)變化情況單位：萬(wàn)公頃

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)我國(guó)土地管理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

1.土地資源、利用方式土地被過(guò)量消耗、土地利用率低、農(nóng)村建設(shè)用地比例過(guò)大。.土地被過(guò)量消費(fèi)韓國(guó)可耕地面積在1960年為204萬(wàn)公頃，1970年達(dá)到極大值230萬(wàn)公頃，之后開(kāi)始下降，到1990年為211萬(wàn)公頃，但仍高于1960年的水平。韓國(guó)1961-1977年間、日本1950-1960年間都是城市化最快的時(shí)期，同時(shí)也是耕地大量增長(zhǎng)的時(shí)期。2006年發(fā)達(dá)國(guó)家人均城市建設(shè)用地為82.4平方米，發(fā)展中國(guó)家人均城市建設(shè)用地為83.3平方米。而我國(guó)城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地達(dá)133平方米。2000年到2011年間，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積增長(zhǎng)了76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度?！兑?guī)劃》提出，探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤政策。土地粗放使用國(guó)外城市的工業(yè)用地一般不超過(guò)城市面積的15%，但我國(guó)城市工業(yè)用地的比例平均卻在20%以上。根據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查，目前工業(yè)用地的綜合容積率僅為0.8，大部分地區(qū)城市范圍內(nèi)的工業(yè)用地容積率甚至在國(guó)土資源部規(guī)定的下限0.6以下，土地平均產(chǎn)出率非常低，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般在1.0--2.0。農(nóng)村建設(shè)用地比例過(guò)大

城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村人口減少，農(nóng)村宅基地面積增加。1978年我國(guó)農(nóng)村村莊用地只有7000多萬(wàn)畝，2007年達(dá)到了27000多萬(wàn)畝，村莊用地?cái)U(kuò)大了2億畝，而農(nóng)村人口卻減少了6000多萬(wàn)人。

我國(guó)土地管理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

2.地方政府的土地財(cái)政、傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以為繼.數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)2010-2015年國(guó)有建設(shè)用地出讓面積和出讓合同價(jià)款變化情況

單位：億元；數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部

由于房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，房地產(chǎn)企業(yè)拿地?zé)崆橄陆?，帶?lái)的“地方土地出讓金”收入增幅驟降。由于土地出讓金占地方財(cái)政收入比重2013年已經(jīng)接近60%，土地出讓金收入下降，給地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力。地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入同比增速?lài)?guó)有土地使用權(quán)出讓同比增速?lài)?guó)有土地出讓占地方財(cái)政收入比重2011年5243429.10%2012年6107716.20%28517—14%46.69%2013年6896912.90%4125044.60%59.81%2014年758609.90%426063.20%56.16%2015年1月—4月281547.70%9016—38.20%32.02%資料來(lái)源：全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果遼寧省共1萬(wàn)2千個(gè)村，有8000個(gè)村，即全省2/3的村沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收入；

收入少于5萬(wàn)元的村有2000個(gè)；

收入大于100萬(wàn)元的村不到100個(gè)；

農(nóng)村村級(jí)債務(wù)總額達(dá)120億，村均90萬(wàn)，最多的超千萬(wàn)。全國(guó)地方政府性債務(wù)未來(lái)償債情況表

我國(guó)土地管理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

3.糧食安全、耕地質(zhì)量糧食產(chǎn)銷(xiāo)和供求處于緊平衡甚至脆弱的平衡狀態(tài)，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴(lài)性越來(lái)越大

主要農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)單位：%

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2014

城鎮(zhèn)居民蔬菜消費(fèi)量高出28％、植物油高出24％、肉類(lèi)高出51％、禽類(lèi)高出136％、水產(chǎn)品消費(fèi)高出200％以上。自2009年開(kāi)始，中國(guó)就從一個(gè)玉米出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槊磕赀M(jìn)口量為300萬(wàn)至500萬(wàn)噸的玉米進(jìn)口國(guó)。我國(guó)2014年12月份進(jìn)口谷物及谷物粉237萬(wàn)噸，全年累計(jì)進(jìn)口1951萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)33.8%。2014年進(jìn)口大豆7140萬(wàn)噸，同比增加12.7%，創(chuàng)下歷史新高。2012年中國(guó)大豆進(jìn)口量，相當(dāng)于國(guó)際貿(mào)易量的60％，中國(guó)國(guó)內(nèi)自給率僅為20％。我國(guó)糧食總產(chǎn)量與進(jìn)口量對(duì)比圖

美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）預(yù)計(jì)，中國(guó)大豆和玉米的進(jìn)口量將繼續(xù)增加。到2023至2024年，大豆進(jìn)口量預(yù)計(jì)將超過(guò)全球大豆總進(jìn)口量的70%，而玉米進(jìn)口量將增至2200萬(wàn)噸。中國(guó)將依賴(lài)進(jìn)口大豆?jié)M足豆粕的大部分需求，但玉米進(jìn)口量仍不足需求量的10%。

在未來(lái)10年中，預(yù)計(jì)中國(guó)玉米貿(mào)易將占全球的40%，USDA預(yù)計(jì)，到2023至2024年，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)將使中國(guó)成為主要的玉米進(jìn)口國(guó)。

2014年，啟動(dòng)?xùn)|北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)┅┅?！?014年中央一號(hào)文件》總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善補(bǔ)貼方式，降低操作成本，確保補(bǔ)貼資金及時(shí)足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶(hù)?！?015年中央一號(hào)文件》我國(guó)土地管理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

3.糧食安全、耕地質(zhì)量糧食產(chǎn)銷(xiāo)和供求處于緊平衡甚至脆弱的平衡狀態(tài)，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴(lài)性越來(lái)越大。優(yōu)質(zhì)耕地不足、后備耕地資源匱乏以及耕地污染加重。2009年—2014年全國(guó)耕地面積

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)2009年—2014年耕地增減變化情況

單位：萬(wàn)公頃數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)第二次全國(guó)土地調(diào)查顯示

13年間，城鎮(zhèn)用地增加4178萬(wàn)畝，占用的大多是優(yōu)質(zhì)耕地。從補(bǔ)充耕地的能力和質(zhì)量看，耕地后備資源嚴(yán)重不足。上海、天津、海南、北京可供開(kāi)墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設(shè)占用耕地的補(bǔ)充難度很大。

全國(guó)耕地質(zhì)量各等別面積所占比例情況第二次全國(guó)土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果顯示，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，總體偏低。中重度污染耕地大體在5000萬(wàn)畝左右。4.利益分配社會(huì)矛盾我國(guó)土地管理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

群體性事件原因數(shù)據(jù)來(lái)源：2013《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群體性上訪事件60%與土地有關(guān)。土地糾紛上訪占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占到土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬(wàn)件左右。群體性事件完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度三地財(cái)人

保障應(yīng)有權(quán)利土地優(yōu)化配置和土地的增值兼顧發(fā)展和保護(hù)的雙重目標(biāo)土地是誰(shuí)的？土地歸誰(shuí)管？土地怎么分？土地如何用？保證土地的公有制屬性，明晰土地產(chǎn)權(quán)

“不求所有，但求所用”（二權(quán)

三權(quán)）頂層設(shè)計(jì)，完善土地管理的基礎(chǔ)制度，如土地財(cái)稅制度、土地登記和調(diào)查制度、空間規(guī)劃管制制度、土地管理法律、法規(guī)兼顧發(fā)展和保護(hù)的雙重目標(biāo)節(jié)約、集約利用土地，確保土地供給充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用民生經(jīng)濟(jì)需求耕地征地供給征地建設(shè)用地耕地糧食★

征地制度改革國(guó)有土地有償使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地稅制改革農(nóng)村土地管理制度改革《土地管理法》宅基地改革土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃開(kāi)展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)施農(nóng)用地分類(lèi)管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)化未污染土壤保護(hù)，嚴(yán)控新增土壤污染加強(qiáng)污染源監(jiān)管，做好土壤污染預(yù)防工作開(kāi)展污染治理與修復(fù)，改善區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量加大科技研發(fā)力度，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系加強(qiáng)目標(biāo)考核，嚴(yán)格責(zé)任追究

加快征地制度改革

“公共利益”知情權(quán)、參予權(quán)、抗辯權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等

失地農(nóng)民再返貧征地目的征地程序征地補(bǔ)償安置征地制度改革十八大改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例十八屆三中全會(huì)縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》

縮小征地范圍、制定征收目錄、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制、保障機(jī)制、土地增值分配辦法和制度安排加快征地制度改革完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度三深化國(guó)有土地有償使用制度改革十八屆三中全會(huì)：擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度加快征地制度改革完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度三深化國(guó)有土地有償使用制度改革加大土地稅制改革建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度：

確權(quán)

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)2、農(nóng)村土地管理制度改革：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)完善農(nóng)村宅基地制度《決定》指出：“要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能;建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行?！苯⒔∪珖?yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度1、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度：

確權(quán)

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)2、農(nóng)村土地管理制度改革：城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)完善農(nóng)村宅基地制度

《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》

抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿(mǎn)后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)十八屆三中全會(huì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！蛾P(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》

要完善產(chǎn)權(quán)制度，入市范圍和途徑；

建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度?！掇r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度三《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》：針對(duì)農(nóng)戶(hù)宅基地取得困難利用粗放退出不暢改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度加快征地制度改革完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度三深化國(guó)有土地有償使用制度改革加大土地稅制改革加強(qiáng)土地行政管理能力建設(shè)建立健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度加快征地制度改革完善符合我國(guó)國(guó)情的土地管理制度三深化國(guó)有土地有償使用制度改革加大土地稅制改革加強(qiáng)土地行政管理能力建設(shè)加快《土地管理法》修訂和配套法規(guī)建設(shè)2015年1月《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》2012