什么是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃方案

什么是城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃?1、

城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃概述

城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃被排除在現(xiàn)有城鎮(zhèn)計劃體系外。中國對這種計劃探索了近十余年，因其包含面較廣，使計劃理論、編制方法和內(nèi)容全部沒有得到統(tǒng)一。對此計劃基礎(chǔ)研究是以地理學(xué)（經(jīng)濟(jì)地理或稱區(qū)域計劃）為主，研究以華師、南大、北大、中山等大學(xué)為主，這些大學(xué)理論研究指導(dǎo)著現(xiàn)有城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃編制。

宏觀政策改變，使中國城市發(fā)展政策從以往只重視城市發(fā)展轉(zhuǎn)向重視城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。從城市地理學(xué)理論角度講，城是城，鄉(xiāng)是鄉(xiāng)，二者是完全不一樣。城有城特征，比如：有較高人口高度，就業(yè)人口全部為非農(nóng)人口，城市生活方法等；而農(nóng)村也有農(nóng)村特征,如生產(chǎn)方法為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，建筑分散，大家觀念比較落后、自然景觀很優(yōu)美等。那么，城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃目標(biāo)是什么？城鎮(zhèn)應(yīng)達(dá)成什么樣關(guān)系？城鎮(zhèn)計劃應(yīng)該努力去解釋這兩個問題。2、什么是理想城鎮(zhèn)格局和城鎮(zhèn)關(guān)系？

以國外城市為例，談?wù)劺硐氤擎?zhèn)格局。從城市形態(tài)來講，理想城市格局可能是這么：中心是城，外圍是鄉(xiāng)，城是經(jīng)濟(jì)活動、建筑、人口集中地；外圍是鄉(xiāng)村，建筑密度較小，以農(nóng)業(yè)為關(guān)鍵生產(chǎn)方法，城鎮(zhèn)之間最好有綠帶隔開，形成城鎮(zhèn)景觀上差異。歐洲很多城市全部含有這么城鎮(zhèn)形態(tài)。從功效角度看，城鎮(zhèn)互動最能恰逢表示城鎮(zhèn)關(guān)系，城市為農(nóng)村提供資金、工業(yè)產(chǎn)品，滿足鄉(xiāng)村居民需要同時也促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；而農(nóng)村為城市提供糧食和蔬菜等，確保城市人生活需要，同時，城市生活方法也在不停向農(nóng)村擴(kuò)散，所以，城鎮(zhèn)是一個不停互動整體。其次，發(fā)展城鎮(zhèn)哲學(xué)也是不一樣，鄉(xiāng)村應(yīng)該很重視景觀保護(hù)，這點對于城鎮(zhèn)可連續(xù)發(fā)展很關(guān)鍵。

由此可見，“城鎮(zhèn)有別”和“協(xié)調(diào)發(fā)展”是城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)。歐洲很多城市做到了，關(guān)鍵是經(jīng)過不停得修訂法律來限制人行為，從而實現(xiàn)對城市空間發(fā)展影響。其次，歐洲人比較喜愛農(nóng)村景觀和鄉(xiāng)村生活，這種民眾思想對城鎮(zhèn)格局形成作用巨大。3、城鎮(zhèn)計劃定位

現(xiàn)有城鎮(zhèn)計劃體系包含城市總體計劃、土地利用計劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃。很多人不了解什么是城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃，她們只聽說過城市計劃，鄉(xiāng)村計劃。這關(guān)鍵是因為，不是每個人全部學(xué)過城市計劃，城市地理之類課程，什么是城，什么是鄉(xiāng)是屬于學(xué)術(shù)研究范圍，比較難以了解。而實際上，城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃是城市計劃和鄉(xiāng)村計劃（如城鎮(zhèn)總規(guī)）之上，它是戰(zhàn)略性，部分學(xué)者已提出了這個見解。處理怎么處理好城鎮(zhèn)關(guān)系，清楚得說明城鎮(zhèn)各自發(fā)展戰(zhàn)略是什么，而不是去探討部分操作層面問題。所以，城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃是城市計劃、鄉(xiāng)村計劃上位計劃，指導(dǎo)她們編制。另外，要了解什么是城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃，要了解國家對城鎮(zhèn)關(guān)系宏觀政策改變歷史。4、城鎮(zhèn)計劃作用

和城市總規(guī)、土地計劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相比，城鎮(zhèn)計劃因包含內(nèi)容太廣而編制較難，難以確定關(guān)鍵。但實事上，城鎮(zhèn)統(tǒng)籌計劃比上述計劃更具意義，以人為本是計劃關(guān)鍵指思想,城鎮(zhèn)統(tǒng)籌目標(biāo)是縮小城鎮(zhèn)差距,提升鄉(xiāng)村農(nóng)民生活水平,這有利于國家安定。從內(nèi)容上,它包含以下方面：產(chǎn)業(yè)布局、村鎮(zhèn)布局、土地統(tǒng)籌和指標(biāo)協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施布局和公共服務(wù)布局、保障方法。似乎，每個方面全部能夠做成一個子計劃，所以，哪方面是關(guān)鍵，深度怎樣把握成了首要計劃首要考慮問題，所以城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃內(nèi)容沒有一個范式，編制什么掌握在編制者手里。

談?wù)動媱澰鯓訉嵆擎?zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)。

村鎮(zhèn)布局是確定城、鎮(zhèn)、村空間布局形式和目標(biāo)。因為城、鎮(zhèn)、村發(fā)展模式和指導(dǎo)思想不一樣。城：加速各類要素向城集聚；鎮(zhèn)：適度加速要素集聚，發(fā)揮鎮(zhèn)輻射帶動作用；村：從理想角度講，要保護(hù)村自然環(huán)境，控制建設(shè)，做到城鎮(zhèn)面貌有別。村鎮(zhèn)布局確定了整個城鎮(zhèn)空間發(fā)展大格局，可作為城鎮(zhèn)空間發(fā)展指導(dǎo)思想。

土地統(tǒng)籌和指標(biāo)協(xié)調(diào)是村鎮(zhèn)布局具體實施方法，是城鎮(zhèn)計劃編制中最難部分，因為需要搜集很多數(shù)據(jù)，而且土地指標(biāo)協(xié)調(diào)包含多方面利益，即使計劃編制后，可操作性也不強(qiáng)?！熬o湊式發(fā)展”可能是城鎮(zhèn)空間發(fā)展適合模式，即土地利用集約利用，模式是這么，加速（資金、工業(yè)、人力）城市要素集聚，控制鄉(xiāng)村建設(shè)用地蔓延，保護(hù)好村莊外圍環(huán)境，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間用高速路相連，高速路兩邊設(shè)隔離帶，兩邊保護(hù)良好道路景觀。不過，從現(xiàn)在村莊用地?zé)o序蔓延、自然發(fā)展現(xiàn)實狀況來看，緊湊式發(fā)展模式似乎難以實現(xiàn)。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局關(guān)鍵是城和中心鎮(zhèn)，和資金、工業(yè)企業(yè)一樣，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施也是一類要素，要素集聚能增強(qiáng)中心鎮(zhèn)輻射能力，從而實現(xiàn)空間開發(fā)有序推進(jìn)，而城鎮(zhèn)空間開發(fā)是經(jīng)過村鎮(zhèn)體系完善來實現(xiàn)。所以，集聚化發(fā)展是城鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)鍵策略。

保障方法是實現(xiàn)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展制度保障。保障方法關(guān)鍵不是加強(qiáng)管理，而是進(jìn)行制度改革，比如土地全部權(quán)改革、行政管理制度改革、修改法律等。不過在現(xiàn)實中，制度改革極難，因為包含眾多方面利益，阻力太大。比如，行政制度改革中“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革能擴(kuò)大鎮(zhèn)政府財政支配權(quán)和管理權(quán)，能保護(hù)村鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施方面投入，能促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展；而土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，有利于農(nóng)村用地集約利用、規(guī)模利用，根本改變農(nóng)村生產(chǎn)景觀；不過，土地全部制改革可能是城鎮(zhèn)制度改革關(guān)鍵，不過在未來幾年里極難實現(xiàn)。

總而言之，城鎮(zhèn)計劃確定城鎮(zhèn)空間發(fā)展目標(biāo)和開發(fā)模式，進(jìn)行土地利用控制，確定基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局關(guān)鍵，確定保障方法，是指導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)鍵計劃。5、總結(jié)

早在二戰(zhàn)以后,歐洲倫敦、巴黎、哥本哈根等城市全部在控制城市蔓延，預(yù)防工業(yè)破壞農(nóng)村景觀，在鄉(xiāng)村地域設(shè)置衛(wèi)星城鎮(zhèn)。實質(zhì)上，這種做法實質(zhì)就是“統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展”。幾十年前，歐洲城市已經(jīng)在這么做了，而現(xiàn)在中國卻沒有很好借鑒其成功經(jīng)驗。

黃巖區(qū)十二五城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展計劃,臺州市經(jīng)濟(jì)建設(shè)計劃院什么是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展張灘鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展是科學(xué)發(fā)展觀中五個統(tǒng)籌（統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展;要統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展;要統(tǒng)籌\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展;要統(tǒng)籌人和自然友好發(fā)展;要統(tǒng)籌中國發(fā)展和對外開放。）其中一項內(nèi)容。就是要愈加重視農(nóng)村發(fā)展，處理好“三農(nóng)”問題，果斷落實工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方針，逐步改變城鎮(zhèn)二元\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鎮(zhèn)發(fā)展差距，實現(xiàn)農(nóng)村\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)社會全方面發(fā)展，實施以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鎮(zhèn)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)可連續(xù)發(fā)展。具體說來，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)容關(guān)鍵包含以下多個方面：一是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)計劃建設(shè)。即改變現(xiàn)在城鎮(zhèn)計劃分割、建設(shè)分治情況，把城鎮(zhèn)\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)一納入政府宏觀計劃，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)聯(lián)動，實現(xiàn)共同繁榮。依據(jù)\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，統(tǒng)一編制城鎮(zhèn)計劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)有序發(fā)展，農(nóng)民梯度轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵包含：統(tǒng)籌城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃，科學(xué)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局；統(tǒng)籌城鎮(zhèn)用地計劃，合理布局建設(shè)、住宅、農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地；統(tǒng)籌城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，構(gòu)建完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。尤其要在農(nóng)村地域缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金情況下，政府要調(diào)動和引導(dǎo)各方面力量著力加強(qiáng)對農(nóng)村道路、交通運(yùn)輸、電力、電信、商業(yè)網(wǎng)點設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投入，使鄉(xiāng)村聯(lián)絡(luò)城市硬件設(shè)施得到立即改善。優(yōu)先發(fā)展社會共享型基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)范圍、服務(wù)領(lǐng)域和受益對象，讓農(nóng)民也能分享城市基礎(chǔ)設(shè)施。二是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以工業(yè)化支撐城市化，以城市化提升工業(yè)化，加緊工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚。建立以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)發(fā)展機(jī)制，加緊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)土地向規(guī)模農(nóng)戶集中，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城市社會服務(wù)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，促進(jìn)城市文明向農(nóng)村輻射，提升農(nóng)村\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。三是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)管理制度。突破城鎮(zhèn)二元\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)，糾正體制上和政策上城市偏向，消除計劃\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)體制殘留影響，保護(hù)農(nóng)民利益，建立城鎮(zhèn)一體勞動力就業(yè)制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，給農(nóng)村居民平等發(fā)展機(jī)會、完整財產(chǎn)權(quán)利和自由發(fā)展空間，遵照市場\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)城鎮(zhèn)要素自由流動和資源優(yōu)化配置。四是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)收入分配。依據(jù)\o"查看更多"經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段改變，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，改變國民收入分配中城市偏向，深入完善農(nóng)村稅費(fèi)改革，降低農(nóng)業(yè)稅負(fù)，發(fā)明條件立即取消農(nóng)業(yè)稅，加大對“三農(nóng)”財政支持力度，加緊農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，建立城鎮(zhèn)一體財政支出體制，將農(nóng)村交通、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全部列入政府財政支出范圍。用城鎮(zhèn)一體化制度保障農(nóng)牧民權(quán)益形成城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，這是黨十七大提出重大戰(zhàn)略任務(wù)，是破解農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)村牧區(qū)、農(nóng)牧民工作難題根本出路，是破除城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鎮(zhèn)差異根本路徑。通常認(rèn)為，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化是指城鎮(zhèn)之間生產(chǎn)要素自由流動、公共資源均衡配置、基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化，城鎮(zhèn)居民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享改革發(fā)展結(jié)果，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展、融合一體。其實質(zhì)在于從法律、制度和政策上切實保障農(nóng)牧民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面正當(dāng)權(quán)益。城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)本質(zhì)是制度性，城鎮(zhèn)二元制度把人分為農(nóng)民、市民兩類基礎(chǔ)權(quán)利不平等人群。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，必需從統(tǒng)籌城鎮(zhèn)計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會發(fā)展和社會管理上切入，建立促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度，切實保障農(nóng)牧民各項正當(dāng)權(quán)益。1、推進(jìn)城鎮(zhèn)計劃一體化計劃本質(zhì)是立足于發(fā)揮計劃對象功效，調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，協(xié)力配置資源，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)計劃，應(yīng)統(tǒng)籌安排縣域城鎮(zhèn)建設(shè)，為農(nóng)牧民就近轉(zhuǎn)移發(fā)明條件；土地利用、農(nóng)田草原保護(hù)、產(chǎn)業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等結(jié)構(gòu)布局，應(yīng)有利于農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件改善，切實保障農(nóng)牧民各項權(quán)益。鄂爾多斯市東勝區(qū)在統(tǒng)籌城鎮(zhèn)發(fā)展中從該區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、農(nóng)村人口較少、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件極差實際出發(fā)，重視計劃先行，統(tǒng)籌計劃城市建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、社會事業(yè)發(fā)展、生態(tài)自然恢復(fù)，推進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)實現(xiàn)了城鎮(zhèn)一體化發(fā)展。該區(qū)就統(tǒng)一城鎮(zhèn)戶籍管理，取消農(nóng)業(yè)戶口，按居住地登記“居民戶口”；推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)，發(fā)展生態(tài)、旅游、休閑經(jīng)濟(jì)；轉(zhuǎn)移安置生態(tài)移民、礦區(qū)移民按相關(guān)政策得到對應(yīng)賠償，全部實現(xiàn)住有所居，勞動力在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)；享受平等甚至高于市民基礎(chǔ)公共服務(wù)（包含義務(wù)教育）和社會保障；面向全國招標(biāo)確定27家職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地，定崗、定向、訂單培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)技能，提升其綜合素質(zhì)。截至底，東勝區(qū)有6.1萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，僅有6000人在生態(tài)恢復(fù)區(qū)從事護(hù)林職員作，城鎮(zhèn)化率達(dá)成99％，進(jìn)城農(nóng)民人均收入由進(jìn)城前7200元增加到3萬多元。

2、推進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化長久以來城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)分割，農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、鏈條短、服務(wù)缺、效益低，城鎮(zhèn)生產(chǎn)要素難以向農(nóng)村牧區(qū)流動，二三產(chǎn)業(yè)不能和第一產(chǎn)業(yè)融合，造成農(nóng)牧民增收緩慢，城鎮(zhèn)居民收入差距不停擴(kuò)大；城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較少考慮農(nóng)村牧區(qū)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)為主，大項目、大企業(yè)為主，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，包含部分縣城在內(nèi)中小城鎮(zhèn)甚至缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，且不說對農(nóng)村牧區(qū)帶動能力弱，本身發(fā)展內(nèi)生動力也不足。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)堅持以工促農(nóng)，促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)、加工、銷售一體化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，但龍頭企業(yè)必需和農(nóng)牧民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)牧民分享加工、銷售步驟利潤；應(yīng)堅持發(fā)展多個形式適度規(guī)模經(jīng)營，提升農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，但必需根據(jù)依法自愿有償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)牧民對承包土地占有、使用、收益等權(quán)利；應(yīng)培育扶持農(nóng)牧民專業(yè)合作社，發(fā)展多種農(nóng)牧業(yè)社會化服務(wù)組織，著力提升組織化程度，但必需根據(jù)服務(wù)農(nóng)牧民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主標(biāo)準(zhǔn)，使之健康發(fā)展，使農(nóng)牧民受益；應(yīng)完善城鎮(zhèn)平等要素交換關(guān)系，堅持市場競爭和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合，從制度層面上根本改變農(nóng)村牧區(qū)土地、勞動等要素價格低于城市制度，嚴(yán)禁城市廉價征用農(nóng)村牧區(qū)集體土地，實現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)勞動力和城市勞動力同工同酬，經(jīng)過政策性金融引導(dǎo)農(nóng)村牧區(qū)儲蓄關(guān)鍵用于農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村牧區(qū)流動；應(yīng)堅持以城帶鄉(xiāng)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐，加緊發(fā)展城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，加緊發(fā)展中小企業(yè)、個體私營經(jīng)濟(jì)，發(fā)明更多就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會，促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)聚集。包頭市九原區(qū)阿嘎如泰蘇木在新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)中，針對草場嚴(yán)重退化、傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)效益低下突出矛盾和問題，對38萬畝草場實施全方面禁牧，把烏蘭計五村畝耕地改造為設(shè)施化種植。同時，該蘇木充足發(fā)揮農(nóng)牧結(jié)合、離市區(qū)較近、交通便利優(yōu)勢，利用暖棚設(shè)施發(fā)展綠色蔬菜種植，柏樹溝嘎查發(fā)展種公羊舍喂養(yǎng)殖，近百戶牧民從山里搬到牧民新村別墅里發(fā)展“牧家樂”旅游業(yè)，還將整合烏蘭計五村農(nóng)牧民集中居住以后宅基地發(fā)展物流業(yè)。這么，該蘇木產(chǎn)業(yè)將實現(xiàn)由城鎮(zhèn)分割傳統(tǒng)放養(yǎng)畜牧業(yè)、大田種植業(yè)向連接城鎮(zhèn)技術(shù)含量高、經(jīng)濟(jì)效益好現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)、旅游業(yè)和物流業(yè)轉(zhuǎn)變。阿嘎如泰蘇木從實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以來已經(jīng)取得初步成效，農(nóng)牧民人均純收入由8700元增加到1．０５萬元。阿嘎如泰蘇木做法說明，建設(shè)新農(nóng)村新牧區(qū)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，要從自己和周圍環(huán)境實際出發(fā)，善于充足發(fā)揮優(yōu)勢，善于把劣勢轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢，做好城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展文章。3、推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化改革開放尤其是新世紀(jì)以來，伴隨經(jīng)濟(jì)社會加緊發(fā)展，財政對“三農(nóng)三牧”投入逐步加大，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化，農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不停改善，社會事業(yè)不停發(fā)展，多數(shù)嘎查村通了電、有了自來水、接通了硬化路面和通信設(shè)施、搞了沼氣，農(nóng)村牧區(qū)教育經(jīng)費(fèi)由旗縣財政統(tǒng)籌，95％以上農(nóng)牧民參與了新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療，新型農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老體系正在建立，部分發(fā)達(dá)地域農(nóng)村牧區(qū)正在和城市接軌，那里農(nóng)牧民和市民差距正在逐步縮小。但從總體上看，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)差距仍然很大，農(nóng)村牧區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施還不適應(yīng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)牧民生活改善需要，各項社會事業(yè)還存在覆蓋面不全、布局不合理、保障水平低等問題。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，應(yīng)切實強(qiáng)化政府對改善農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施責(zé)任，優(yōu)先發(fā)展社會共享型基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村牧區(qū)延伸，在全方面提升財政保障農(nóng)村牧區(qū)公共事業(yè)水平同時，調(diào)動和引導(dǎo)社會資金在內(nèi)各方面力量加強(qiáng)對農(nóng)村牧區(qū)水利、電力、交通運(yùn)輸、燃?xì)?、電信、商業(yè)網(wǎng)點等基礎(chǔ)設(shè)施投入，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)范圍、服務(wù)領(lǐng)域和受益對象，使鄉(xiāng)村聯(lián)絡(luò)城市硬件設(shè)施得到立即改善，讓農(nóng)牧民一樣分享基礎(chǔ)設(shè)施；應(yīng)切實強(qiáng)化政府保障農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)供給基礎(chǔ)職責(zé)，加緊健全公共財政框架，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，建立城鎮(zhèn)一體財政支出體制，投入更多資金提升保障能力，完善城鎮(zhèn)統(tǒng)一公共服務(wù)制度，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)教育、科技、文化、衛(wèi)生資源均衡配置，促進(jìn)城市社會事業(yè)向農(nóng)村牧區(qū)覆蓋、城市文明向農(nóng)村牧區(qū)輻射，加緊農(nóng)村牧區(qū)公益事業(yè)建設(shè)，提升農(nóng)村牧區(qū)公共服務(wù)水平，促進(jìn)社會公平正義。4、推進(jìn)城鎮(zhèn)勞動就業(yè)一體化改革開放以來，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)牧民能夠“離土不離鄉(xiāng)”地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)。伴隨東南沿海地域率先發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加緊推進(jìn)，一個數(shù)以億計“候鳥式”流動就業(yè)龐大群體——農(nóng)民工出現(xiàn)，沖破了分割城鎮(zhèn)就業(yè)“樊籬”。但城鎮(zhèn)居民平等就業(yè)制度性障礙仍然存在，城鎮(zhèn)統(tǒng)一勞動力市場還沒有建立起來，農(nóng)牧民進(jìn)城就業(yè)機(jī)會不平等，權(quán)益難保障，環(huán)境和條件亟待改善。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，就要把促進(jìn)城鎮(zhèn)居民就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)先位置，實施愈加主動就業(yè)政策，加緊建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一人力資源市場，逐步實現(xiàn)農(nóng)牧民和市民享受相同就業(yè)機(jī)會，引導(dǎo)農(nóng)牧民有序外出就業(yè)；就要把提升農(nóng)牧民就業(yè)能力放在農(nóng)村牧區(qū)教育培訓(xùn)工作優(yōu)先位置，加緊建立提升農(nóng)牧民綜合素質(zhì)和職業(yè)技能長久有效機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)牧民在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)能力；就要把大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和個體私營經(jīng)濟(jì)放在縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)先位置，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)明更多就業(yè)機(jī)會，激勵農(nóng)牧民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)；就要把處理農(nóng)民工問題放在保障和改善民生關(guān)鍵位置，加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工勞動酬勞、兒女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購等和城鎮(zhèn)居民享受相同候遇，改善農(nóng)民工勞動條件，保障生產(chǎn)安全，擴(kuò)大農(nóng)民工工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面；就要把實施《社會保險法》作為處理城鎮(zhèn)社會保險二元結(jié)構(gòu)問題契機(jī)，逐步實現(xiàn)新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度合并實施，逐步把新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度納入基礎(chǔ)醫(yī)療保險制度，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)牧民和其它職員一樣依法參與社會保險，依法處理被征地農(nóng)牧民社會保險問題，建立覆蓋城鎮(zhèn)居民社會保障體系，切實維護(hù)農(nóng)牧民參與社會保險和享受社會保險待遇正當(dāng)權(quán)益，不停提升各項社會保障水平，使農(nóng)牧民共享發(fā)展結(jié)果，促進(jìn)友好社會建設(shè)。5、推進(jìn)城鎮(zhèn)社會管理一體化社會管理二元分割表現(xiàn)在很多方面，但最關(guān)鍵、最根本是現(xiàn)有戶籍管理制度，戶籍上附著了農(nóng)牧民和市民很多基礎(chǔ)權(quán)利不平等，長久以來城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村牧區(qū)戶口成為城鎮(zhèn)之間難以逾越鴻溝。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)社會管理，最根本是推進(jìn)戶籍制度改革，實現(xiàn)戶籍管理城鎮(zhèn)統(tǒng)一，完善公民信息管理系統(tǒng)，城鎮(zhèn)居民憑正當(dāng)固定住所證實登記戶口，破除長久以來束縛城鎮(zhèn)居民自由遷徙制度障礙，尊重城鎮(zhèn)居民雙向自由遷徙權(quán)利，戶口隨居住地變動而變動；實現(xiàn)登記前提城鎮(zhèn)統(tǒng)一，登記戶口不以農(nóng)牧民放棄原有利益為代價，農(nóng)牧民進(jìn)城落戶能夠不放棄農(nóng)村牧區(qū)宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林地承包經(jīng)營權(quán)，就業(yè)、參與社保不以放棄承包地為前提，農(nóng)牧民各項權(quán)益不因居住地遷徙、職業(yè)改變而受到侵害；實現(xiàn)公共服務(wù)城鎮(zhèn)統(tǒng)一，城鎮(zhèn)居民在統(tǒng)一戶籍管理制度下享受平等教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房、社保等基礎(chǔ)公共服務(wù)和社會福利，農(nóng)牧民進(jìn)城不進(jìn)城完全尊重她們意愿，不進(jìn)城農(nóng)牧民一樣享受政府提供基礎(chǔ)公共服務(wù)、社會保障和社會福利；實現(xiàn)失業(yè)登記城鎮(zhèn)統(tǒng)一，建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一就業(yè)失業(yè)登記管理制度，統(tǒng)一失業(yè)保險待遇標(biāo)準(zhǔn)和城鎮(zhèn)統(tǒng)一社會保險制度，建立城鎮(zhèn)統(tǒng)一就業(yè)援助扶持制度，使一部分新增農(nóng)牧業(yè)人口、失地農(nóng)牧民立即得到就業(yè)失業(yè)登記和就業(yè)援助政策保障，達(dá)成城鎮(zhèn)社保公平；實現(xiàn)住房保障城鎮(zhèn)統(tǒng)一，建立分區(qū)域統(tǒng)一城鎮(zhèn)住房保障體系，對城鎮(zhèn)居民符合住房保障條件家庭，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)住房保障體系，以廉租住房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用住房和租房、建房補(bǔ)助等方法處理其住房困難，實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民人人全部能住有所居目標(biāo)。烏海市是以發(fā)展工礦產(chǎn)業(yè)為主城市，農(nóng)村人口較少。，烏海市在全國地級市中率先推進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，取消農(nóng)村戶口，將全市4.7萬農(nóng)村人口全部登記為城鎮(zhèn)人口。烏海市并沒有要求農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣享受平等教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房、就業(yè)、社保等基礎(chǔ)公共服務(wù)和社會福利。截至，仍有1.8萬農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其它3萬人在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)民人均純收入由3886元增加到8226元。城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展背景下集體建設(shè)用地計劃管理研究劉向南，許丹艷-11-23摘要：集體建設(shè)用地計劃管理是城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展中關(guān)鍵內(nèi)容。本文認(rèn)為集體建設(shè)用地計劃管理是一個方案編制和實施管理連續(xù)過程，其有效實施關(guān)鍵在于怎樣調(diào)動相關(guān)主體參與計劃管理動機(jī)。進(jìn)而經(jīng)過分析現(xiàn)有集體建設(shè)用地計劃管理中問題及其制度根源，并結(jié)合中國不一樣地域所進(jìn)行計劃管理改革實踐經(jīng)驗總結(jié)，最終從計劃編制思緒、內(nèi)容和實施管理對怎樣加強(qiáng)集體建設(shè)用地計劃管制和引導(dǎo)功效提出了系統(tǒng)政策提議。關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)統(tǒng)籌，集體建設(shè)用地，計劃管理，土地流轉(zhuǎn)目前，中國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)鍵時期，實現(xiàn)各類要素在城鎮(zhèn)之間市場化流轉(zhuǎn)是城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)鍵內(nèi)容。其中，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是改革目前農(nóng)村土地制度、實現(xiàn)城鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)鍵和難點。中共十七屆三中全會提出了這一制度改革總體方向，但具體實施方案仍需在實踐中主動探索。

建設(shè)用地空間需求迫切、耕地保護(hù)壓力巨大是中國目前土地資源利用中基礎(chǔ)矛盾，而農(nóng)村各類集體建設(shè)用地在建設(shè)用地中所占比重又靠近70%，怎樣經(jīng)過計劃有效控制和引導(dǎo)集體建設(shè)用地布局優(yōu)化是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革前提。從中國目前各類土地空間計劃實施現(xiàn)實狀況及計劃國際經(jīng)驗看，計劃應(yīng)該是一個包含方案編制和實施管理連續(xù)過程，并以實效性作為其衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而計劃方案實施中怎樣引導(dǎo)或激勵相關(guān)主體行為有利于計劃在空間結(jié)構(gòu)上優(yōu)化目標(biāo)實現(xiàn)，就成為計劃體系本身必需考慮內(nèi)在動力機(jī)制問題。在集體建設(shè)用地計劃實施過程中，計劃預(yù)期和實施現(xiàn)實狀況巨大落差，恰恰說明了集體建設(shè)用地計劃體系中這一內(nèi)在機(jī)制缺失。所以，全方面分析集體建設(shè)用地利用中制度缺點及由此引發(fā)問題，進(jìn)而為集體建設(shè)用地計劃管理提出一個相對完善制度框架，就成為目前集體建設(shè)用地計劃研究中所必需考慮問題。

一、目前集體建設(shè)用地計劃管理中關(guān)鍵問題

集體建設(shè)用地是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組等農(nóng)民集體全部，用于農(nóng)村各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)土地，關(guān)鍵包含宅基地、村鎮(zhèn)工業(yè)等經(jīng)營性用地和各類公共設(shè)施用地，在數(shù)量上宅基地占絕對多數(shù)?，F(xiàn)在相關(guān)集體建設(shè)用地及其流轉(zhuǎn)問題研究，大多指向工業(yè)經(jīng)營性用地。但實際上，因為集體建設(shè)用地關(guān)鍵是宅基地，不管是流轉(zhuǎn)市場本身還是計劃布局方案編制，全部必需以集體建設(shè)用地整體為對象而不可能單獨將經(jīng)營性用地分割出來單獨管理。集體建設(shè)用地利用含有部分普遍性問題，這既是計劃體系所必需考慮處理空間問題，也是需要相關(guān)制度進(jìn)行系統(tǒng)回應(yīng)制度問題。

（一）使用方法粗放，利用效率低

中國城市計劃人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)上限通常是120m2/人，最大也不應(yīng)超出150m2/人，但在農(nóng)村地域，人均建設(shè)用地普遍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出這一標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)顯示，全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量為3.41億畝，其中城鎮(zhèn)建成區(qū)5700萬畝，承載著5.7億人，而農(nóng)村建設(shè)用地2.84億畝，承載著7.4億人，農(nóng)村人均建設(shè)用地是城市3.8倍，約256m2/人。在農(nóng)村，超標(biāo)準(zhǔn)建房是普遍現(xiàn)象，多年來還出現(xiàn)了大量“空心村”等房屋空置問題，在鄉(xiāng)村各類工業(yè)集中區(qū)，閑置、低效用地也較為常見，這造成了一系列資源浪費(fèi)，也和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地域城市建設(shè)用地?fù)?dān)心格局形成了鮮明對比。即使是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)“明星村”，鄉(xiāng)村建設(shè)格局表現(xiàn)出整齊劃一，不管在用地效率還是綜合居住質(zhì)量改善上其示范價值也很有限。

（二）布局散亂無序

現(xiàn)在在大多數(shù)地域，農(nóng)村集體建設(shè)用地布局全部處于自發(fā)和無序狀態(tài)。比如農(nóng)民寧愿在河畔建房（而不是在山坡），她們傾向于好區(qū)位，將房子建在靠近道路和其它基礎(chǔ)設(shè)施地方，而極少考慮是否有計劃限制；同時，各類工業(yè)用地布局也更多關(guān)注企業(yè)要求，而極少考慮社會、生態(tài)等其它方面影響。盡管農(nóng)村經(jīng)濟(jì)特征決定了其建設(shè)空間布局有別于城市區(qū)域，但過于隨意和無序布局顯然不符合中國目前發(fā)展要求，這既加劇了用地矛盾，又不利于充足發(fā)揮國家對農(nóng)村公共投資效益，客觀上也影響現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（三）土地違規(guī)開發(fā)利用現(xiàn)象比較普遍

對違反計劃土地開發(fā)，現(xiàn)在關(guān)注點多集中在城市用地當(dāng)中，但實際上，集體建設(shè)用地違規(guī)開發(fā)規(guī)模更有勝于國有土地，而其監(jiān)督和查處則更為困難。原因是這種違規(guī)規(guī)模相對較小，分布零碎，且在時間上含有較大隨機(jī)性，而基層部門在處理鄉(xiāng)村用地違規(guī)時往往帶有“撫慰”性質(zhì)。這些違規(guī)開發(fā)關(guān)鍵包含以下多個情況：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或擴(kuò)建，拆遷或征地中對這類違法用地賠償則深入助長了這種動機(jī)；企業(yè)經(jīng)營用地少批多用或“先上車、后補(bǔ)票”，私自轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途，而這類用地執(zhí)法在基層往往面臨巨大壓力。

（四）各類公共配套設(shè)施建設(shè)滯后

城鎮(zhèn)均衡公共服務(wù)是城鎮(zhèn)統(tǒng)籌關(guān)鍵內(nèi)容，而公共配套設(shè)施建設(shè)關(guān)鍵有賴于公共資金。但在農(nóng)村區(qū)域，因為集體本身公共資金有限，在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，又缺乏有效收入起源，而政府計劃建設(shè)管理因為種種原因也沒有深入農(nóng)村，造成村莊基礎(chǔ)設(shè)施配置和人居環(huán)境情況不能得到有效改善。即使在那些依靠土地和物業(yè)出租有集體收入村莊，村集體經(jīng)濟(jì)組織在其公共收入用于分紅和公共服務(wù)性支出以外，對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新改造往往也顯得很困難。而公共設(shè)施建設(shè)滯后客觀上也限制了對村莊聚落進(jìn)行計劃上有序引導(dǎo)。

（五）集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)積累了潛在社會矛盾

在中國現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，通常性集體建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)在法律上是被嚴(yán)禁。但實際上，在城鎮(zhèn)結(jié)合部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對發(fā)達(dá)地域，各類中小企業(yè)對低成本用地偏好、進(jìn)城務(wù)工人員對低廉居住成本要求和農(nóng)民集體和農(nóng)戶參與分享城市化、工業(yè)化收益強(qiáng)烈動機(jī)一拍即合，各類隱性流轉(zhuǎn)大量出現(xiàn)，因為現(xiàn)有集體建設(shè)用地管理制度既不能對此有效抑止，又沒有立即加以適應(yīng)和規(guī)范，不僅在現(xiàn)有流轉(zhuǎn)中隱藏和積聚了大量潛在糾紛，同時，這對以后制度改革也將施加巨大限制。中國部分地域在清理“小產(chǎn)權(quán)房”時所出現(xiàn)強(qiáng)烈社會爭議對此就是一個證據(jù)。

二、集體建設(shè)用地計劃管理問題制度分析

集體建設(shè)用地利用中計劃管理問題，顯然已經(jīng)超出了單純意義上違法違規(guī)用地范圍，而是一系列制度安排扭曲下肯定結(jié)果，要對這類問題作出系統(tǒng)應(yīng)對，理清其后制度根源，進(jìn)而提出明確制度改革框架，就成為集體建設(shè)用地計劃管理體系改革必需要求。

（一）法律限制和農(nóng)民集體發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)動機(jī)沖突

在現(xiàn)行《土地管理法》制度框架內(nèi)，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，必需依法申請使用國有土地”，集體建設(shè)用地僅限于宅基地、鄉(xiāng)村公共事業(yè)和興辦村鎮(zhèn)本土企業(yè)需要，其流轉(zhuǎn)只有在“因破產(chǎn)、吞并造成使用權(quán)移轉(zhuǎn)”中才是被許可。但因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營能力有限等原因，集體自有企業(yè)發(fā)展大多并不成功，在這種情況下，將土地出租或轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，從而轉(zhuǎn)移經(jīng)營風(fēng)險并取得愈加穩(wěn)定收益就成為集體理性選擇，而大量中小企業(yè)對低成本用地需求則使雙方利益訴求結(jié)合起來；房地產(chǎn)領(lǐng)域城市高昂房價一樣促進(jìn)供需雙方在利益上找到了結(jié)合點，這是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)在動因。但法律上限制卻使現(xiàn)實發(fā)生了扭曲：因為法律上限制，農(nóng)村區(qū)域計劃極少考慮這類經(jīng)營性用地實際需求，而這種需求又含有現(xiàn)實合理性，國家對農(nóng)民增收、建設(shè)新農(nóng)村等問題政策性表述又深入增加了這種需求合理性，缺乏適應(yīng)性計劃和現(xiàn)實發(fā)展要求沖突肯定催生用地上違規(guī)。和此同時，因為土地本身資產(chǎn)屬性被法律限制弱化，市場選擇一個結(jié)果是以土地替換相對稀缺資金、技術(shù)等其它要素，這恰恰是土地低效利用根源。管制造成更糟結(jié)果是集體建設(shè)用地利用中政府失靈集中表現(xiàn)。

（二）政府財政對城市土地市場依靠

制約目前集體建設(shè)用地計劃管理及市場發(fā)展原因當(dāng)中，政府財政和城市房地產(chǎn)市場緊密關(guān)系是一個關(guān)鍵方面。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前政府預(yù)算內(nèi)收入中，50%以上來自于農(nóng)地非農(nóng)化相關(guān)收入，預(yù)算外收入則關(guān)鍵依靠于低成本征地制度經(jīng)過土地出讓來實現(xiàn)。在中國目前耕地保護(hù)巨大壓力下，很多地域計劃發(fā)展空間尤其是新增建設(shè)用地指標(biāo)和發(fā)展需求矛盾本就比較突出，加上城市財政對土地市場依靠，地方政府考慮集體建設(shè)用地計劃發(fā)展空間動機(jī)之弱就不言而明。即使考慮到“財政分權(quán)”制度改革，加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度，但假如這一財政起源結(jié)構(gòu)沒有顯著轉(zhuǎn)變，對集體建設(shè)用地發(fā)展仍難以取得真正有效政府支持。

從十七屆三中全會《決定》中相關(guān)集體建設(shè)用地謹(jǐn)慎表述看，集體建設(shè)用地市場放開和現(xiàn)行土地征收制度可能在一定時期內(nèi)并行，最少在城鎮(zhèn)計劃區(qū)范圍內(nèi)現(xiàn)有國有建設(shè)用地制度仍將延續(xù)。這需要征地制度進(jìn)行對應(yīng)改革，但從長久看，尋求可連續(xù)土地財產(chǎn)稅收起源，和在集體建設(shè)用地使用及流轉(zhuǎn)過程中立即規(guī)范使用稅、所得稅、增值稅等稅收征收制度，保障政府在土地增值過程中合理收益分享權(quán)，是弱化政府控制或壟斷土地一級市場動機(jī)，從而在一個包容了多元利益、愈加完善制度框架內(nèi)支持并著力規(guī)范集體建設(shè)用地市場關(guān)鍵。

（三）計劃編制體制和實施保障能力滯后

目前計劃編制體制是自上而下，下級計劃必需以上位計劃為依據(jù)，在現(xiàn)實博弈中，每個層級全部自然地在計劃編制中采取擠壓下一層級用地指標(biāo)方法來獲取本級利益最大化，這肯定使處于計劃層級最低農(nóng)村集體建設(shè)用地空間在計劃上被擠占。另外，目前計劃尤其是含有控制性土地利用總體計劃，關(guān)鍵偏重于用地指標(biāo)控制管理，對計劃布局上彈性則考慮不足，致使計劃僵硬而缺乏操作性，加上審批程序冗長等行政原因，現(xiàn)實和計劃脫節(jié)就幾乎是肯定了。另外一個經(jīng)典問題是計劃中重編制而輕實施傾向，比如很多地域村鎮(zhèn)布局計劃，當(dāng)然在布局上考慮了結(jié)構(gòu)優(yōu)化、用地集約等很多政策需求，但集體和農(nóng)戶實施計劃動機(jī)何在?沒有有效保障方法是新農(nóng)村建設(shè)計劃成為書面計劃關(guān)鍵原因。

多年來出現(xiàn)“建設(shè)用地增減掛鉤”政策為此提供了一個在計劃控制、集約用地和集體利益之間進(jìn)行協(xié)調(diào)新工作思緒，但問題是這一政策現(xiàn)在著眼點集中在“城鎮(zhèn)之間”，即關(guān)鍵仍是處理城市發(fā)展空間問題，對農(nóng)村集體利益考慮不夠，造成實施中農(nóng)戶主動性往往不高；另外，鄉(xiāng)村一級空間布局計劃編制水平仍嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，不一樣計劃體系間協(xié)調(diào)和土地利用計劃中彈性對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要適應(yīng)性顯著不足。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織管制動機(jī)不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織在農(nóng)村集體建設(shè)用地計劃管理中處于第一線位置，但在管理中，她們往往面臨計劃管理、社會穩(wěn)定、新農(nóng)村建設(shè)等多樣政策目標(biāo)，而不一樣政策目標(biāo)顯然是輕重有別，當(dāng)實施計劃和社會穩(wěn)定或新農(nóng)村建設(shè)相矛盾時，基層組織傾向更多地在于選擇妥協(xié)，這種對當(dāng)事雙方可能組成雙贏選擇從社會來看卻也可能是失敗選擇。但當(dāng)這類現(xiàn)象出現(xiàn)時，更關(guān)鍵一個問題是，是什么原因造成了對計劃違反，是計劃本身問題還是集體或農(nóng)民問題?假如認(rèn)為這種違反有其合理性卻不能做出主動制度改變以適應(yīng)并規(guī)范這種合理性，可能使這一問題深入陷入無序惡性循環(huán)。

三、中國集體建設(shè)用地計劃管理改革實踐

以促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為關(guān)鍵集體建設(shè)用地計劃管理改革實踐是目前中國農(nóng)村發(fā)展中一個關(guān)鍵趨向，這其中現(xiàn)有各類國家試驗區(qū)所進(jìn)行自上而下改革探索，也有對市場自發(fā)秩序所作出改革響應(yīng)。按改革內(nèi)在驅(qū)動力特征，能夠?qū)⑵浞譃檎鲗?dǎo)和市場主導(dǎo)兩大類型，這兩種實踐在不一樣地域含有廣泛適應(yīng)性。

（一）政府主導(dǎo)型

政府主導(dǎo)型改革實踐關(guān)鍵見于政府自上而下著力推進(jìn)城鎮(zhèn)土地利用空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化當(dāng)中，比如江蘇蘇州、北京海淀區(qū)北塢村、成全部城鎮(zhèn)統(tǒng)籌綜合改革試驗區(qū)等地。政府主導(dǎo)型特征是區(qū)域建設(shè)發(fā)展空間限制突出，政府財政資源相對充足，政府推進(jìn)計劃布局調(diào)整需求迫切，同時重視計劃調(diào)整過程中對農(nóng)民權(quán)益保障。所以這類改革實踐盡管行政色彩較為濃厚，且往往含有一定強(qiáng)制性，但也能夠得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶支持。政府主導(dǎo)型集體建設(shè)用地計劃管理改革是由政府編制集體建設(shè)用地計劃方案，方案審批后由政府財力保障實施改革實踐。其經(jīng)典特點并不是技術(shù)性計劃布局方案本身，而是政府經(jīng)過一套有效集體和農(nóng)戶權(quán)益保護(hù)方案，尤其是經(jīng)過對農(nóng)戶土地財產(chǎn)權(quán)益給予長久保障，調(diào)動集體和農(nóng)戶參與實施計劃主動性，使計劃成為一個以實施成效為導(dǎo)向綜合性管理過程。

在蘇州，關(guān)鍵是根據(jù)“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤”思緒，重新編制鎮(zhèn)村布局計劃。為激勵農(nóng)戶進(jìn)行村莊搬遷主動性，同時適應(yīng)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后農(nóng)業(yè)經(jīng)營方法改變，蘇州市要求，對于農(nóng)村資源整合后新增土地，根據(jù)4∶2∶4百分比分配，40%用于農(nóng)民居住安置，20%用于新型工業(yè)化，40%用于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，保障新增土地收益關(guān)鍵歸農(nóng)民全部，并經(jīng)過建立村級集體非農(nóng)建設(shè)留用地政策，讓廣大農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化發(fā)展結(jié)果；對農(nóng)業(yè)經(jīng)營，當(dāng)?shù)仃P(guān)鍵經(jīng)過推進(jìn)土地股份合作社完善農(nóng)村土地承包制度，使廣大農(nóng)戶從過去“實物形態(tài)分地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r值形態(tài)持股”，使已經(jīng)在二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)不再種地農(nóng)民，照樣得到長久而穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)收益。

北京海淀區(qū)北塢村原本已被納入當(dāng)?shù)爻鞘杏媱?，要全部用于建設(shè)綠化隔離帶，村民需要搬遷到另外一個地域居住。為處理農(nóng)民生產(chǎn)和生活方法改變，政府對城市計劃和用地計劃進(jìn)行了對應(yīng)調(diào)整。在移居地除安置用地外，政府同時集中安排一批產(chǎn)業(yè)用地以吸納就業(yè)，新增加一批建設(shè)用地，使每戶除自用房屋外，最少還有一套能夠出租房屋，這就確保了農(nóng)民有可連續(xù)收入。在北塢村原址實現(xiàn)綠化以后建設(shè)低密度酒店，發(fā)展三產(chǎn)，處理農(nóng)民長久財產(chǎn)性收入問題，并將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民社保一次性納入城鎮(zhèn)社會保障體系。工程建設(shè)開啟資金由市區(qū)兩級政府及鎮(zhèn)政府出資處理，市政設(shè)施由市區(qū)兩級政府投資建設(shè)。農(nóng)民作為產(chǎn)業(yè)酒店和租賃房建設(shè)以農(nóng)民經(jīng)過土地來貸款處理，商品房開發(fā)和自用房建設(shè)由村集體組織開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)以降低資金成本。

（二）市場主導(dǎo)型

市場主導(dǎo)型改革實踐關(guān)鍵發(fā)生在農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地域，比如北京昌平區(qū)鄭各莊、成全部改革試驗區(qū)蛟龍工業(yè)港和三道堰鎮(zhèn)、廣東省佛山市南海區(qū)、浙江省嘉興市等地。市場主導(dǎo)型關(guān)鍵特征是計劃布局調(diào)整和實施動力關(guān)鍵來自市場自發(fā)秩序推進(jìn)，政府更多從管理者角度給予引導(dǎo)和規(guī)范。這類實踐中，政府管理和服務(wù)色彩比較突出，而行政強(qiáng)制性色彩淡化，各類集體經(jīng)濟(jì)組織在其中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

北京昌平區(qū)鄭各莊集體企業(yè)以從事建筑工程起家，到上世紀(jì)九十年代初，因為企業(yè)發(fā)展中一系列問題開始集體建設(shè)用地資本化探索，并逐步形成成熟做法。由鄭各莊組織編制《鄭各莊片區(qū)平西府組團(tuán)控制性具體計劃》于正式被北京市政府同意，以此計劃為統(tǒng)領(lǐng)，全村對用地布局進(jìn)行全方面調(diào)整，村企業(yè)以租用方法向村委會租地，租金收入在本村有承包權(quán)農(nóng)戶間分配；農(nóng)戶經(jīng)過宅基地整理后上樓居住，不僅居住條件顯著改善，還經(jīng)過多出自有住房出租獲取收入。經(jīng)過這一系列計劃編制及有效實施，鄭各莊不僅將土地收益留在村莊，還有力促進(jìn)了本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了多方共贏。

成全部蛟龍工業(yè)港則是以民營資本投資，經(jīng)過向村集體租賃土地分批開發(fā)，再將土地出租給中小企業(yè)形成，因為計劃管理直接關(guān)系到投資收益，這一民營園區(qū)計劃井井有條，土地利用高效；而三道堰鎮(zhèn)則是“以房興鎮(zhèn)”，經(jīng)過全鎮(zhèn)計劃，建設(shè)“三層一底”房屋，農(nóng)民取得一層住宅和底層商鋪，上面兩層則由開發(fā)商銷售，有效改變了村鎮(zhèn)面貌并取得了農(nóng)民支持。

廣東南海特點是農(nóng)村集體主動對其土地進(jìn)行“三區(qū)”計劃，把土地功效劃分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)