6規(guī)劃方案的編制與論證

第六章土地利用總體規(guī)劃方案的編制與論證第一節(jié)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和方針一、土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)就是為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、協(xié)商、健康發(fā)展，規(guī)劃期土地利用所要達(dá)到的目標(biāo)，也就是通過(guò)實(shí)施規(guī)劃所能達(dá)到的預(yù)期效果。2.規(guī)劃目標(biāo)主要內(nèi)容統(tǒng)籌安排各業(yè)用地；推進(jìn)土地整理和復(fù)墾，適度開(kāi)發(fā)宜農(nóng)土地；提高土地利用率和產(chǎn)出率；改善土地生態(tài)環(huán)境。3.確定規(guī)劃目標(biāo)的依據(jù)1)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的要求，或上級(jí)下達(dá)成本縣的土地利用控制指標(biāo)。2)縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃和十年規(guī)劃。3)土地利用現(xiàn)狀、利用潛力和各部門對(duì)土地的需求。4)需要解決的土地利用問(wèn)題。實(shí)例|田陽(yáng)縣2010年土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)：2010年耕地達(dá)到29608.8公頃，比基期年凈減37.1公頃，耕地保有量28400.92公頃。1997-2010年期間耕地減少量總計(jì)為1244.98公頃，其中因建設(shè)占用耕地474.78公頃，退耕430公頃，災(zāi)毀200公頃。1997-2010年期間耕地增加量為1207.88公頃，其中農(nóng)村居民點(diǎn)整理36.37公頃，復(fù)墾工礦廢棄地43.89公頃，災(zāi)毀耕地復(fù)墾總計(jì)155公頃，土地開(kāi)發(fā)972.62公頃。耕地基本實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡基礎(chǔ)。人均耕地1.25畝。2)嚴(yán)格控制建設(shè)用地城鎮(zhèn)人口按人均80平方米控制。城鎮(zhèn)(含縣城，6個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)和規(guī)劃城鎮(zhèn)玉鳳、五村、洞靖)用地從1996年203.5公頃增加到651.26公頃，新增城鎮(zhèn)用地447.76公頃。其中城鎮(zhèn)發(fā)展占用耕地282.7公頃，村莊轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)94.63公頃，獨(dú)立工礦轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)56.12公頃?？h城用地從1996年的124公頃增至2010年426.08公頃。隨著村鎮(zhèn)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民點(diǎn)用地從1996年的2715.8公頃增加至2010年2870.9公頃。期間農(nóng)村個(gè)人建房新增用地155.1公頃。其中轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)94.63公頃，整理為耕地36.37公頃。人均居民點(diǎn)指標(biāo)控制在95平方米左右。獨(dú)立工礦用地從1996年的527.6公頃增至2010年598.56公頃。期間獨(dú)立工礦建設(shè)項(xiàng)目上馬新增用地170.97公頃。其中獨(dú)立工礦納入城鎮(zhèn)56.12公頃，廢棄低效獨(dú)立工礦復(fù)墾為耕地43.89公頃。2010年特殊用地增加74.5公頃，主要用于田陽(yáng)軍民兩用機(jī)場(chǎng)建設(shè)。交通用地從1996年的3747.8公頃增至3840.5公頃，新增用地92.7公頃。水利設(shè)施用地從1996年1975.1公頃增至2010年2008.5公頃，水利工程用地增加33.4公頃。3)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用綜合效益加大丘陵、中低山資源的開(kāi)發(fā)力度，是林果牧用地率由基期年的45.97%提高到2010年51.8%的。積極發(fā)展果園，尤其要積極擴(kuò)大芒果、荔枝、龍眼等果園。到2010年園地面積達(dá)到19000公頃。林地在合理調(diào)整林種結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)森林資源培育的基礎(chǔ)上，著力建立速生豐產(chǎn)用材林基地及名優(yōu)特經(jīng)濟(jì)林基地，有林地面積增加至71185.08公頃，含有林地、灌木林地和園地的森林覆蓋率不低于38%,林地利用率(有林地加灌木林地)96%,林地面積達(dá)到80546.7公頃。牧草地重在人工草場(chǎng)建設(shè)，減少至24082.3公頃。水產(chǎn)養(yǎng)殖要充分利用可養(yǎng)水面，2010年養(yǎng)殖面積不少于2503.6公頃，水面利用率為74.5%。大力開(kāi)展環(huán)境保護(hù)和水土保持工作，防止水土流失面積進(jìn)一步擴(kuò)大，控制環(huán)境污染，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。4)提高土地利用程度，改善生態(tài)環(huán)境充分開(kāi)發(fā)宜農(nóng)林牧未利用土地，挖掘土地生產(chǎn)潛力，將土地利用率從1996年的63.79%提高至69.98%,大力改造中低產(chǎn)耕地、園地、林地，提高土地的質(zhì)量和產(chǎn)出率，規(guī)劃期末整理農(nóng)用地10000公頃，糧食播面單產(chǎn)力爭(zhēng)達(dá)到360千克/畝，糧食總產(chǎn)量達(dá)到15.91萬(wàn)噸，人均占有糧食448千克。第二節(jié)規(guī)劃方案設(shè)計(jì)的指導(dǎo)思想、原則和依據(jù)(2)公眾參與原則土地利用規(guī)劃涉及各個(gè)部門和各行各業(yè)，規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)和用地供需關(guān)系等都必須有各個(gè)部門參與并提出計(jì)劃。規(guī)劃方案應(yīng)是各個(gè)部門能接受的認(rèn)為方案。這樣，規(guī)劃才能符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。同時(shí)，規(guī)劃方案的實(shí)施也要靠各個(gè)部門和各個(gè)行業(yè)進(jìn)行貫徹和落實(shí)，以提高規(guī)劃的實(shí)施效果。因此，要堅(jiān)持公眾參與的原則。(3)統(tǒng)籌兼顧原則土地利用規(guī)劃既要保證重點(diǎn)用地，又要統(tǒng)籌兼顧，要協(xié)商好各部門的用地關(guān)系。整治與保護(hù)相結(jié)合，局部利益與整體利益相結(jié)合，當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一，使土地能被持續(xù)利用，發(fā)揮其最佳效益。等。土地利用有關(guān)的法規(guī)可作為編制規(guī)劃的法律依據(jù)。(2)各級(jí)規(guī)劃方案的制定，要以同級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展計(jì)劃為依據(jù)。(3)下一級(jí)土地利用總體規(guī)劃方案的制定，要以上一級(jí)規(guī)劃為依據(jù)，以便與上一級(jí)的規(guī)劃相協(xié)調(diào)，如上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃尚未編制，則規(guī)劃方案可依據(jù)本區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和(4)規(guī)劃中土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)應(yīng)采用土地詳查數(shù)據(jù)。詳查后種類土地如有變更，則根據(jù)變更情況對(duì)詳查數(shù)據(jù)加以調(diào)整。(5)制定規(guī)劃方案，要依據(jù)區(qū)域土地利用的特殊性和土地利用戰(zhàn)略、目標(biāo)、任務(wù)和方針，以及各部門土地需預(yù)測(cè)資料等。不同區(qū)域的自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)條件、土地資源類型、土地利用歷史演變等各不相同，這就要求制定規(guī)劃方案時(shí)要因地制宜，針對(duì)區(qū)域土地利用的特殊性，使規(guī)劃方案更適合當(dāng)?shù)貙?shí)際。如廣東省南海市土地利用總體規(guī)劃方案就是根據(jù)其在珠江三角洲地區(qū)的特殊地位和作用，以及市域內(nèi)土地利用的特殊性為依據(jù)編制的。抓住區(qū)域內(nèi)土地利用的特殊性，使方案具有較強(qiáng)的區(qū)域特點(diǎn)，較好地協(xié)調(diào)各部門的用地關(guān)系，為土地資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)提出了明確的方向。在制定土地利用結(jié)構(gòu)與布局方案時(shí)，必須在摸清區(qū)域土地利用規(guī)律的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀特點(diǎn)與問(wèn)題、土地利用潛力、本地區(qū)在區(qū)域大環(huán)境中的地位和作用，以及商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地利用的要求等，制定土地利用的戰(zhàn)略(包括戰(zhàn)略思想、戰(zhàn)略目標(biāo)和方針、戰(zhàn)略重點(diǎn)等)。規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)要緊緊圍繞土地利用戰(zhàn)備。從而制定遠(yuǎn)景的、宏觀的土地利用結(jié)構(gòu)與布局的藍(lán)圖，為合理開(kāi)發(fā)、利用、整治與保護(hù)土地資源提供科學(xué)決策依據(jù)。第三節(jié)規(guī)劃方案編制的主要內(nèi)容土地利用規(guī)劃方案的編制是在土地現(xiàn)狀分析、土地適宜性評(píng)價(jià)、土地利用戰(zhàn)略研究、土地需術(shù)量預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。它是根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)要求，以及各個(gè)階段的投入水平，圍繞建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地兩軸線，協(xié)調(diào)好建設(shè)用地內(nèi)部和農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部各類用地的關(guān)系對(duì)八大類土地利用結(jié)構(gòu)和布局在時(shí)間和空間上進(jìn)行安排部署，最后編制出適合當(dāng)?shù)貙?shí)際、能被各部門認(rèn)可、具有較強(qiáng)的操作性的土地利用總體規(guī)劃方案。反映規(guī)劃方案內(nèi)容的成果主要有規(guī)劃報(bào)告和說(shuō)明書、土地利用平衡表和規(guī)劃圖件。有些區(qū)域可以根據(jù)需要，針對(duì)某些土地利用中的重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入研究。規(guī)劃報(bào)告的主要內(nèi)容包括：(1)前言說(shuō)明規(guī)劃的目的意義、規(guī)劃組織和工作過(guò)程，以及規(guī)劃成果等。(2)基本概況簡(jiǎn)要說(shuō)明區(qū)域的自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、土地利用發(fā)展演變過(guò)程等。(3)土地利用現(xiàn)狀、特點(diǎn)與存在的主要問(wèn)題等。(4)土地適宜性評(píng)價(jià)包括農(nóng)業(yè)用地和重點(diǎn)建設(shè)有地適宜性評(píng)價(jià)，寫明土地適宜性評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍、任務(wù)、基本原則、依據(jù)、評(píng)價(jià)的方法、步驟和評(píng)價(jià)結(jié)果等。(5)土地資源潛力和人口承載能力分析(6)人口和各部門、各類土地需求量預(yù)測(cè)(7)土地利用特殊性與土地利用戰(zhàn)略寫明土地利用在區(qū)域大環(huán)境中的特殊性和土地利用的目標(biāo)、方針、土地利用重點(diǎn)和土地利用空間布局、格局等。(8)土地利用總體規(guī)劃方案寫明規(guī)劃方案的設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)與論證選擇等。(9)土地利用結(jié)構(gòu)分析簡(jiǎn)要分析各類用地的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)等。(10)土地利用分區(qū)及其分類管理寫明土地利用分區(qū)的原則、依據(jù)、各分區(qū)土地資源特點(diǎn)、土地利用方向和限制性因素，以及各分區(qū)土地管理的基本原則和措施等。(11)實(shí)施規(guī)劃方案的對(duì)策和措施等。第四節(jié)用地指標(biāo)平衡與調(diào)整一、用地指標(biāo)平衡與調(diào)整的任務(wù)用地指標(biāo)調(diào)整平衡的主要任務(wù)如下：(1)確定非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地控制指標(biāo)。(2)提出各類土地利用調(diào)整平衡方案(3)提出下一級(jí)土地利用調(diào)整分配方案。用地指標(biāo)平衡與調(diào)整應(yīng)協(xié)調(diào)好以下幾個(gè)關(guān)系：①農(nóng)業(yè)用地與非農(nóng)用地的關(guān)系；②農(nóng)業(yè)內(nèi)部農(nóng)林牧漁用地關(guān)系；③各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地之間的關(guān)系。二、用地指標(biāo)平衡的方法用地指標(biāo)平衡，通常采用綜合平衡法，即根據(jù)規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)，以及各部門對(duì)土地的需求及其可能性，逐一確定各類用地，通過(guò)與上下級(jí)、各部門之間的協(xié)商和協(xié)調(diào)，反復(fù)平衡，確定各部門的用地指標(biāo)和各類用地指標(biāo)。由于土地面積的有限性，區(qū)域內(nèi)某類用地增加，必然導(dǎo)致另一類用地減少。因此，綜合平衡法必須計(jì)算各類用地的增減，最終達(dá)到土地總量的平衡。綜合平衡法重點(diǎn)是確定土地利用類型結(jié)構(gòu)。綜合平衡法應(yīng)注意下列幾點(diǎn)：(1)首先確定主要用地類型，保護(hù)主要用地部門的用地，然后確定其他用地類型。在規(guī)劃中，既保證重點(diǎn)，但也不忽視其他用地部門對(duì)土地的需求。(2)優(yōu)先保證耕地的需求，盡量保證耕地面積，應(yīng)根據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)和耕地需求量預(yù)測(cè)，確定耕地面積，在耕地面積確定后，提出其他各類用地的優(yōu)先次序。(3)要研究土地的可能供給量、土地的開(kāi)發(fā)潛力和投入水平。各部門用地的供需狀況必須以土地供給的可能性為前提，盡可能滿足各部門的用地需求。(4)各部門、各類用地既要做到數(shù)量平衡，又要考慮生產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求對(duì)土地利用上的(5)協(xié)調(diào)與平衡各類用地要注意生產(chǎn)條件，如能源、資金、勞力等有關(guān)因素。三、用地指標(biāo)平衡的步驟(1)首先確定重點(diǎn)用地類型，統(tǒng)籌兼顧其他用地類型，對(duì)各部門預(yù)測(cè)的用地?cái)?shù)量進(jìn)行審核協(xié)調(diào)，對(duì)各用地部門之間存在的問(wèn)題要再行論證，協(xié)商解決，并初步確定各類用地。(2)根據(jù)土地的最大可能供給量，對(duì)各類用地的需求量進(jìn)行平衡。(3)在數(shù)量平衡的基礎(chǔ)上，確定各類用地布局。四、用地指標(biāo)平衡分析根據(jù)土地需求量預(yù)測(cè)和土地適宜性評(píng)價(jià)，確定各類用地預(yù)期的需求量和供給量，通過(guò)供給量和需求量之間的比較，從宏觀上分析各類用地的供需狀況。供需平衡中要考慮投入水平增加和科學(xué)技術(shù)進(jìn)步等因素對(duì)土地供需的影響。(1)耕地規(guī)劃期末耕地面積=基期耕地面積+增加耕地面積-減少的耕地面積規(guī)劃期末耕地面積即等于基期耕地面積加上規(guī)劃期內(nèi)增加面積(新墾、復(fù)墾等),減去規(guī)劃期內(nèi)減少的耕地面積(建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、退耕面積、自然災(zāi)害毀壞等)。為了滿足人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的要求，必須保證有一定耕地面積，即必須確保耕地面積或基本農(nóng)田面積。這類耕地面積一般以人口高峰年對(duì)糧食的需求、同期單產(chǎn)水平和農(nóng)產(chǎn)品消(2)園地、林地、牧草地和水產(chǎn)養(yǎng)殖地這類用地面積分別為基期面積減去規(guī)劃期內(nèi)各類建設(shè)用地占用面積和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為其他類的用地面積，加上規(guī)劃期開(kāi)墾為該類土地的面積。由于林地、園地需多年經(jīng)營(yíng)才能形成，并且有良好的生態(tài)環(huán)境效益，在一般情況下，不應(yīng)輕易改變園(3)建設(shè)用地其面積為土地總面積減去農(nóng)業(yè)用地及后備土地資源不宜作為建設(shè)用地，加上各類建設(shè)用地內(nèi)部閑置面積，建設(shè)用地又分居民點(diǎn)用地、工礦用地和交通用地等。隨著人口增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)用地一般是逐年增加的，在考慮建設(shè)用地時(shí)應(yīng)盡量挖掘潛力，不占或少占耕地，尤其是不占或少占高產(chǎn)農(nóng)田。(4)水域水域面積的增減取決于水利部門和水產(chǎn)部門等對(duì)水域的開(kāi)發(fā)利用狀況，若規(guī)劃期內(nèi)開(kāi)發(fā)水域，則水域面積增加；若規(guī)劃期內(nèi)占用水域，則水域面積減少。(5)未利用土地通過(guò)分析未利用土地開(kāi)發(fā)的可能性，確定開(kāi)發(fā)規(guī)模和未利用土地減少的數(shù)量，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步，各部門對(duì)土地的需求量增加，未利用土地將逐步被開(kāi)發(fā)利用，因此，插入平衡表進(jìn)行講解各部門、各類用地的數(shù)量和布局調(diào)整后，須編制各類用地指標(biāo)平