中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中的幾個理論問題樣本

中華人民共和國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中幾種理論問題摘

要：自20世紀(jì)50年代中后期以來，國內(nèi)在土改中確立起來農(nóng)民土地私有制發(fā)生了制度性“變異”，致使新中華人民共和國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革走上一條迂回曲折道路。它基本特性是由政府主導(dǎo)強制性制度變遷，特別是國家意志和主流政治意識形態(tài)決定著中華人民共和國多半個世紀(jì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷基本方向。這些理論觀點重要涉及：消滅一切土地私有制、土地集中兼并與農(nóng)民兩極分化、土地公平與效率、土地福利化分派與國家糧食安全、土地私有化會提高基本設(shè)施建設(shè)成本等。因而從分析國家意識形態(tài)如何影響和制約農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新入手，以澄清國內(nèi)政界和學(xué)界長期存在某些結(jié)識誤區(qū)，這對于下一步繼續(xù)深化農(nóng)村改革具備重大理論意義與實踐作用。

核心詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)民私有制；集體所有制；復(fù)合型產(chǎn)權(quán)構(gòu)造；國家意識形態(tài)

自20世紀(jì)50年代以來，中華人民共和國農(nóng)地制度通過土改、合伙化、人民公社、“大包干”及第二輪土地承包等多次重復(fù)性變革，至今也沒有從主線上解決農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)問題。由此導(dǎo)致農(nóng)地平分機制或明或暗始終發(fā)揮著政策主導(dǎo)作用，市場機制配備資源基本性作用幾乎失靈[1，2]。農(nóng)村集體土地所有制長期處在“主體缺位”或“產(chǎn)權(quán)模糊”狀態(tài)，導(dǎo)致改革開放以來許多地方浮現(xiàn)愈演愈烈“圈地運動”，導(dǎo)致大量農(nóng)民失地、失業(yè)、貧困等一系列社會經(jīng)濟問題。特別是3月1日正式實行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》之后，全國耕地面積又減少3800多萬畝，其中僅建設(shè)占用耕地面積達343.7萬畝，比上年增長了17%

。這闡明國內(nèi)現(xiàn)行土地法律制度不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)定，必要賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)并加以法律保護。創(chuàng)立當(dāng)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度基本和前提是明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，它詳細由四項基本制度構(gòu)成：第一是產(chǎn)權(quán)界定制度，第二是產(chǎn)權(quán)配備制度，第三是產(chǎn)權(quán)運營制度，第四是產(chǎn)權(quán)保護制度。其中產(chǎn)權(quán)界定是基本，產(chǎn)權(quán)配備是核心，產(chǎn)權(quán)運營是手段，產(chǎn)權(quán)保護是保障

[3]。由于國內(nèi)長期受“左”思想影響和支配，致使農(nóng)村集體土地所有權(quán)成為一種敏感政治話題，當(dāng)前無論是誰都不敢去觸動它。這正像諾思先生所講，一旦無效率制度選取沿著本來錯誤途徑走下去，就會陷入一種“自動鎖定”狀態(tài)，初始制度設(shè)計將會強化現(xiàn)存制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難[4]

（p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“依照唯物史觀，歷史過程中決定因素歸根結(jié)底是現(xiàn)實生活生產(chǎn)和再生產(chǎn)。……但是對歷史斗爭進程發(fā)生影響并且在許多狀況下重要是決定著這一斗爭形式，尚有上層建筑各種因素”[5]（p695-696），其中政權(quán)是重要成分，由國家新政權(quán)確立憲法和各種法形式以及所有這些政治、法律和哲學(xué)理論又占據(jù)著主導(dǎo)地位，“否則把理論應(yīng)用于任何歷史時期，就會比解一種最簡樸一次方程式更容易了。”[5]（p696）本文正是從分析國家意識形態(tài)如何影響和制約農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新入手，試圖澄清國內(nèi)理論界長期存在某些結(jié)識誤區(qū)。

一、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有制與農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)問題

在討論國內(nèi)社會主義性質(zhì)農(nóng)村集體土地所有制形成之前，一方面必要要承認(rèn)這樣歷史事實：即中華人民共和國自秦漢至清末二千近年間，生產(chǎn)資料所有權(quán)重要形式是土地私有制。而歷史上發(fā)生每一次由私有土地向國有土地轉(zhuǎn)變，都隨著著社會動亂與逆轉(zhuǎn)；國有土地向私有土地轉(zhuǎn)化則促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)和國家經(jīng)濟繁華。與此相適應(yīng)，通過土地買賣、兼并轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民運用租佃制經(jīng)營成為封建土地關(guān)系重要內(nèi)容。非耕地普通屬于國家所有，不加入產(chǎn)權(quán)流動領(lǐng)域[6]（

p96-97）。這種復(fù)合型封建土地產(chǎn)權(quán)制度隱含著許多精華內(nèi)容。譬如：（1）不論是地主或自耕農(nóng)私有土地，還是皇室國有土地，其產(chǎn)權(quán)都是比較清晰，它具備一定自我保護功能；（2）容許私有土地買賣、轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，它具備適度規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)機制；（3）土地租佃經(jīng)營給農(nóng)民提供各種選取機會，它具備市場競爭勉勵機制；（4）農(nóng)民迫于人地矛盾壓力，普通會限制家庭人口規(guī)模膨脹，它具備自動控制農(nóng)村人口增長約束機制。（5）公益性土地資源歸國家所有，它具備合理運用自然資源保護機制

[1]。馬克思曾經(jīng)指出：“森林是闡明這一點最佳例子。只有在森林不歸私人所有而歸國家管理狀況下，森林經(jīng)營才有時在某種限度上適合于全體利益?！盵7]（p697）創(chuàng)立當(dāng)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度也決不能丟掉幾千年歷史積累下來有價值東西。在倒掉洗澡水時候，一定要注意保護好“孩子”。

其實中華人民共和國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民所進行第一次土地產(chǎn)權(quán)革命（從土地革命戰(zhàn)爭開始直到國內(nèi)大陸地區(qū)土改所有結(jié)束），是十分尊重自己國情和老式歷史文化。1928年12月由我黨最早制定《井岡山土地法》規(guī)定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以鄉(xiāng)為單位，分派給農(nóng)民共同耕種，禁止買賣?！庇捎凇霸谶@此前，是沒有任何經(jīng)驗”[8](p37)，因此當(dāng)時只能照搬蘇共集體農(nóng)莊模式。到1929年4月制定《興國縣土地法》時，我黨把“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級土地”。毛澤東以為，“這個土地法有幾種錯誤：（一）沒收一切土地而不是只沒收地主土地；（二）土地所有權(quán)屬政府而不是屬農(nóng)民，農(nóng)民只有使用權(quán)；（三）禁止土地買賣。這些都是原則錯誤，日后都改正了。關(guān)于共同耕種與以勞力為分派土地原則，宣布不作為重要辦法，而以私人耕種與以人口為分田原則作為重要辦法?！盵8](p37-40)新中華人民共和國成立初期，由中共中央制定《中華人民共和國土地改革法》和第一部憲法都明確規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民土地所有權(quán)和其她生產(chǎn)資料所有權(quán)”，并容許私有土地在特殊狀況下買賣、出租、典當(dāng)、抵押、繼承、贈與等。實踐證明，這種新農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度（即國家法律上擁有對一切土地最后處置權(quán)和農(nóng)民事實上擁有完整土地財產(chǎn)權(quán)），真正把土地經(jīng)濟功能、政治功能和社會功能三者有機地結(jié)合在一起，它既有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)和農(nóng)村商品經(jīng)濟發(fā)展，又為新中華人民共和國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革鋪平了道路。

然而到20世紀(jì)50年代中后期，由于國內(nèi)外一系列重大歷史事件推動，促使毛澤東思想意識發(fā)生了“急轉(zhuǎn)彎”。1953年10月至11月，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)互助合伙兩次談話》中多次講到，“總路線就是逐漸變化生產(chǎn)關(guān)系?！谌€地上‘保證私有’，搞‘四大自由’，成果就是發(fā)展少數(shù)富農(nóng)，走資本主義路。……為什么法律上又要寫呢？法律是說保護私有財產(chǎn)，無‘保證’字樣。當(dāng)前農(nóng)民賣地，這不好。法律不禁止，但咱們要做工作，制止農(nóng)民賣地。辦法就是合伙社。互助組還不能制止農(nóng)民賣地，要合伙社，要大合伙社才行?！盵9]（p298-307）于是，從互助組→初級社→高檔社→人民公社“這種由具備社會主義萌芽、到具備更多社會主義因素、到完全社會主義化發(fā)展道路”，就從主線上變化了農(nóng)地私有制發(fā)展軌跡。毫無疑問它帶給中華人民共和國農(nóng)民是一場歷史性大劫難。事實表白，自然村是鄉(xiāng)民共同生產(chǎn)、共同生活最后界限，超過這一界線便超越了農(nóng)民正常心理承受能力[10](p138-139)。為此中華人民共和國共產(chǎn)黨又于1962年9月召開八屆十次全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，重新做出規(guī)定：“生產(chǎn)隊是人民公社中基本核算單位。生產(chǎn)隊范疇內(nèi)土地，都歸生產(chǎn)隊所有。涉及社員自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。生產(chǎn)隊所有土地，不通過縣級以上人民委員會審查和批準(zhǔn)，任何單位和個人都不得占用?！边@一土地規(guī)定存在明顯制度缺陷：一是預(yù)先設(shè)立“農(nóng)民集體成員權(quán)”，導(dǎo)致農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致生產(chǎn)隊土地不斷平分和細碎化經(jīng)營；二是禁止土地買賣和自由流轉(zhuǎn)，使市場配備資源機制失靈，導(dǎo)致農(nóng)地報酬遞減和農(nóng)業(yè)勞動率下降；三是賦予縣級政權(quán)對農(nóng)村集體土地最后處置權(quán)，導(dǎo)致地方行政權(quán)不不大于土地所有權(quán)習(xí)慣性勢力蔓延；四是農(nóng)村集體土地所有權(quán)只能單向轉(zhuǎn)移為國有土地，導(dǎo)致全國耕地總數(shù)量呈減少趨勢。由此可見，它真正成為制約國內(nèi)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新最大制度性障礙。

到20世紀(jì)70年代末、80年代初，農(nóng)民又自發(fā)搞起“大包干”實驗，但由于它當(dāng)時受到特殊政治環(huán)境制約，既缺少對的理論支撐又缺少法律規(guī)范和保護，實質(zhì)是“沒有從主線上完畢第二次土改”。日后有人把它抽象概括為“以家庭承包經(jīng)營為基本、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制”，并向中央建議“作為此后一種時期內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟一種比較規(guī)范形式加以確認(rèn)”[11]（p147-169），甚至還向世人宣稱：“中華人民共和國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民創(chuàng)造出了一種中華人民共和國自己特色模式——家庭聯(lián)產(chǎn)承包、土地集體所有”[12]（p132-146）。從表面上這是為“大包干”叫好，其實是制止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革。1987年中央在“五號文獻”中，明確地提出：“農(nóng)村經(jīng)濟體制改革主線出發(fā)點，是發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟，增進農(nóng)業(yè)當(dāng)代化，使農(nóng)村繁華富裕起來?！边@一基本精神在1988年4月全國人大通過憲法（修正案）中得到了貫徹，國家開始承認(rèn)農(nóng)地使用權(quán)“可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而使農(nóng)民對集體土地支配權(quán)得以延伸。這之后，不久就遇上了一場政治風(fēng)波，使一某些農(nóng)村浮現(xiàn)了發(fā)展集體經(jīng)濟“回潮熱”，而一某些農(nóng)民也開始緊張起自己承包地與否會“歸大堆”。這種狀況持續(xù)到1998年10月黨十五屆三中全會召開，《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題決定》中仍繼續(xù)強調(diào)：“家庭承包經(jīng)營是集體經(jīng)濟內(nèi)部一種經(jīng)營層次，是雙層經(jīng)營體制基本，不能把家庭承包經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營割裂開來、對立起來，必要破除那種以為只有統(tǒng)一經(jīng)營才是集體經(jīng)濟錯誤觀念?！盵13]（p59）其成果是在1999年進行第二輪土地承包過程中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)由本來“以生產(chǎn)隊為基本”變成了以行政村管理為主。這使農(nóng)村集體土地所有權(quán)邊界變得更加模糊。譬如1978年與1962年相比，農(nóng)村集體土地歸公社所有比例由0.27%下降到0.12%，生產(chǎn)大隊所占比例由4.1%上升到9.7%，生產(chǎn)隊所占比例由97.8%下降到96.1%[14]（p5）。從總體上看，這一時期農(nóng)村土地集體所有權(quán)歸屬是比較穩(wěn)定。但是，1978年到1987年農(nóng)村集體土地歸村民委員會所有占39%，上升了接近30%；歸村民小組所有比例只占65%，下降了31.1%[15]。我初步預(yù)計，當(dāng)前全國行政村所占有集體土地比例也許在70%以上。它不但使農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)喪失殆盡，并且使農(nóng)民又成為最大受害群體。據(jù)關(guān)于專家預(yù)計，1952～1990年農(nóng)民為工業(yè)化建設(shè)貢獻資金有9516億元（馮海發(fā)，李微）。改革開放以來農(nóng)民以土地“稅、租、費”等名義被拿走資金有大概15000億元（遲福林）。1987年至全國非農(nóng)占用耕地直接剝奪農(nóng)民土地凈收益高達30000億元（陳錫文，韓俊，葉興慶）。這些都是由于國內(nèi)長期堅持“農(nóng)村集體土地所有制”惹禍！

21世紀(jì)中華人民共和國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革究竟向何處發(fā)展？我以為，理論界應(yīng)當(dāng)停止對農(nóng)地所有權(quán)“姓公”或“姓私”無休止?fàn)幷?，國家政府也不能總是停留在所謂“兩難選取”之間躊躇不決。即一方面中華人民共和國是世界上人口最多而人均擁有耕地至少國家，解決13億人口吃飯問題始終是第一位大事，繼續(xù)堅持農(nóng)村集體土地所有制就可以保證9億農(nóng)民人人有地種、有飯吃；另一方面又必要明確，在解決人地矛盾、保證國家糧食安全問題上，要運用市場機制配備資源促使生產(chǎn)要素合理流動，以提高土地產(chǎn)出率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，以增強中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力，這才是治本之策[13]（p56-70）。黨十六大已經(jīng)明確提出，要大力“發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動力和技術(shù)等市場。放手讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富源泉充分涌流，以造福于人民。”十六屆三中全會《決定》又進一步提出，要“按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢基本原則建立和完善當(dāng)代產(chǎn)權(quán)制度。”3月通過憲法（修正案）也做出“國家依照法律規(guī)定保護公民私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。這事實上突破了原有“理論框架”，當(dāng)前留給人們共同任務(wù)是“怎么做”而不是“如何說”。自改革開放以來，城里人早已把由全國人民幾十年來共同創(chuàng)造積累下來財富——國有資產(chǎn)被“職工股份”化掉了；而9億農(nóng)民至今還沒有屬于自己土地財產(chǎn)權(quán)，甚至浮現(xiàn)了4000萬人失地農(nóng)民。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家金德爾博格有一句至理名言：“如果國家給農(nóng)民以土地所有權(quán)，她們會把沙漠變成綠洲；如果讓農(nóng)民以租賃方式來經(jīng)營土地，她們又會把綠洲變成沙漠?！盵16]（p343）這闡明農(nóng)民對于國家土地制度安排有著強烈規(guī)定和理性反映。因而下一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革，一定要立足于全國土地所有權(quán)分布現(xiàn)狀（即國有土地面積占53.17%

，農(nóng)村集體土地面積占46.18%

，尚未擬定權(quán)屬土地面積占0.65%）[17]（p38），堅持在法律上賦予農(nóng)民土地所有權(quán)與實際財產(chǎn)權(quán)相統(tǒng)一原則，一方面以2.4億個農(nóng)戶宅基地作為突破口，重點對農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)進行私有化改革，逐漸建立起可耕地、宅基地歸農(nóng)民家庭私有與公益性土地資源（涉及森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等）歸國家所有復(fù)合型土地產(chǎn)權(quán)制度[1，2，18，19]。

二、關(guān)于私有化會導(dǎo)致“農(nóng)地集中兼并”與“農(nóng)民兩極分化”問題

國內(nèi)史學(xué)界長期把“農(nóng)地私有→自由買賣→集中兼并→兩極分化→農(nóng)民戰(zhàn)爭→王朝更替”這一抽象歷史公式作為反思歷史、明鑒教訓(xùn)一組定論。這種理論觀點，對于國內(nèi)學(xué)界和政界都產(chǎn)生巨大影響。那么對于這樣一種重大原則問題，它與否就合乎歷史事實與發(fā)展邏輯呢？回答固然與否定。由于：

1.這一歷史推論，重要根據(jù)是舊中華人民共和國農(nóng)地分派制度極為不合理，即占農(nóng)村人口不到10%地主和富農(nóng)共計占有大概70%～80%土地；而占總?cè)丝?0%中農(nóng)、貧雇農(nóng)和其她人口僅占有20%～30%土地。這一說法至今仍在學(xué)界傳播。其實它是中華人民共和國共產(chǎn)黨沿用了國民黨政府1927年發(fā)布預(yù)計數(shù)字，原本就缺少歷史真實性[20]。新中華人民共和國成立后，我黨在制定《中華人民共和國土地改革法》時，對于土改之前土地實際占有狀況曾做過詳細調(diào)查。而當(dāng)時占全國總?cè)丝?4%～90%農(nóng)民已經(jīng)擁有了50%～72%耕地；

6%～10%地主和富農(nóng)只占有28%～50%耕地，除了個別鄉(xiāng)村之外，她們共計占有土地數(shù)量從來沒有超過60%以上

[21]。依照國內(nèi)外最新研究成果，在中華人民共和國古代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平下，每個農(nóng)戶家庭勞動力與土地使用狀況是在差不多固定比例下結(jié)合在一起[22]。歷代封建政權(quán)都試圖以“計口授田”分派辦法來緩和地主與農(nóng)民之間地權(quán)之爭。譬如戰(zhàn)國初期魏國宰相李悝稱：“今一夫挾五口，治田百畝。”再如唐代“百畝授田制”規(guī)定：凡有勞動能力農(nóng)戶都領(lǐng)取百畝之田耕種。事實上到了20世紀(jì)二三十年代，中華人民共和國至少有大概70%農(nóng)戶擁有一某些土地自己耕種，而真正失去土地農(nóng)戶只占30%

，地主和富農(nóng)占有土地最高比例為50%～60%[23]（p113），平均地租率也僅為40%～50%[24]（p44）。總之從古到今，真正可以導(dǎo)致土地集中兼并或農(nóng)民兩極分化根源在于政治強權(quán)，而不是地權(quán)自身。

2.這一歷史推論，與中華人民共和國共產(chǎn)黨所選取農(nóng)地制度價值取向是一致。馬克思主義以為，“共產(chǎn)黨人可以把自己理論概括為一句話：消滅私有制。”[25]（p286）事實上咱們黨初期領(lǐng)導(dǎo)土地革命以及日后發(fā)動農(nóng)業(yè)集體化政治運動，其實質(zhì)都是服從并服務(wù)于政治而非經(jīng)濟動因。而新中華人民共和國農(nóng)地制度變遷基本特性就是強制性制度變遷[26]（p40），它基本要素是政治組織與意識形態(tài)[4]（p1-4）。因而毛澤東總是以為，農(nóng)民將其收獲物四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉獻給地主階級享用，“地主階級這樣殘酷剝削和壓迫所導(dǎo)致農(nóng)民極端窮苦和落后，就是中華人民共和國社會幾千年在經(jīng)濟上和社會生活上停滯不前基本因素。”[27]（p587-588）特別是從延安時期創(chuàng)作歌劇《白毛女》到“文革”期間制造“政治恐龍”——劉文彩，一次更比一次顯得夸張、虛假[28]，以至在“文革”期間階級斗爭“年年講、月月講、每天講”，使中華人民共和國廣大工人、農(nóng)民、知識分子、國家干部都把私有制作為“萬惡之源”來批判。而所謂“土地集中兼并論”和“農(nóng)民兩極分化論”等政治說教，也正是在這種特殊環(huán)境下才逐漸進一步人心、家喻戶曉。但是政治運動終歸不能代替經(jīng)濟規(guī)律，科學(xué)與虛假意識形態(tài)主線界限就在于——理論和實際與否相一致。

3.這一歷史推論，與中華人民共和國土地資源整體分布構(gòu)造和現(xiàn)實國情是不符合。眾所周知國內(nèi)是一種山地多、平原少農(nóng)民大國，其中山地占33%

，丘陵占10%

，高原占26%

，盆地占19%

，平原只占12%

。由于這種地理條件客觀限制和明清以來人地矛盾不斷加劇以及國內(nèi)老式農(nóng)民有諸子分家習(xí)俗等共同制約，私有農(nóng)地買賣活動在歷史上從未導(dǎo)致土地高度集中與高度分散。特別是在近代長江三角洲和珠江三角洲等商品經(jīng)濟較為發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，國內(nèi)私有土地已經(jīng)開始偏向自耕農(nóng)集中趨勢發(fā)展，并且顯示出相稱靈活性和經(jīng)營效率[22，28]。而當(dāng)前全國已有1/3省份人均耕地面積少于1畝，尚有660各種縣人均耕地面積局限性半畝，大大低于聯(lián)合國擬定最低生存保障線0.8畝原則。在這種狀況下，農(nóng)地私有化后主線就沒有也許會導(dǎo)致“土地集中兼并”與“農(nóng)民兩極分化”，更何況當(dāng)前中華人民共和國重要農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)普遍高于國際市場價格，大多數(shù)農(nóng)民種田賠錢甚至把土地撂荒。因而咱們可以必定地說，此后隨著農(nóng)民價值觀念、思維方式和生產(chǎn)、生活環(huán)境發(fā)生巨大變化，她們決不會像過去那樣死守著“一畝三分地”了。據(jù)關(guān)于專家預(yù)計，當(dāng)前農(nóng)村至少有1.3～1.5億人富余勞動力需要轉(zhuǎn)移，另有4000萬人失地農(nóng)民亟待社會保障。這就是說，國內(nèi)長期困擾農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展諸多深層次矛盾和問題還遠遠沒有得到解決；下一步應(yīng)當(dāng)積極推動農(nóng)地平分機制向市場機制整體性轉(zhuǎn)軌[2，19]，這是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革基本方向。

4.這一歷史推論，與當(dāng)代日本農(nóng)地私有化發(fā)展趨勢也是很不一致。1961年日本政府制定《農(nóng)業(yè)基本法》倡導(dǎo)和勉勵農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，還放寬國家對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模限制，并通過提供優(yōu)惠貸款辦法來協(xié)助農(nóng)民購買土地，促使農(nóng)民家庭土地經(jīng)營規(guī)模擴大。但是，日本農(nóng)民土地規(guī)模從戶均0.8公頃擴大到1.2公頃經(jīng)歷了近35年漫長過程[29]。雖然在日本工業(yè)化高度發(fā)達1980年至1993年間，農(nóng)戶土地規(guī)模“純集中率”也僅僅提高了11.1%[30]。因此在當(dāng)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，世界各國特別是像中華人民共和國、日本、韓國這樣人口多、耕地少亞洲國家，普通農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；蛩俣纫膊幌駥W(xué)者們說那樣嚴(yán)重。

三、關(guān)于農(nóng)地分派“公平”與“效率”問題

創(chuàng)立當(dāng)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)遵循基本原則是，保證農(nóng)民土地分派起點公平與使用效率。國內(nèi)土地資源分布構(gòu)造特別是耕地數(shù)量，在村落與村落之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、縣與縣之間是極不均衡，而各地農(nóng)民人均占有耕地面積也相差幾倍、幾十倍甚至上百倍。這是由客觀地理條件和幾千年老式文化所形成一種歷史事實。新中華人民共和國成立后，農(nóng)村土改又是以鄉(xiāng)村為單位，不分男女老幼一律平分土地（即在數(shù)量上抽多補少、在質(zhì)量上抽肥補瘦、在距離上遠近搭配），這樣做必然會浮現(xiàn)一種汪洋大海般小農(nóng)經(jīng)濟格局。令人玩味是毛澤東早在1943年就發(fā)現(xiàn)，“在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個體經(jīng)濟，一家一戶就是一種生產(chǎn)單位，這種分散個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治經(jīng)濟基本，而使農(nóng)民陷于永遠貧苦。”[31]（p931）也正是由她領(lǐng)導(dǎo)和推動農(nóng)地平分運動，又使中華人民共和國歷史上“驚人相似一幕”重演。盡管日后發(fā)生了農(nóng)業(yè)集體化政治運動，強行把原先由農(nóng)民個人所有、分戶經(jīng)營土地制度變成由集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營“大鍋飯”模式，但其實質(zhì)上依然使農(nóng)民在集體內(nèi)部不斷地平分土地。由于農(nóng)村集體土地所有制中隱含著“農(nóng)民成員權(quán)”問題，它意味著新增農(nóng)業(yè)人口有權(quán)利從集體耕地中隨時分得一份，適齡青年也可以隨時參加集體勞動以獲取土地報酬。其成果是直接刺激農(nóng)村人口高速增長，加劇人地矛盾激化，反過來又導(dǎo)致土地報酬遞減和邊際效益下降，最后使每個農(nóng)民家庭實際收入浮現(xiàn)“拉平效應(yīng)”。到了人民公社晚期，全國平均每個社員從集體收入中分得實物是鈔票收入3倍[10](p179-185)，這樣就把“按勞分派”社會主義分派原則演化成了一種普遍“平均主義”（或叫做“窮過渡”）。而對于大多數(shù)農(nóng)民來說，分派愈平均愈缺少勞動勉勵，隨著農(nóng)民“集體偷懶”和“搭便車”行為日漸增多，人民公社管理體制也走到了歷史盡頭。

從“大包干”直到第二輪土地承包，農(nóng)民始終沿用建國初期搞土改時老辦法來平分土地。這一時期全國農(nóng)民人均耕地面積已經(jīng)低于2畝，與20世紀(jì)50年代初期相比減少一倍左右。它意味著農(nóng)民在原先狹小自然村落內(nèi)部平分土地已無法滿足“起點公平”規(guī)定，只能以行政村為單位，由集體組織出面統(tǒng)一做調(diào)節(jié)，只有這樣才干顯得相對公平一點。在1996年至1999年進行第二輪土地承包時，農(nóng)民事實上是“以行政村為單位”平分土地。盡管如此，各地農(nóng)民在人均占有土地數(shù)量和掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗、資本積累及其價值取向、心理需求等方面也是不同樣，因而規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)在農(nóng)戶之間、鄉(xiāng)村之間甚至是地區(qū)之間進行自由流轉(zhuǎn)。而國內(nèi)又幾乎剝奪了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，法律也禁止農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進行交易，這樣就使農(nóng)戶超小型土地經(jīng)營規(guī)模被時期固化了。近幾年國家開始倡導(dǎo)農(nóng)民家庭承包地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是在政府壟斷農(nóng)村土地市場制度約束下，這是主線行不通。依照農(nóng)業(yè)部關(guān)于部門最新記錄成果，當(dāng)前全國各地以各種形式流轉(zhuǎn)耕地面積平均為5%～6%，并且多數(shù)發(fā)生在東南沿海幾種經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，像中西部這樣農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)大概只占1%～2%。面對這種十分尷尬局面，某些專家卻以為，當(dāng)前農(nóng)地使用權(quán)在家庭之間流轉(zhuǎn)問題不算太大，雖然不解決農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)問題，也可以把農(nóng)戶承包地發(fā)揮得淋漓盡致（徐小青，張紅宇）。甚至尚有某些專家主張，要繼續(xù)堅持以“起點公平”土地分派原則和“賦予農(nóng)民長期而有保障土地使用權(quán)”為立足點和出發(fā)點，將農(nóng)村集體土地按照一定期限（例如從第二輪土地承包算起）由集體成員平均承包（遲福林，王景新）。近來又有某些權(quán)威人士提出，整個農(nóng)村改革和政策制定到當(dāng)前為止，可以說好改基本改完了，剩余幾塊“骨頭”不啃，也很難邁進了。一定要從國內(nèi)現(xiàn)狀出發(fā)，積極地推動農(nóng)地制度改革；但在研究方案、提出政策建議時又必要緊記黨和國家性質(zhì)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革要增進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展而不能引起社會動蕩，這才是最重要（陳錫文）。由此可見，國內(nèi)當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革依然掙脫不掉以往政治意識形態(tài)影響，“特別是國家意志對制度變遷有深刻影響，主流意識形態(tài)決定了變遷基本方向?！盵26]（p40）其實，從主線上講經(jīng)濟合理性才是衡量農(nóng)地所有權(quán)與使用權(quán)相分離理論根據(jù)。普通農(nóng)民家庭只要三代人同步使用一塊土地（普通周期為25～30年），就應(yīng)當(dāng)把它擬定為個人私有財產(chǎn)權(quán)，而不能誤以為是永久使用權(quán)或叫做永佃權(quán)。從實踐上看，國內(nèi)在20世紀(jì)80年代此前，人地比率下降重要是由人口迅速增長所致，即由人口增長所引起人地比率下降份額占91.83%

，由耕地減少所引起人地比率下降份額只占8.71；而到了20世紀(jì)80年代后來則相反，即人口增長作用已降到17.24%，耕地減少作用上升為82.76%[32]（p114-119）。這闡明國內(nèi)自20世紀(jì)50年代初期以來，“平分土地”政策始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，由此導(dǎo)致農(nóng)地特別是耕地細碎化經(jīng)營歷史起點與邏輯演進方向是高度一致。它實質(zhì)上是老式小農(nóng)制經(jīng)營方式得以不斷延續(xù)，既沒有從主線上解決各地農(nóng)民人均占有土地上“公平”問題，又沒有實現(xiàn)農(nóng)地使用“效率”問題。這種一味地主張農(nóng)民土地分派要“起點公平”論調(diào)，不但違背了中華人民共和國歷史與現(xiàn)實客觀狀況，并且又為當(dāng)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展設(shè)立了障礙。因而它在理論上說是空想、不現(xiàn)實，而在實踐上說則是極其有害。

四、關(guān)于農(nóng)民土地保障功能與國家糧食安全問題

進入20世紀(jì)90年代以來，國內(nèi)政界和理論界習(xí)慣于把土地問題作為9億農(nóng)民最基本生活保障來看待，甚至把它視為保證國家糧食安全重大政治問題。這已經(jīng)成為中華人民共和國在21世紀(jì)繼續(xù)堅持農(nóng)村土地集體所有制重要理論根據(jù)與實踐基本。我以為，一方面這種“土地福利化分派”論調(diào)是不能成立。不論是過去、當(dāng)前還是將來，土地對于農(nóng)民生產(chǎn)、就業(yè)和保障等經(jīng)濟社會功能都是始終存在；但是若把它與建立和完善社會主義市場經(jīng)濟社會保障制度聯(lián)系在一起看待，那么就主線不是一碼事了。顧名思義，所謂社會保障是指社會以政府、社區(qū)、公司或其她社會組織形式為代表來承擔(dān)義務(wù)，向全體公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟等保障服務(wù)一項重要制度建設(shè)。而對于9億農(nóng)民來說，她們接受并享有國家和社會予以保障服務(wù)也是應(yīng)得權(quán)利。如果說政府提供保障服務(wù)僅僅是為了少數(shù)市民，那就不叫社會保障了?！巴恋馗＠峙烧摗闭鎸嵱弥荚谟陂_脫國家向9億農(nóng)民承擔(dān)制度性社會保障責(zé)任和義務(wù)。另一方面把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計與國家糧食安全問題混在一起討論，這種做法是極其荒唐。讓咱們仔細觀測近年來農(nóng)村土地撂荒驚人場面：從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速東南沿海地區(qū)到中西部糧食主產(chǎn)區(qū)，從邊際產(chǎn)出率偏低高寒山地到旱澇保收高產(chǎn)農(nóng)田，從季節(jié)性拋荒發(fā)展到經(jīng)常性拋荒……照此繼續(xù)下去，中華人民共和國糧食安全問題還可以得到保證嗎？當(dāng)前有學(xué)者提出新國家糧食安全觀，即涉及全球開放觀、市場調(diào)節(jié)觀和構(gòu)造與總量觀等重要內(nèi)容[33]，這對于咱們對的結(jié)識新時期國家糧食安全問題頗有啟發(fā)。我以為，為了保證中華人民共和國在21世紀(jì)糧食安全問題，必要充分發(fā)揮市場機制配備資源基本性作用，促使農(nóng)村土地、勞動力、資本、技術(shù)、信息、管理等生產(chǎn)要素流動，以增強全國既有農(nóng)地資源綜合運用“彈性”（另文專論）；同步國家采用財政直接補貼“純農(nóng)戶”扶持政策，讓她們在土地上賺錢比外出打工顯得更容易某些，以調(diào)動和發(fā)揮種糧農(nóng)民積極性、積極性、創(chuàng)造性（或者叫農(nóng)民“可塑性”[34]）。這才是治本之策。

五、關(guān)于農(nóng)地私有化后會影響國家建設(shè)速度問題

時下某些學(xué)者緊張，若把農(nóng)村集體土地私有化，當(dāng)國家征地時一某些農(nóng)民會“漫天要價”，從而使公共基本設(shè)施建設(shè)項目投資成本提高，會影響到國民經(jīng)濟發(fā)展速度，這種緊張是完全多余。由于新中華人民共和國從制定第一部憲法開始就明確規(guī)定：“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定條件，對城鄉(xiāng)土地和其她生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有?！边@表白農(nóng)民土地私有權(quán)受到憲法和法律某些限制，即國家保存對所有土地最后處置權(quán)。２００４年３月１４日由全國人大十屆二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，其中第二十條規(guī)定：“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并予以補償?！钡诙l又規(guī)定：“國家為了公共利益需要，可以依照法律規(guī)定對公民私有財產(chǎn)實行征收或者征用并予以補償?！笨梢妵鴥?nèi)憲法在必定公民基本權(quán)利價值同步，也對公民基本權(quán)利予以一定限制。而現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有制，事實上又導(dǎo)致一種特殊國家權(quán)力行使，即地方各級人民政府和具備“準(zhǔn)行政性質(zhì)”集體組織可以免費、無限期征用土地，甚至個別鄉(xiāng)村干部把集體土地賣掉之后，農(nóng)民還不懂得是怎么回事。這反映出農(nóng)民集體土地所有權(quán)存在著很強“外部性”，個體農(nóng)戶參加土地談判應(yīng)有權(quán)利被排除在集體組織之外。而國外關(guān)于土地征用法律制度都突出以“公平補償”和“合法補償”為原則，充分體現(xiàn)出法律對國家征地權(quán)力限制和農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)利自我保護。從當(dāng)代市場經(jīng)濟發(fā)展角度上看，不論是誰來征用土地，其實質(zhì)都是土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，因而依照土地市場價格予以被征地農(nóng)民合理經(jīng)濟補償是世界通行普通做法。因此在當(dāng)前乃至此后一種相稱長時期內(nèi)，國內(nèi)重點考慮問題是如何改革與完善國家現(xiàn)行土地征用制度，并賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利以提高她們參加市場談判平等地位，來加強對農(nóng)民土地權(quán)益保護，而不是緊張農(nóng)民“素質(zhì)低下”問題。

六、關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民合伙組織發(fā)展問題

在中華人民共和國長達幾千年歷史上，土地、賦稅、政權(quán)始終是三位一體，由此形成超穩(wěn)定小農(nóng)社會構(gòu)造，成為國內(nèi)古代農(nóng)業(yè)文明一大特色。在農(nóng)村人民公社時期，土地集體所有制、社員工分制、政社合一管理體制又是三位一體，由此形成城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟社會構(gòu)造。國內(nèi)實行改革開放以來，農(nóng)村相繼搞“大包干”、“社改鄉(xiāng)”、“費改稅”……所有這些改革都是單項推動、孤軍進一步，缺少系統(tǒng)性、整體性和連動性，從而導(dǎo)致某項改革辦法一經(jīng)出臺就會發(fā)生連鎖反映，成果是形成了“亂麻團效應(yīng)”。譬如農(nóng)村改革初期由農(nóng)民自發(fā)搞起來家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，一旦觸及農(nóng)村集體土地所有權(quán)問題就被迫停頓下來，成果留下一種“半拉子工程”；1983年到1985年搞“社改鄉(xiāng)”也是“換湯不換藥”，成果導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村行政管理體制與農(nóng)民家庭經(jīng)營體制之間發(fā)生摩擦、沖突；而當(dāng)前正在進行“費改稅”依然是“單打一”，成果導(dǎo)致

9億農(nóng)民組織管理松散，留下一種“權(quán)力真空”。大量事實表白，農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會各領(lǐng)域改革都是彼此聯(lián)系、互為因果關(guān)系，任何一種環(huán)節(jié)上發(fā)生變革都會隨時引起其她方面深刻變化。正像1990年3月3日鄧小平與幾位中央負責(zé)同志談話時所指出，“中華人民共和國社會主義農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展，從長遠觀點看，要有兩個奔騰。第一種奔騰，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主責(zé)任制。這是一種很大邁進，要長期堅持不變。第二個奔騰，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一種很大邁進，固然這是很長過程。”[35]（p355）在這里，鄧小平把土地制度、農(nóng)業(yè)當(dāng)代化、農(nóng)村集體經(jīng)濟、行政管理體制等問題聯(lián)系在一起來談，就闡明農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)民合伙組織發(fā)展是互相交織、不可分開。因而下一步要堅持農(nóng)地制度、分派制度、管理體制三位一體，整體推動農(nóng)村各項改革。只有把城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革與政治體制改革結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，綜合配套，整體推動，以解決農(nóng)村“外部性”問題，才可以從主線上解決現(xiàn)實“三農(nóng)”問題[36，37，38，39，40]。而當(dāng)前在進一步明晰農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)基本上，積極引導(dǎo)和發(fā)展農(nóng)民土地、勞動力、資本、技術(shù)、管理等各種形式合伙與聯(lián)合，以促使農(nóng)業(yè)逐漸走上專業(yè)化、市場化和當(dāng)代化軌道，已經(jīng)成為現(xiàn)實農(nóng)村一項最為急迫重大研究課題。

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