美、英兩國土壤污染防治立法及其對我國的借鑒

PAGE2PAGE5美、英兩國土壤污染防治立法及其對我國的借鑒摘要:土壤污染已成為世界環(huán)境問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，土壤污染問題也日趨嚴(yán)重。美國和英國在土壤污染防治立法方面有許多值得我們借鑒之處，在我國開展土壤污染防治立法過程中，應(yīng)借鑒美英國家立法經(jīng)驗，對我國土壤污染防治立法進(jìn)行完善。土壤是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，是人類賴以生存的主要資源之一，也是物質(zhì)生物地球化學(xué)循環(huán)的儲存庫，對環(huán)境變化具有高度敏感性。土壤污染是人類活動產(chǎn)生的污染物進(jìn)入土壤，產(chǎn)生土壤環(huán)境現(xiàn)存的或潛在的惡化，對生物、水體、空氣和人體健康產(chǎn)生危害或可能有危害的現(xiàn)象。目前，日益嚴(yán)峻的土壤污染形勢對世界各國國民健康構(gòu)成了潛在威脅，成為了一個世界性環(huán)境問題。又由于土壤污染的隱蔽性、滯后性、危害性及土壤污染修復(fù)所需要的巨大代價，許多國家在經(jīng)歷了切膚之痛后紛紛制定了相應(yīng)的法律法規(guī)來保護(hù)土壤環(huán)境。我國對土壤污染的控制與管理水平，技術(shù)手段等與國外相比都還有一定的差距，認(rèn)清我國土壤污染的現(xiàn)狀并借鑒國外立法經(jīng)驗對我國土壤污染防治具有重大意義。一、英、美兩國土壤污染防治立法（一）美國早在20世紀(jì)30年代，由于對“黑風(fēng)暴”事件引發(fā)的土壤污染、流失侵害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擔(dān)憂，美國國會參眾兩院就通過了《土壤保護(hù)法》，1960年代又相繼頒布了《聯(lián)邦危險物質(zhì)法》(FederalHazardousSubstancesAct)和《固體廢物處理法》。從20世紀(jì)70年代中期開始，針對棕色地塊（Brownfields）造成的污染越來越嚴(yán)重的情況，美國從危險廢物管理角度對受污染的土壤進(jìn)行控制和管理，并制定了非常一系列非常嚴(yán)格的法律法規(guī)。1976年12月，美國國會通過了《固體廢物處置法》，又稱《資源保護(hù)回收法》(ResourceConservationandRecoveryAct），這是第一個關(guān)于有毒廢物的重要法規(guī),“旨在彌補(bǔ)環(huán)境法中的最后一個漏洞,即未加管理的陸地廢棄物及有害廢物的處置”,規(guī)定了從搖籃到墳?zāi)沟膰?yán)格而明確的管理制度。授權(quán)環(huán)保局對那些可能造成“健康和環(huán)境的急迫和重大威脅”的有害廢物進(jìn)行管理,減少廢物的生產(chǎn)量,提高廢物回收及其潛能的再利用。[2]這部法律規(guī)定全面對固體廢棄物污染土地的現(xiàn)象進(jìn)行控制，并著重對危險物質(zhì)危害人體健康和環(huán)境的預(yù)防進(jìn)行了規(guī)定。1984年，美國國會針對1976年《固體廢物處置法》在實施過程中遇到的問題，對該法進(jìn)行了修訂，增加了地下儲罐管理專章，規(guī)定了地下儲存罐的報告制度以及地下儲存罐的泄漏、監(jiān)測、事故預(yù)防和補(bǔ)救措施。1980年美國政府頒布了《危險廢物設(shè)施所有者和運(yùn)營人條例》，這是一部實施細(xì)則，詳細(xì)規(guī)定了危險廢物的處理、貯存和后續(xù)管理等各個環(huán)節(jié)，進(jìn)一步控制固體廢物的處理處置對土壤的污染危害。1980年的《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》（ComprenhensiveEnviromentalResponseCompensationandLiabilityAct，CERCLA），是美國國會制定的對由于有害廢物和有害物質(zhì)引起的損害向公眾賠償?shù)姆桑彩敲绹廴痉乐误w系的一部基本法律，其主要意圖在于修復(fù)全國范圍內(nèi)的“棕色地塊”。該法對包括土地、廠房、設(shè)施等內(nèi)在不動產(chǎn)的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式規(guī)定了法律上的連帶嚴(yán)格無限責(zé)任，并依據(jù)該法，美國政府建立了名為“超級基金（Superfound）”的信托基金，對實施這部法律提供一定的資金支持，故該法常被稱為“超級基金法”。該法明確了清潔費(fèi)用的承擔(dān)者，對土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則，由造成污染事故的責(zé)任方支付受污染土壤的治理費(fèi)用，而無法使責(zé)任方支付費(fèi)用的情況下，由“超級基金”承擔(dān)。“超級基金”主要來自：對特定的化學(xué)制品、石油及其制品的生產(chǎn)或進(jìn)口，剩余的由美國政府提供。美國又以稅收方面的優(yōu)惠措施，刺激私人資本對棕色地塊治理和再開發(fā)的投資。該法頒布實施后，針對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的新的環(huán)境問題，美國陸續(xù)公布了一些修正和補(bǔ)充法案，主要是1986年的《超級基金增補(bǔ)和再授權(quán)法案》（SuperfundAmendmentsandReauthorizationAct,SARA）和1997年通過《納稅人減稅法》（TaxpayerReliefAct，TRA）。SARA對CERCLA作了重要補(bǔ)充，主要就政府所有的土地或設(shè)施的環(huán)境污染治理適用CERCLA的問題作了說明；而TRA主要目的是以稅收方面的優(yōu)惠措施，刺激私人資本投資于棕色地塊清潔和治理，同時，該法還進(jìn)一步闡明了污染的責(zé)任人和非責(zé)任人的界限，并制定了適用于該法的區(qū)域的評估標(biāo)準(zhǔn)。此外，美國還從水污染防治和控制、水源地保護(hù)和農(nóng)藥、化學(xué)品等有毒物質(zhì)的控制等方面制定了一系列涉及土壤污染防治法律，主要有：1.《清潔水法》。1977年制定，1987年修正。這部法律是對1972年聯(lián)邦水污染控制法案的修正案，其目的是恢復(fù)和維持國家水域的化學(xué)、物理和生物成分的完整性，使美國的水域足夠安全，適于釣魚和游泳，減少造成污染的有害物質(zhì)的排放，保護(hù)國家濕地資源。它是控制美國污水排放的基本法規(guī)。該法最重要的組成部分就是建立國家污染物物質(zhì)排放消除系統(tǒng)，要求工業(yè)和城市設(shè)施等點源性污染源的排放必須達(dá)到國家污染減排系統(tǒng)許可。《清潔水法》授予美國環(huán)保署（EPA）建立工業(yè)污水排放的標(biāo)準(zhǔn)，并繼續(xù)建立針對地表水中所有污染物的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力；規(guī)定任何人除非根據(jù)該法獲得污水排放的許可證，不得從點污染源向江河排放污水。公布列管名冊。中央政府（EA）的職責(zé)則是：a.協(xié)助地方政府鑒定污染的土地尤其與水污染有關(guān)者；b.對特殊場址（specialsite）提供必要的咨詢；c.（3）對特殊場址公告與整治（4）對全國的污染土地定期公告週知（5）公告整治技術(shù)使用（6）受污染場址之國際報告。c.cc.對特殊場址公告與整治；d.對全國的污染土地定期公告周知；e.公告整治技術(shù)使用；f.受污染場址之國際報告。（3）PartⅡA立法規(guī)定的必要的咨詢。（3）對特殊場址公告與整治（4）對全國的污染土地定期公告週知（5）公告整治技術(shù)使用（6）受污染場址之國際報告。（3）對特殊場址公告與整治（4）對全國的污染土地定期公告周知（5）公告整治技術(shù)使用（6）受污染場址之國際報告。（三）整治之工作步驟：包含事前風(fēng)險危害評估、整治行為與事後之持續(xù)監(jiān)測三大步驟，重點如下：3整治工作步驟包含事前風(fēng)險危害評估、整治行為與事后繼續(xù)監(jiān)測三大步驟。英國土壤污染防治立法確定適用的原則是污染者付費(fèi)的原則（PPP）。依該原則污染者須負(fù)起整治的責(zé)任，包括實際污染者、使用者或土地的所有者。當(dāng)無法查明造成污染之嫌疑者時，即將該場址公告為所謂的孤兒場址，由EA負(fù)責(zé)整治。在評估機(jī)制方面，英國規(guī)定由中央及地方政府、民間之學(xué)者、專家、污染區(qū)域住民及工程顧問公司共同組成評估委員會，透過公眾參與及污染評估機(jī)制，決定各污染場址整治方式、標(biāo)準(zhǔn)及再利用用途，各場址也沒有統(tǒng)一的管制與整治標(biāo)準(zhǔn)，其土壤污染整治之策略目標(biāo)是以“適合使用”（Suitableforuse）觀念為中心策略，以風(fēng)險評估的方式針對各個土壤污染場址之特殊的條件進(jìn)行個別評估，當(dāng)污染場址對人體健康或環(huán)境有無法接受的危害時，即啟動整個風(fēng)險評估及公眾參與之機(jī)制，決定整治的方式、程度及負(fù)責(zé)整治之單位與未來土地利用方向。英國土壤及地下水污染整治計畫和發(fā)展的控制機(jī)制為地方環(huán)保機(jī)關(guān)責(zé)任，EA則可影響計畫的策略，依法提供某些形式考量的諮詢，來影響整個機(jī)制以保護(hù)環(huán)境，並藉由針對廢棄物和工業(yè)訂定有效的（PPCpermit）法規(guī)及嚴(yán)格執(zhí)行來避免新的污染，並經(jīng)由（一）城鄉(xiāng)計畫法（Town&CountryPlanningAct1990）來改變土地用途（二）以目前污染場址的使用狀態(tài)做計畫（EnvironmentalProtectionAct1990:PartⅡA）及（三）對工業(yè)廠商做水污染之工作通告（WaterResourcesAct1991）等法令規(guī)定來整治存在的污染，已達(dá)其土壤及地下水污染整治及防治的目標(biāo)。英國土壤污染整治計劃和發(fā)展的控制機(jī)制是地方環(huán)保機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，EA[5]則可影響計劃的策略，依法提供某些形式考量的咨詢，來影響整個機(jī)制以保護(hù)環(huán)境，并通過針對廢棄物和工業(yè)訂定有效的（PPCpermit）法規(guī)及嚴(yán)格執(zhí)行來避免新的污染，并經(jīng)由（1）《城鄉(xiāng)計劃法》（Town&CountryPlanningAct1990）來改變土地用途，（2）以目前污染場址的使用狀態(tài)做計劃（EnvironmentalProtectionAct1990:PartⅡA）及（3）對工業(yè)廠商做水污染之工作通告（WaterResourcesAct1991）等法令規(guī)定來整治存在的污染，以達(dá)其土壤及地下水污染整治及防治的目標(biāo)。此外，英國重視通過養(yǎng)殖污染的整治達(dá)到土壤污染防治的目的，強(qiáng)調(diào)對畜禽糞便的處理。處理后，畜禽糞便全部作為肥料，既避免了土壤環(huán)境污染，又提高了土壤肥力。二、美、英兩國土壤污染防治立法的特點從上述美國和英國土壤污染防治立法，我們可以看出，作為早期工業(yè)發(fā)達(dá)國家的英國和美國，在20世紀(jì)中期以前，就開展了有關(guān)土壤污染防治的立法。20世紀(jì)中期以后，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土壤收到的污染愈加嚴(yán)重，促使兩國開展了大量的土壤污染整治和管理立法，并呈現(xiàn)出以下明顯特點：（一）對土壤污染的整治和管理注重綜合立法的立法體例。在美國，為了加強(qiáng)對土壤污染的防治，針對“棕色地塊”的整治和管理，最主要的是從危險廢物管理著手開展立法，同時加強(qiáng)了對水污染、農(nóng)藥和化學(xué)品等危險品污染等的控制和管理立法。英國在1970s年代以后制定的一些關(guān)于土壤污染防治的法律，都注意了進(jìn)行綜合立法。英美國家的這種綜合立法的體例，對土壤污染的綜合整治和管理，起到了非常重要的作用。（二）立法上規(guī)定了十分嚴(yán)格的法律責(zé)任。無論是美國還是英國，在立法上都規(guī)定了土壤污染防治的嚴(yán)格法律責(zé)任。美國《超級基金法》對包括土地、廠房、設(shè)施等內(nèi)在不動產(chǎn)的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式規(guī)定了法律上的連帶嚴(yán)格無限責(zé)任，并對土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則。英國也規(guī)定適用由實際污染者、使用者或土地的所有者承擔(dān)整治責(zé)任污染者付費(fèi)的原則。兩個國家的立法對污染者都規(guī)定了可以直至工廠關(guān)閉的嚴(yán)厲的處罰措施。（三）注重發(fā)揮政府管理部門的職能作用。這一點上，美、英兩國的立法都注意強(qiáng)調(diào)對政府管理部門的授權(quán)，要求政府部門采取各種行政措施，積極推動土壤污染整治和管理。同時，劃清中央和地方政府的職權(quán)責(zé)，充分發(fā)揮地方政府的積極性。在國會授權(quán)下，美國政府1997年發(fā)起并推動了“棕色地塊全國合作議程”（BrownFieldsNationalPartnershipActionAgenda），使“棕色地塊”的治理出現(xiàn)了新的發(fā)展前景。（四）注重發(fā)揮公眾的力量，確定公眾參與制度。美國的安全飲用水法規(guī)定了公民起訴制度，而英國則在污染場址的評估和確定中充分發(fā)揮公眾參與的作用。（五）吸收大量社會資金，對污染土地的整治實行市場化管理。美國，由于聯(lián)邦政府1997年發(fā)起并推動了“棕色地塊全國合作議程”（BrownFieldsNationalPartnershipActionAgenda），當(dāng)年聯(lián)邦政府在100余個“棕色地塊”投入的資金超過4億美元，而到1998年3月，美國確立了16個“棕色地塊”治理示范區(qū)，吸引了9億多美元的開發(fā)基金。三、借鑒美英立法經(jīng)驗，完善我國的土壤污染防治立法近年來，由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人口過度增長、發(fā)展模式不恰當(dāng)，我國的土壤污染總體呈加劇趨勢，其造成的環(huán)境問題也呈現(xiàn)“壓縮型”和“爆發(fā)性”的態(tài)勢。對我國土壤造成嚴(yán)重污染的污染物來源主要有污水灌溉、農(nóng)藥和化肥、大氣塵埃以及固體廢物帶入土壤形成污染等。隨著城市群、工業(yè)密集區(qū)的形成以及企業(yè)、廠礦結(jié)構(gòu)性的調(diào)整和遷址，我國還出現(xiàn)了區(qū)域性的土壤污染，嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和水環(huán)境安全，威脅著人民群眾的身體健康；長期的污灌造成了農(nóng)田土壤污染，直接威脅農(nóng)產(chǎn)品安全。根據(jù)國家環(huán)保局發(fā)布的中國環(huán)境狀況公報，全國遭受不同程度污染的農(nóng)田面積已達(dá)1000萬km2,其中灌溉污染為330萬km2，每年損失糧食60億kg。我國受鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染的耕地面積近2000萬km2,約占總耕地面積的1/5；其中工業(yè)“三廢”污染耕地1000萬km2。全國每年因重金屬污染而減產(chǎn)糧食1000多萬t，另外被重金屬污染的糧食每年也多達(dá)1200萬t，合計經(jīng)濟(jì)損失至少200億元。加入WTO后，我國農(nóng)產(chǎn)品出口頻遭綠色堡壘，污染問題已嚴(yán)重影響了農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)匯；我國大多數(shù)城市近郊土壤都受到了不同程度的污染，有許多地方糧食、蔬菜、水果等食物中鎘、砷、鉻、鉛等重金屬含量超標(biāo)和接近臨界值，土壤污染除影響食物的衛(wèi)生品質(zhì)外，也明顯地影響到農(nóng)作物的其他品質(zhì)；土壤中含有的有害物質(zhì)被人體吸收，對人類生命健康造成威脅。在我國，已經(jīng)制定了《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《大氣污染防治法》等一批法律法規(guī)，這些法律對土壤污染的防治作了一定的規(guī)定。目前，全國人大常委會還啟動了土壤污染防治法的立法工作。針對我國目前土壤污染日益嚴(yán)重的狀況，我國在開展土壤污染防治立法時，有必要借鑒美英先進(jìn)經(jīng)驗，完善我國的立法。首先，由于各生態(tài)要素相互關(guān)聯(lián)的特點，我國在開展《土壤污染防治法》的立法工作過程中，應(yīng)注意與現(xiàn)行的《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的綜合協(xié)調(diào)，還要注意與《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》等協(xié)調(diào)。對于現(xiàn)有的這些法律中已有的一些制度進(jìn)行完善，以適應(yīng)我國土壤污染整治和管理的綜合治理的需要。其次，在立法中強(qiáng)調(diào)土壤污染的預(yù)防，通過立法健全我國土壤污染預(yù)防體系。立法中應(yīng)堅持“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、防治結(jié)合”的方針，堅持“分類、分區(qū)、分目標(biāo)管理”的原則，建立適合中國國情的土壤污染預(yù)防體系，其內(nèi)容包括建立排污許可制度、土