定“十一五”計(jì)劃若干戰(zhàn)略問(wèn)題思考

定“十一五”計(jì)劃若干戰(zhàn)略問(wèn)題思考--------------------------------------------------------------------------------2003-4-1林毅夫閱讀1207次關(guān)于制定2006－2010的“十一五”計(jì)劃所應(yīng)考慮的重大戰(zhàn)略，我想談八個(gè)問(wèn)題。討論這八個(gè)問(wèn)題建立在兩大前提之上：第一，到2006年中國(guó)加入WTO的所有承諾都已落實(shí)，中國(guó)成為全世界最開(kāi)放的發(fā)展中國(guó)家；第二，十六大提出“全面建設(shè)小康社會(huì)”的目標(biāo)，從2006年到2010年將是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的一個(gè)很重要階段，“十一五”計(jì)劃應(yīng)該以此為目標(biāo)進(jìn)行安排。根據(jù)這兩個(gè)前提，本文將就如下八個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題提出一些看法。（一）當(dāng)我國(guó)落實(shí)了所有加入WTO承諾后，應(yīng)該基本完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制原來(lái)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，這幾年處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的最后階段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最主要差別在于：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以政府為主導(dǎo)；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，從“十五”計(jì)劃中可以看到，政府的思路已經(jīng)在改變。但是，在“十五”計(jì)劃中，過(guò)去的烙印依然存在。在WTO的框架下，“十一五”計(jì)劃中以政府的力量來(lái)支持或扶持某一個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)發(fā)展的余地將大大縮小，政府的指令性計(jì)劃不再可行。然而，這并不意味政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可發(fā)揮一定作用。政府除了應(yīng)該維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供法制環(huán)境以及市場(chǎng)的基礎(chǔ)建設(shè)外，也還可以制定國(guó)家計(jì)劃，但這種國(guó)家計(jì)劃必須是指導(dǎo)性的。它的功能首先是提供信息，如整個(gè)社會(huì)未來(lái)發(fā)展的方向是什幺、可能出現(xiàn)的問(wèn)題是什幺、哪些產(chǎn)業(yè)是新興的產(chǎn)業(yè)、國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的變化趨勢(shì)如何等等。這些信息需要在全社會(huì)進(jìn)行充分溝通，在此基礎(chǔ)上形成共識(shí)，并提供給社會(huì)各階層和部門(mén)，作為他們?cè)诿鎸?duì)市場(chǎng)各種挑戰(zhàn)和把握各種機(jī)會(huì)時(shí)的參考信息。所以計(jì)劃還可以繼續(xù)存在，但它的功能將是信息的溝通和對(duì)發(fā)展方向共識(shí)的形成。同時(shí)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)還會(huì)以比較快的速度發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化也比較快，因而需要在企業(yè)和企業(yè)之間，企業(yè)和政府之間進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，任何一個(gè)企業(yè)均無(wú)法在其內(nèi)部解決所有協(xié)調(diào)問(wèn)題。同時(shí)，各種制度安排也要不斷變化，其中有很多的制度創(chuàng)新是企業(yè)本身所無(wú)法做到的，因而需要政府幫助；如企業(yè)對(duì)于金融創(chuàng)的新要求就可能屬于這類(lèi)情況。制定計(jì)劃可以有助于達(dá)成上述諸多方面的協(xié)調(diào)。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有外部性，需要政府利用其財(cái)政或稅收措施來(lái)補(bǔ)償這些外部性。因而，在大的思路方面有一點(diǎn)需要明確，就是“十一五”計(jì)劃與“十五”計(jì)劃相比應(yīng)當(dāng)更是一個(gè)指導(dǎo)性的、用以綜合信息、形成共識(shí)、促進(jìn)協(xié)調(diào)、克服外部性的計(jì)劃，而不是一個(gè)依靠政府力量扶持、鼓勵(lì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)群發(fā)展的計(jì)劃。（二）第二，在“十一五”期間國(guó)有企業(yè)改革尚需繼續(xù)深化，這與十六大報(bào)告中所提出的“毫不動(dòng)搖地鞏固、發(fā)展國(guó)有企業(yè)”的目標(biāo)是一致的。眾所周知，國(guó)有企業(yè)經(jīng)過(guò)二十多年的改革，其問(wèn)題尚未根本解決。成立國(guó)資委解決了國(guó)家作為出資人的身份問(wèn)題，但是，國(guó)有企業(yè)至今在相當(dāng)大程度上還需依靠市場(chǎng)壟斷以及政府直接或間接的資金支持來(lái)維持生存。當(dāng)我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)加入WTO承諾后，所有外資企業(yè)均將享受?chē)?guó)民待遇，國(guó)有企業(yè)過(guò)去享有的市場(chǎng)壟斷地位將不復(fù)存在，國(guó)有企業(yè)必須直接面對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。過(guò)去政府對(duì)國(guó)有企業(yè)在資金方面支持主要有兩個(gè)來(lái)源：國(guó)有銀行的低息貸款和資本市場(chǎng)融資（幾乎所有上市公司均為國(guó)有企業(yè)）。這一融資模式在WTO的框架下不再具有可行性，其理由如下：第一，國(guó)有銀行本身也將面對(duì)來(lái)自外資銀行的競(jìng)爭(zhēng)，必須要考慮到自身的生存問(wèn)題。因此依靠國(guó)有銀行以低息貸款的方式來(lái)籌集更多的資金用于扶持國(guó)有企業(yè)不再可行。第二，在資本市場(chǎng)方面，估計(jì)資本賬戶的開(kāi)放、人民幣的可兌換在不遠(yuǎn)將來(lái)都會(huì)實(shí)現(xiàn)。因此，外資（包括短期資金）進(jìn)入中國(guó)的股票市場(chǎng)也只是時(shí)間問(wèn)題?，F(xiàn)在的股票市場(chǎng)存在很多問(wèn)題，其中很重要一點(diǎn)就是上市公司均為國(guó)有企業(yè)，自身素質(zhì)較差，缺乏盈利能力，股東不能靠長(zhǎng)期持有股票獲利，只能短期投機(jī)或炒作。在開(kāi)放資本賬戶、允許人民幣可自由兌換之前必須改善資本市場(chǎng)的體質(zhì)，否則后果不堪設(shè)想。依靠股市圈錢(qián)來(lái)支持國(guó)有企業(yè)的發(fā)展是股票市場(chǎng)問(wèn)題的根源，改善上市公司的素質(zhì)乃是解決目前股市問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。為了改善資本市場(chǎng)的狀況，必須從現(xiàn)在開(kāi)始讓越來(lái)越多素質(zhì)好、有競(jìng)爭(zhēng)力和贏利能力的企業(yè)（包括民營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)）進(jìn)入資本市場(chǎng)。傳統(tǒng)扶持國(guó)有企業(yè)發(fā)展的政策措施不再可行的新形勢(shì)下，國(guó)有企業(yè)應(yīng)該怎樣才能得到鞏固發(fā)展呢？我認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)最根本問(wèn)題在于國(guó)有企業(yè)存在政策性負(fù)擔(dān)，由此導(dǎo)致政策性虧損，于是政府負(fù)有給國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼政策虧損的責(zé)任。同時(shí)，企業(yè)也會(huì)利用政策性虧損為借口，把經(jīng)營(yíng)性虧損也說(shuō)成是政策性虧損。在信息不對(duì)稱的狀況下，政府無(wú)法區(qū)分企業(yè)的這兩種虧損。由此導(dǎo)致政府只能把企業(yè)的全部虧損都承擔(dān)起來(lái)，從而形成國(guó)有企業(yè)的預(yù)算軟約束。為了解決國(guó)有企業(yè)的問(wèn)題，最重要的是剝離企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)。政策性負(fù)擔(dān)可分為兩類(lèi)，一是社會(huì)性負(fù)擔(dān)，一是戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)。對(duì)于社會(huì)性負(fù)擔(dān)，包括冗員、養(yǎng)老等，我國(guó)這幾年雖然已經(jīng)做了相當(dāng)多的工作，但是社會(huì)保障體系有待加強(qiáng)，需要把養(yǎng)老職能從企業(yè)中全部剝離、企業(yè)冗員全部下崗。所謂戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)是指企業(yè)所在的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)段資金很密集，我國(guó)目前不具比較優(yōu)勢(shì)。既然不具比較優(yōu)勢(shì)，在開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，這些企業(yè)不具自生能力，除非國(guó)家給予補(bǔ)貼，否則無(wú)法生存。國(guó)有企業(yè)改革的方向應(yīng)該是圍繞如何提高國(guó)有企業(yè)的自生能力，即企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，只要管理好，就可以不需要政府的保護(hù)或補(bǔ)貼，即可獲得市場(chǎng)上可接受的利潤(rùn)率的能力。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)的改革可以依據(jù)產(chǎn)品特性的不同而分成如下四種情形來(lái)處理：第一類(lèi)企業(yè)，其產(chǎn)品在國(guó)防上是必不可缺少的，而且只能由國(guó)內(nèi)自己來(lái)生產(chǎn)。對(duì)于這類(lèi)企業(yè)在任何國(guó)家都一樣，只能由政府直接監(jiān)督，繼續(xù)由財(cái)政撥款來(lái)支持其生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)。第二類(lèi)企業(yè)，其產(chǎn)品有相當(dāng)大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，但在國(guó)防上不是很敏感。對(duì)于這類(lèi)企業(yè)可以采取以市場(chǎng)換資金的策略，到國(guó)外的資本市場(chǎng)上市或和外國(guó)公司合資，直接利用國(guó)外的資金與技術(shù)，來(lái)解決企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中因?yàn)椴环衔覈?guó)的比較優(yōu)勢(shì)而沒(méi)有自生能力的問(wèn)題。第三類(lèi)企業(yè)，其產(chǎn)品國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的規(guī)模很小，但企業(yè)擁有比較強(qiáng)的工程設(shè)計(jì)和管理力量，這類(lèi)企業(yè)則可以轉(zhuǎn)向生產(chǎn)在國(guó)內(nèi)有市場(chǎng)且勞動(dòng)力比較密集的產(chǎn)品。第四類(lèi)企業(yè)，其產(chǎn)品沒(méi)有市場(chǎng)，企業(yè)也缺乏工程設(shè)計(jì)和管理力量，這類(lèi)企業(yè)只能令其破產(chǎn)，退出市場(chǎng)。只有剝離了企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，解決了國(guó)有企業(yè)的自生能力的問(wèn)題，企業(yè)不再需要并也沒(méi)有任何理由需要政府的保護(hù)和補(bǔ)貼，政企才有