關(guān)于行政事業(yè)單位預算績效管理的幾點思考

2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]）34號），對預算績效管理工作提出了明確的目標要求。從目前行政事業(yè)單位預算績效管理工作開展情況來看，與目標要求還有一定的差距，所以在充分認識預算績效管理基本內(nèi)容及重要性的前提下，客觀正視預算績效管理中存在的問題，并積極探求進一步做好全面實施預算績效管理的方法尤為重要。一、行政事業(yè)單位預算績效管理概述（一）行政事業(yè)單位預算績效管理的主要內(nèi)容預算績效管理是以支出結(jié)果為導向，在預算過程中通過關(guān)注資金的產(chǎn)出和效果，強調(diào)預算支出的責任和效率，實現(xiàn)優(yōu)化資源配置效率，提升資金使用效益的一種預算管理模式。目前，行政事業(yè)單位預算績效管理的實施對象主要涵蓋項目支出和部門整體支出兩個方面的內(nèi)容，其工作流程包含績效目標、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用四個環(huán)節(jié)?？冃繕嗽O(shè)置是預算績效管理工作的起點，這一階段要完成項目或部門工作任務(wù)的分解和績效目標的確定，績效目標既是事前預算安排的先決條件，又是后期績效評價的準繩和依據(jù)，其設(shè)置的科學合理性至關(guān)重要。績效監(jiān)控是在預算執(zhí)行的過程中對績效目標和預算執(zhí)行實施雙監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，確保目標、預算順利完成?？冃гu價是整個預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，需要建立科學合理的評價體系、采取規(guī)范高效的評價方法以確保評價結(jié)果的客觀真實。行政事業(yè)單位可以依據(jù)自身的行業(yè)特點并結(jié)合實際情況制定適用的評價指標體系，采用資金使用部門自評與主管部門考評相結(jié)合方式的開展績效評價。預算績效管理的最終環(huán)節(jié)是評價結(jié)果的有效運用，對存在的問題進行分析研究，整改落實，將評價結(jié)果作為編制預算、制定決策和改進管理的重要依據(jù)。（二）行政事業(yè)單位預算績效管理的重要性行政事業(yè)單位作為財政預算的實施主體，實施預算與績效管理相銜接的預算績效管理制度是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金運用高效性和科學性的必要前提。第一，全面實施預算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。實施績效管理是提高財政資金使用效率的有效手段，行政事業(yè)單位通過績效評價結(jié)果調(diào)整財政資金投放方向，可以有效提升財政資金的配置效率，讓財政資金達到最優(yōu)使用效益。第二，全面實施預算績效管理是提升治理能力和治理水平的必然要求。行政事業(yè)單位以績效管理為抓手，可以有效發(fā)現(xiàn)行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)預算執(zhí)行過程中存在的問題，通過制定相關(guān)制度辦法，規(guī)范財政資金使用，提升組織管理能力。第三，全面實施預算績效管理是提升預算編制科學合理性的重要手段。加強業(yè)務(wù)部門對預算編制的參與度，形成以績效目標為導向來編制預算、用績效評價結(jié)果來指導預算編制的良性循環(huán)，可以使行政事業(yè)單位預算編制更加符合實際，從而保證預算的全面性和科學性。二、行政事業(yè)單位預算績效管理中存在的問題當前行政事業(yè)單位預算績效管理工作正朝著規(guī)范透明、標準科學、約束有力的總體目標不斷推進，但在實施過程中仍然存在許多急待解決的問題。（一）預算績效管理意識淡薄預算績效管理的理念及方法，在我國實踐時間短、起步遲，有些預算單位對預算績效管理的認識不充分，對預算績效管理的意義認識不清，存在重投入輕管理、重支出輕績效的僵化意識，工作主觀能動性不高，僅停留在完成任務(wù)層面，沒有考慮資金的效益和效果。如在績效評價這一工作環(huán)節(jié)，一些基層資金使用部門認為項目已經(jīng)完成，開展績效自評不過是例行公事，指標填寫與評價結(jié)果都不夠客觀真實。（二）績效目標設(shè)置不科學，資金使用成果與績效目標不匹配預算和績效管理是財政資金管理的起點和終點，兩者相輔相承，貫穿資金使用的全過程。在傳統(tǒng)預算編制模式下，年度預算主要由財務(wù)部門完成，業(yè)務(wù)部門的參與程度不高、精細程度不夠，導致績效目標填報慣性地成了財務(wù)人員的工作。財務(wù)人員在不完全深入了解單位業(yè)務(wù)的情況下，為完成預算申報任務(wù)，有時會憑借主觀經(jīng)驗或借鑒已完成歷史項目的目標，這樣勢必會導致績效目標針對性不強、與資金使用成果不匹配的情況，從而使預算績效目標大打折扣。（三）預算績效評價指標體系還有待完善各行政事業(yè)單位一般都是在財政部門宏觀政策制度下，結(jié)合本部門本單位工作實際，制定相應(yīng)的預算績效評價體系。但由于沒有專業(yè)的預算績效管理部門和人員，以財務(wù)牽頭的績效工作力量薄弱，摸著石頭過河，難免存在評價指標設(shè)置不科學、評價范圍不全面的情況，遠遠不能滿足預算績效管理工作全方位、全覆蓋的整體要求。（四）預算績效監(jiān)管機制不夠健全目前，大多行政事業(yè)單位事前事中事后績效管理框架已基本搭建，但作為事中環(huán)節(jié)的績效監(jiān)控還沒有形成一套合理有效、便于操作的模式。要實現(xiàn)財政資金全過程的跟蹤監(jiān)督，監(jiān)控時間點的選擇、監(jiān)控成本的控制和監(jiān)控作用的發(fā)揮尚不成熟。（五）預算績效評價成果運用程度不高預算績效評價成果應(yīng)用程度較低是許多部門和單位普遍存在的問題。績效評價工作搞得轟轟烈烈，評價成果運用卻只是水過地皮濕，有閑置低效或損失浪費的情況卻不與預算掛鉤，發(fā)現(xiàn)了問題而不深挖根源、徹底整改，沒有相應(yīng)的獎懲機制，預算績效管理工作就無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。三、加強行政事業(yè)單位預算績效管理的對策預算績效管理是一個系統(tǒng)工程，需要部門人員通力合作，環(huán)節(jié)機制緊密結(jié)合，形成合力發(fā)揮作用。（一）營造良好的預算績效管理實施環(huán)境第一，加強組織領(lǐng)導。成立預算績效管理工作領(lǐng)導機構(gòu)，研究制定預算績效管理相關(guān)制度、工作規(guī)則，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排部署年度預算績效管理工作。第二，加大宣傳教育。通過系統(tǒng)學習政策文件，樹立全員績效管理的工作理念，充分認識預算績效管理工作的重要性和必要性，自覺提升對績效管理工作的重視度和自覺性。第三，培養(yǎng)專業(yè)隊伍。廣泛開展業(yè)務(wù)培訓與指導，提高績效管理人員專業(yè)水平；建立項目績效評價專家?guī)?，借助?nèi)審部門或第三方機構(gòu)的力量，探索形成績效評價工作新模式。第四，建立考核機制。建立績效考核管理、獎懲制度，明確責任分工，將績效管理責任分解落實到具體部門和人員，量化考核結(jié)果，體現(xiàn)工效掛鉤。（二）打造全面協(xié)同的預算編制工作格局預算編制是一項全局性、綜合性工作，建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門協(xié)同推進預算編制的工作格局十分必要。設(shè)立部門和單位整體績效目標，確?？冃繕舜_定與預算編制的同步性，強化財務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門在預算編制過程中的溝通交流，促進業(yè)務(wù)活動與財務(wù)預算指標的深度融合，將各項績效目標融合細化到預算中去，實現(xiàn)預算與績效協(xié)同管理。（三）構(gòu)建科學動態(tài)的績效評價指標體系制定科學合理的評價指標體系是進行有效評價的重要前提條件。首先，評價指標體系應(yīng)該層次結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容涵蓋全面、可操作性強。既要有統(tǒng)一的、標準化的共性指標，又要有針對不同部門不同項目的個性指標，既能滿足衡量預算資金使用效益的需求，又能充分反映被評價對象的個性特點，既要包含財務(wù)指標和非財務(wù)指標，又要體現(xiàn)定性指標與定量指標的結(jié)合。其次，應(yīng)對評價指標體系實施動態(tài)管理機制，隨著形勢、情況和要求的變化不斷進行修訂和完善，適時調(diào)整不適用的指標、權(quán)重及賦分。（四）實施大額預算全過程績效監(jiān)控機制開展大額預算績效監(jiān)控是及時發(fā)現(xiàn)問題，充分控制風險的有效手段。對投資額大、建設(shè)期長的項目實施績效監(jiān)控，可以有效避免事后評價不能及時糾錯的弊端。通過績效監(jiān)控跟蹤項目資金流向、監(jiān)督項目實施進展，掌握項目資金到位情況、使用情況，項目財務(wù)管理情況、項目組織及施工情況，當項目支出、工程實施與預算、設(shè)計出現(xiàn)偏差時，便于及時解決，可以大大減少出現(xiàn)濫用資金、工期延滯甚至爛尾工程的情況，確保財政資金及早發(fā)揮效益。對部門整體支出中的大額預算實施績效監(jiān)控，可以及時了解支出內(nèi)容是否合理，預算執(zhí)行進度是否匹配。行政事業(yè)單位可以采用定期監(jiān)控與不定期監(jiān)控相結(jié)合的方式，隨時掌握預算執(zhí)行情況，避免出現(xiàn)預算執(zhí)行緩慢、超預算支出、資金閑置沉淀、損失浪費等情況，確保績效目標及預算執(zhí)行效率按預定計劃完成。（五）形成多層次全方位的評價結(jié)果運用模式建立績效評價結(jié)果反饋、整改、應(yīng)用機制，真正把評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為提升工作的有力手段。一是對績效評價結(jié)果進行分析研究，總結(jié)經(jīng)驗，解決問題，讓評價結(jié)果切實成為優(yōu)化預算、完善制度、提升管理的可靠依據(jù)。二是將績效評價結(jié)果進行公示，讓評價結(jié)果公開化透明化，在接受公眾監(jiān)督的同時有利于系統(tǒng)內(nèi)部對標一流，整改提升。三是把績效評價結(jié)果與個人業(yè)績考核相結(jié)合，實現(xiàn)單位績效管理與個人績效考核雙落實，建立適當?shù)莫剳椭贫龋?/p>