韓國基層治理經(jīng)驗及其借鑒意義

第第頁韓國基層治理經(jīng)驗及其借鑒意義摘要：韓國在長期的基層治理中形成了諸多的有益經(jīng)驗及其對我國的借鑒意義。在基層治理體制上，韓國在建國后逐漸形成了行政主導(dǎo)的基層治理模式，但隨著民主化浪潮的推進(jìn)，該體制逐漸變?yōu)閳F(tuán)體自治型的模式。而韓國上世紀(jì)70年代開始的新村運動提高了基層自我治理能力，培養(yǎng)了民眾合作精神，對我國基層治理產(chǎn)生重要影響。

關(guān)鍵詞：地方自治；基層治理；城鄉(xiāng)一體化

韓國在長期的基層治理當(dāng)中形成了眾多有益的啟示，為我國基層治理和城鄉(xiāng)一體化提供了重要的借鑒意義。2003年，韓國制定了《地方分權(quán)特別法》等法律，通過地方分權(quán)的方式促進(jìn)基層治理，實行真正的自治。另一方面，韓國上世紀(jì)70年代初開始的新村運動提高了韓國農(nóng)民的民主意識和協(xié)作意識，促進(jìn)農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性，對韓國基層農(nóng)村的治理產(chǎn)生了積極的影響。

一.由行政主導(dǎo)型向團(tuán)體自治型轉(zhuǎn)變的基層治理模式

1949年，韓國根據(jù)憲法制定了《地方自治法》，對地方自治做出了更為具體的規(guī)定，并逐步形成了特別市、廣域市、道和市、郡、區(qū)兩級地方政府作為自治的基本單元，同時，在市、郡、區(qū)下面還設(shè)立相當(dāng)于派出機(jī)構(gòu)的邑、里、洞等組織，負(fù)責(zé)向居民提供行政服務(wù)并處理與居民有關(guān)的業(yè)務(wù)。但邑、里、洞等單位不是地方自治的團(tuán)體，不是有居民選舉產(chǎn)生，不對居民負(fù)責(zé)，而是國家為了方便處理相關(guān)行政業(yè)務(wù)而設(shè)置的基層行政機(jī)關(guān)的下層機(jī)構(gòu)。這就使得作為韓國最基層的邑、里、洞等單位的治理帶有濃厚的行政主導(dǎo)的色彩，使得基層居民難以參與基本公共事務(wù)。另一方面，樸正熙在1961年發(fā)動軍事政變?nèi)〉谜?quán)，建立威權(quán)統(tǒng)治的體制，作為地方自治的議會被取消，地方長官改為由中央任命，這就使得韓國在建國后確立的地方自治制度名存實亡，無法繼續(xù)有效的實施。但在經(jīng)過將近二十多年的快速發(fā)展后，韓國經(jīng)濟(jì)實力大為增強(qiáng)，地方經(jīng)濟(jì)快速恢復(fù)，社會民主力量興起，韓國社會要求恢復(fù)地方自治的呼聲漸趨高漲。面對社會的壓力，韓國政府于上世紀(jì)80年代初開展了恢復(fù)地方自治的可行性研究并初步制定了相關(guān)規(guī)劃以緩和社會壓力。1986年韓國時任總統(tǒng)盧泰愚基于社會壓力宣布總統(tǒng)直選，標(biāo)志著韓國民主化進(jìn)程的加快，對地方自治制度的恢復(fù)和地方政府自由選舉起到了重要的推動作用：1988年韓國修改地方自治法、1991年恢復(fù)地方議會選舉、1995年進(jìn)行地方長官選舉。這為基層的民眾參與政治事務(wù)、表達(dá)利益訴求、參與基層治理提供了必要的途徑。但是由于韓國長期受到中央集權(quán)體制和威權(quán)體制的影響以及韓國中央與地方關(guān)系體制設(shè)置等方面的原因，韓國的地方自治制度仍然無法有效運轉(zhuǎn)，形成了一種“沒有決定權(quán)、沒有稅收來源、沒有人才”的“三沒有”自治制度。為此，韓國與2003年進(jìn)行了分權(quán)改革，先后制定了《地方分權(quán)特別法》、《國家均衡特別法》、《新行政首都建設(shè)特別措施法》，重申了地方團(tuán)體自治，重新劃分中央與地方權(quán)力關(guān)系以及首都地區(qū)與非首都地區(qū)關(guān)系，將部分權(quán)限由中央轉(zhuǎn)移到地方，把資源從首都分散到非首都地區(qū)，為地方自治的有效運轉(zhuǎn)提供必要的權(quán)力和財力，企圖通過行政分權(quán)的方式促進(jìn)地方自治。

二.新村建設(shè)對韓國基層治理的積極作用

在樸正熙通過軍事政變上臺后，韓國推行了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)政策，韓國經(jīng)濟(jì)也取得了巨大的成就，但城鄉(xiāng)之間的差距日益擴(kuò)大，對社會穩(wěn)定造成了重要影響，因此，韓國政府于上世紀(jì)70年代初發(fā)起了新村建設(shè)運動。韓國新村運動最初本意不在于促進(jìn)韓國基層農(nóng)村的基層治理，但其實施過程及其結(jié)果對韓國基層治理產(chǎn)生了重要的影響。

1970年韓國在全國范圍內(nèi)開始了新農(nóng)村建設(shè)，取得了令世界矚目的成就。其新村建設(shè)不僅是經(jīng)濟(jì)上的運動，在政治上對基層農(nóng)村的治理產(chǎn)生了重要的影響。首先，新村運動大大的改善了韓國農(nóng)村基層基礎(chǔ)設(shè)施狀況，為基層自我治理奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，增強(qiáng)了農(nóng)村自我治理的能力。其次，新村建設(shè)培育了韓國基層民眾的民主精神和參與精神，如在新村建設(shè)第一階段中，韓國政府僅僅提供必要的原材料，具體用于村莊何種用途由村民自主決定，這就大大激發(fā)了基層民眾參與村莊公共事務(wù)的積極性。其次，在新村建設(shè)過程中勤奮、自強(qiáng)、協(xié)作的基本理念，對于培養(yǎng)合作的精神，使韓國傳統(tǒng)的共同體意識讓位于協(xié)作意識也起了重要的作用，這對韓國基層治理的民眾精神層面起了推動作用。最后，新村運動最初是由政府主導(dǎo)、自上而下、民眾積極參與的形式逐步變?yōu)榱嗣耖g主導(dǎo)的模式，這對于培育韓國的市民社會和民間組織有著重要的作用，使基層民眾參與治理的途徑更為多元化，更有利于基層民眾參與能力和自我治理能力的提高。

三.韓國基層治理經(jīng)驗的借鑒意義

韓國與中國在政治、經(jīng)濟(jì)、社會條件和文化傳統(tǒng)上有著諸多相同之處，其基層治理經(jīng)驗經(jīng)過了半個世紀(jì)的發(fā)展，積累了寶貴的經(jīng)驗和深刻的歷史教訓(xùn)，這可以為我國基層治理發(fā)展提供必要的借鑒。

（一）在基層治理的過程中逐步建立了自治體制

韓國最初建立的威權(quán)體制在民主化浪潮的沖擊下，逐漸演變?yōu)閳F(tuán)體自治的模式。這種自治的體制也有利于基層的民眾參與公共事務(wù)的積極性，成為民主訓(xùn)練的場所。然而，這種自治的基層體制也面臨著事權(quán)和財權(quán)不足、缺乏必要的社會資源和政治資源以及基層自我治理能力不足等諸多問題，同時，基層的自治也受到了中央政府和地方政府的不必要干預(yù)，造成基層自治體制行政化的趨勢。

（二）基層治理注重自治與行政相結(jié)合

在韓國基層農(nóng)村早期發(fā)展資源較為缺乏的情況下，韓國政府加大了對農(nóng)村資源的投入力度，改善農(nóng)村自我發(fā)展的能力，隨后又加強(qiáng)基層農(nóng)村的文化建設(shè)和道德建設(shè)，使物質(zhì)文明和精神文明結(jié)合起來，“軟硬兼施”。而在人事體制上，韓國政府既注重基層的自治，也強(qiáng)調(diào)行政力量的介入，將自治與行政結(jié)合起來，既保證基層自我發(fā)展