海峽兩岸保險(xiǎn)監(jiān)理的策略

第第頁海峽兩岸保險(xiǎn)監(jiān)理的策略作者：徐淋琳單位：中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)廈門監(jiān)管局

5月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見》，將加強(qiáng)兩岸經(jīng)濟(jì)全面對接，推動(dòng)兩岸金融合作邁出實(shí)質(zhì)性步伐提升到戰(zhàn)略高度。11月，兩岸金融監(jiān)管部門簽訂了《兩岸金融監(jiān)管合作諒解備忘錄》(MOU)、簽署《海峽兩岸保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理合作諒解備忘錄》，再次明確了兩岸保險(xiǎn)監(jiān)管部門合作的基本框架。2010年6月兩岸簽訂《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》（ECFA），為兩岸建立了經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和投資合作的制度框架，金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入問題也在其中得以明確。同年10月，中國保監(jiān)會(huì)與廈門市政府簽訂《關(guān)于建設(shè)廈門保險(xiǎn)改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)合作備忘錄》，明確了廈門保險(xiǎn)業(yè)在建立兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心中的功能定位、發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)，以及改革創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域。配合兩岸經(jīng)濟(jì)合作制度化建設(shè)進(jìn)程，兩岸的保險(xiǎn)合作也取得全面進(jìn)展，2010年9月大陸首家臺(tái)灣獨(dú)資保險(xiǎn)公司富邦財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)有限公司獲批在廈門設(shè)立總部，大陸QDII獲準(zhǔn)投資臺(tái)灣有價(jià)證券；臺(tái)灣方面則開放臺(tái)灣保險(xiǎn)業(yè)承保大陸被保險(xiǎn)人，允許大陸保險(xiǎn)公司赴臺(tái)設(shè)立代表處或參股臺(tái)灣保險(xiǎn)業(yè)，開放臺(tái)灣保險(xiǎn)業(yè)投資大陸有價(jià)證券(在核定投資額度內(nèi))。2011年12月,國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，涉及多項(xiàng)保險(xiǎn)創(chuàng)新試點(diǎn)措施，進(jìn)一步推動(dòng)了兩岸保險(xiǎn)交流合作和廈門保險(xiǎn)改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。綜上所述，這一階段兩岸的保險(xiǎn)合作取得了實(shí)質(zhì)性突破，在制度化、常態(tài)化的新階段破除了以往大陸單向開放的局面，呈現(xiàn)出雙向開放、業(yè)務(wù)交叉的特點(diǎn)，大陸保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)得以進(jìn)駐臺(tái)灣，兩岸保險(xiǎn)資金也將互相投資對方的證券市場。換言之，兩岸保險(xiǎn)合作的過程亦即區(qū)域保險(xiǎn)市場自由化的進(jìn)程，按照這一路徑，目前兩岸保險(xiǎn)合作已逐步涉及市場準(zhǔn)入、經(jīng)營范圍開放和保險(xiǎn)資金投資自由化等領(lǐng)域，如果進(jìn)展順利，未來甚至有進(jìn)一步自由化，最終脫離區(qū)域限制，建立離岸保險(xiǎn)市場的可能。區(qū)域保險(xiǎn)市場自由化必然帶來全新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，大陸保險(xiǎn)監(jiān)管將面臨全新的挑戰(zhàn)。

海峽兩岸保險(xiǎn)合作深化帶來的新風(fēng)險(xiǎn)

兩岸保險(xiǎn)合作“引進(jìn)來，走出去”的方式，使大陸保險(xiǎn)市場面臨引入臺(tái)資保險(xiǎn)公司的“內(nèi)部”風(fēng)險(xiǎn)和大陸保險(xiǎn)公司赴臺(tái)展業(yè)的“外部”風(fēng)險(xiǎn)。一方面，臺(tái)資保險(xiǎn)公司進(jìn)入大陸，必然與大陸保險(xiǎn)公司展開激烈的市場競爭，而其長期形成的經(jīng)營策略也可能與大陸的保險(xiǎn)發(fā)展政策存在不一致，這是“內(nèi)部”風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，不管大陸保險(xiǎn)公司是以目前被允許的合資參股，還是未來以控股、獨(dú)資等其他直接投資方式進(jìn)入臺(tái)灣保險(xiǎn)市場，或是以合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）的身份進(jìn)入臺(tái)灣證券市場，都將面對區(qū)域化投資的特殊風(fēng)險(xiǎn)：（一）直接投資風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)國際投資理論，大陸保險(xiǎn)公司對臺(tái)直接投資主要應(yīng)防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。其中，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)是指企業(yè)在進(jìn)行對外投資的整個(gè)過程中，由于市場條件變化或管理、決策失誤導(dǎo)致企業(yè)遭受經(jīng)濟(jì)損失的可能；匯率風(fēng)險(xiǎn)是指經(jīng)濟(jì)實(shí)體以外幣定價(jià)的資產(chǎn)、負(fù)債、收支、未來現(xiàn)金流的本幣價(jià)值，因貨幣匯率波動(dòng)產(chǎn)生損失的可能性；政策風(fēng)險(xiǎn)則是指因政府政策變化而造成投資的經(jīng)濟(jì)損失。由于臺(tái)灣保險(xiǎn)市場的成熟度相對較高，大陸保險(xiǎn)公司要在臺(tái)灣經(jīng)營，必然要克服經(jīng)營習(xí)慣、實(shí)務(wù)運(yùn)作能力、內(nèi)控能力上的不足，面對當(dāng)?shù)丶ち业氖袌龈偁?，同時(shí)還要承受兩岸貨幣匯率變化及政策變化的風(fēng)險(xiǎn)。（二）證券投資風(fēng)險(xiǎn)。雖然目前大陸保險(xiǎn)業(yè)QDII只獲準(zhǔn)以香港市場為主要投資區(qū)域，但未來若放開大陸保險(xiǎn)公司投資臺(tái)灣證券市場，其投資范圍可能包括臺(tái)灣貨幣市場工具、債券、股票、期貨期權(quán)甚至其他金融衍生產(chǎn)品，顯然與大陸金融市場相比，其將接觸到更多種類、更復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)程度更高的金融產(chǎn)品。除了要面對金融產(chǎn)品本身的風(fēng)險(xiǎn)之外，還要提防資本市場的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失。一旦所投資的金融資產(chǎn)發(fā)生損失，將直接影響到大陸保險(xiǎn)公司的盈利狀況甚至償付能力。在這次國際金融危機(jī)中，大陸金融機(jī)構(gòu)由于海外投資組合配置等原因受到美國次級(jí)債的影響有限，但隨著對外金融投資渠道的不斷放開，海外證券投資的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步擴(kuò)大。（三）跨區(qū)監(jiān)管套利風(fēng)險(xiǎn)。由于兩岸在保險(xiǎn)監(jiān)管體系、標(biāo)準(zhǔn)、程度上的差異，加之隨著兩岸保險(xiǎn)合作交流的深化，依靠單方的保險(xiǎn)監(jiān)管部門已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的全面監(jiān)控，這可能誘發(fā)兩岸保險(xiǎn)公司的監(jiān)管套利行為，即選擇監(jiān)管環(huán)境相對寬松的市場從事某些經(jīng)營活動(dòng)，以規(guī)避監(jiān)管從而取得超額收益。監(jiān)管套利是由監(jiān)管體系的缺陷導(dǎo)致的，其對金融市場的發(fā)展有利有弊，即其加快了金融市場創(chuàng)新的步伐，同時(shí)也帶來消極的影響，目前跨區(qū)監(jiān)管套利行為在兩岸保險(xiǎn)公司中都有可能發(fā)生。

新形勢下加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管的政策建議

“內(nèi)部”風(fēng)險(xiǎn)與“外部”風(fēng)險(xiǎn)使得保險(xiǎn)監(jiān)管部門必須同時(shí)解決兩方面的監(jiān)管問題。在“內(nèi)部”監(jiān)管方面，目前實(shí)施的《保險(xiǎn)法》、《中華人民共和國外資保險(xiǎn)公司管理?xiàng)l例》、《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》、《財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率管理辦法》等對外資（含臺(tái)資）保險(xiǎn)公司具有約束力的法律法規(guī)，已經(jīng)建立了與大陸保險(xiǎn)公司相同的以市場行為監(jiān)管、償付能力監(jiān)管、公司治理結(jié)構(gòu)監(jiān)管為支柱的較為全面的監(jiān)管體系。在“外部”監(jiān)管方面，由于目前大陸保險(xiǎn)監(jiān)管仍是以保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主體監(jiān)管為主要方式，雖然對大陸保險(xiǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)防范與化解有了較為完善的措施，但針對區(qū)域化保險(xiǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管還有所欠缺。因此，建議通過以下方面著手加強(qiáng)監(jiān)管：（一）關(guān)注“共同框架”，加強(qiáng)對跨區(qū)域保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。2009年6月，國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(IAIS)開始著手建立“國際保險(xiǎn)集團(tuán)監(jiān)管共同框架”（以下簡稱“共同框架”）。目前“共同框架”總體架構(gòu)已經(jīng)完成，包括適用范圍、集團(tuán)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)、定量及定性要求、監(jiān)管合作和配合、規(guī)則實(shí)施方式五部分內(nèi)容，未來將從定性、定量兩個(gè)角度，實(shí)現(xiàn)對“國際活躍保險(xiǎn)集團(tuán)”整體風(fēng)險(xiǎn)的全面評估。前三部分內(nèi)容屬于保險(xiǎn)集團(tuán)監(jiān)管規(guī)則部分，要求“國際活躍保險(xiǎn)集團(tuán)”對集團(tuán)內(nèi)所有法人實(shí)體組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部交易進(jìn)行自我評估，并綜合定性、定量方法，從財(cái)務(wù)報(bào)告、償付能力、公司治理、內(nèi)部控制等方面制定出監(jiān)管框架。雖然目前大陸保險(xiǎn)公司還未達(dá)到“國際活躍保險(xiǎn)集團(tuán)”的“國際化”標(biāo)準(zhǔn)，但在未來是必然趨勢，而目前參照歐盟償付能力Ι的監(jiān)管方法并不能實(shí)現(xiàn)對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)區(qū)域化投資風(fēng)險(xiǎn)的全面監(jiān)管。因此，建議密切關(guān)注“共同框架”的進(jìn)展，逐步推動(dòng)保險(xiǎn)監(jiān)管制度向“共同框架”接軌，為防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的跨區(qū)域傳導(dǎo)，也為未來“共同框架”的全面實(shí)施做好準(zhǔn)備。（二）借鑒“共同框架”，強(qiáng)化對監(jiān)管套利的協(xié)作監(jiān)督。鑒于監(jiān)管套利對金融市場的發(fā)展有利有弊，監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)在于對其積極作用進(jìn)行有效引導(dǎo)，同時(shí)杜絕其消極作用，比如在適度放松對金融創(chuàng)新管制的同時(shí)嚴(yán)防過度創(chuàng)新帶來的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管套利是由監(jiān)管制度缺陷導(dǎo)致的，因此要實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管套利的有效監(jiān)管，首先應(yīng)增強(qiáng)兩岸金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)性。目前大陸實(shí)行的是“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管方式，臺(tái)灣則是由“行政院”“金融監(jiān)督管理委員會(huì)”，統(tǒng)合銀行、證券和保險(xiǎn)監(jiān)管局以逐漸實(shí)現(xiàn)一元化監(jiān)管目標(biāo)，可見兩岸保險(xiǎn)監(jiān)管體制差別較大，因而先從加強(qiáng)兩岸保險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)作入手是比較可行的做法。目前，兩岸雖已簽署保險(xiǎn)監(jiān)管合作的相關(guān)文件，但對協(xié)作的詳細(xì)規(guī)則、形式、內(nèi)容仍然缺乏具體指引，由此建議跟蹤借鑒“共同框架”中關(guān)于“監(jiān)管合作和配合”的內(nèi)容，明確兩岸監(jiān)管合作的主要內(nèi)容：一是確定對跨區(qū)經(jīng)營保險(xiǎn)集團(tuán)的監(jiān)管職責(zé)分工，在對大陸保險(xiǎn)集團(tuán)監(jiān)管上，由大陸承擔(dān)對整個(gè)集團(tuán)監(jiān)管的職責(zé)，臺(tái)灣方面則負(fù)有積極配合義務(wù)，雙方在監(jiān)管合作中應(yīng)實(shí)現(xiàn)信息共享、履行保密義務(wù)；二是將監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度化，基于大陸保險(xiǎn)集團(tuán)財(cái)務(wù)、公司治理、風(fēng)險(xiǎn)管理狀況而制定監(jiān)管措施。（三）完善兩岸監(jiān)管合作的制度化機(jī)制。兩岸保險(xiǎn)監(jiān)管合作機(jī)制是通過兩岸保險(xiǎn)監(jiān)管部門簽訂備忘錄的形式最終明確的，而備忘錄是兩個(gè)地區(qū)確立經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系的常見方式，是基于雙方的信譽(yù)而有效的，并不具備法律效力。而且，兩岸目前已明確的保險(xiǎn)監(jiān)管合作內(nèi)容，雖涵蓋了交換訊息、互設(shè)機(jī)構(gòu)、檢查方式、業(yè)務(wù)交流、危機(jī)處理等方面，但仍只是框架性的合作要求。因此，兩岸保險(xiǎn)監(jiān)管合作的制度化機(jī)制仍需要完善，當(dāng)前至少應(yīng)明確三項(xiàng)具體內(nèi)容：一是明確保險(xiǎn)檢查處分的職能分工。目前兩岸已同意對互設(shè)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，但在對是否違法違規(guī)的認(rèn)定與處分上，很可能會(huì)因兩岸法律規(guī)定的差異而產(chǎn)生不協(xié)調(diào)的問題，對于協(xié)調(diào)的途徑還需要在制度上進(jìn)一步予以明確并落實(shí)。二是明確爭議處理機(jī)制。兩岸已允許臺(tái)灣保險(xiǎn)業(yè)承保在臺(tái)大陸被保險(xiǎn)人，這種跨區(qū)業(yè)務(wù)容易產(chǎn)生相關(guān)糾紛或法律訴訟，由于兩岸法律體系的差異，兩岸對糾紛的處理、法律的裁定很可能產(chǎn)生爭議，為了