行政程序法的價(jià)值、原則與目標(biāo)模式

第第頁行政程序法的價(jià)值、原則與目標(biāo)模式內(nèi)容提要：行政法學(xué)者在對行政程序法進(jìn)行理論探討時(shí)，常對價(jià)值、原則與目標(biāo)模式三個(gè)概念不加區(qū)分地使用，以致討論時(shí)各執(zhí)一端，各言其是。本文認(rèn)為行政程序法的價(jià)值、原則與目標(biāo)模式是三個(gè)不同位階的概念，法律價(jià)值制約著法律原則的選擇并最終決定立法內(nèi)容的目標(biāo)模式的定位。由此，本文認(rèn)為我國行政程序法的價(jià)值是建立行政秩序、追求行政公正；行政程序法的基本原則是程序法定；由行政秩序與行政公正的價(jià)值及程序法定的基本原則決定，我國行政程序立法應(yīng)以控制行政權(quán)力作為其立法內(nèi)容的目標(biāo)模式。

關(guān)鍵詞：法律價(jià)值法律原則目標(biāo)模式行政秩序行政公正程序法定控制權(quán)力

行政法學(xué)者在對行政程序法進(jìn)行理論探討時(shí)，常對價(jià)值、原則與目標(biāo)模式三個(gè)概念不加區(qū)分地使用，而就其討論的內(nèi)容看，大都涉及于公正、效率等內(nèi)容，以致于人們（至少作者本人?。π姓绦蚍ǖ膬r(jià)值、原則與目標(biāo)模式始終有著迷茫般的感覺。正是這一迷茫才促使筆者對這一問題的思考，旨在廓清行政程序法的價(jià)值、原則及目標(biāo)模式三個(gè)概念之間的區(qū)別，并在此基礎(chǔ)上對我國行政程序法的價(jià)值、原則及目標(biāo)模式進(jìn)行具體定位，以期拋磚引玉，深化我國行政程序法的學(xué)術(shù)討論。

一、行政程序法的價(jià)值、原則與目標(biāo)模式研究現(xiàn)狀的混亂

根據(jù)楊海坤先生主編的《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》一書的歸納，我們發(fā)現(xiàn)，行政法學(xué)界對行政程序法價(jià)值、原則及目標(biāo)模式的討論最為零亂不堪。每個(gè)學(xué)者都是從自己的角度隨意地進(jìn)行剪裁，各言其是。討論始終是在不同的角度對同一個(gè)問題進(jìn)行不同的言說，學(xué)術(shù)討論的氛圍始終沒有營造，對話的同一律的邏輯規(guī)則始終沒有得到遵守，討論的價(jià)值與意義也就可想而知。

對行政程序法進(jìn)行價(jià)值分析是近年來行政程序理論研究中呈現(xiàn)出來的新的態(tài)勢。關(guān)于行政程序法的價(jià)值，《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》一書列舉了如下觀點(diǎn)：（1）有的學(xué)者同意美國學(xué)者蓋爾洪的說法，認(rèn)為行政程序法總體上具有效率性、公正性、正確性、可接受性四大價(jià)值。（2）有學(xué)者認(rèn)為，從各國行政程序立法的社會(huì)歷史背景和規(guī)定的內(nèi)容分析，行政程序法基本法律價(jià)值在于擴(kuò)大公民參與行政的途徑、保護(hù)行政相對人的程序權(quán)益、提高行政效率、監(jiān)督行政主體公正實(shí)施行政職權(quán)。并且不同的行政程序的價(jià)值又分別為民主、秩序和公平。[1]

行政程序法的基本原則也是行政法學(xué)研究的熱點(diǎn)，更是一個(gè)觀點(diǎn)紛呈的理論問題。《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》一書以時(shí)間為序?qū)Υ艘策M(jìn)行了系統(tǒng)的歸納：早期主要觀點(diǎn)有（1）行政程序法基本原則應(yīng)包括公平、公開、聽取意見、順序、效率原則。（2）行政程序原則的主要內(nèi)容體現(xiàn)為程序法定、相對人參與、公正、順序和時(shí)限等。（3）認(rèn)為各國與現(xiàn)代民主相聯(lián)系的行政程序制度反映和體現(xiàn)的共同的基本原則是公開、公正，行為有據(jù)和效率原則。（4）認(rèn)為從現(xiàn)代各國看，行政程序法基本原則應(yīng)該有依法行政原則、民主原則、基本人權(quán)原則、公正原則、效率原則。（5）認(rèn)為行政程序法基本原則分為一般原則和特殊原則。一般原則指社會(huì)主義都必須堅(jiān)持的原則，特殊原則包括行政干預(yù)原則、保障行政主體依法行使職權(quán)和相對人合法權(quán)益的原則、順序和效率原則。近年來觀點(diǎn)有：（1）程序法定原則、程序公開原則、程序公平原則。（2）行政民主、行政法治、行政公平、行政效率和行政公開原則。（3）合理原則、公開原則、參與原則、順序原則、效率原則。（4）民主原則、公正原則和效率原則。[2]

至于我國行政程序法應(yīng)建立什么樣的目標(biāo)模式，《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》一書也對學(xué)者的觀點(diǎn)作了歸納：（1）主張應(yīng)兼顧效率與權(quán)利保障。（2）認(rèn)為應(yīng)在效率與公正兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)之間尋求平衡，當(dāng)效率與公正發(fā)生沖突時(shí)，公正優(yōu)先。（3）認(rèn)為行政程序立法目的應(yīng)是效率為主，公平為補(bǔ)充。[3]

從《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》一書對這幾個(gè)問題的描述中，我們發(fā)現(xiàn)至少在以下幾個(gè)問題上，學(xué)者們的思維是不清晰的：（1）擴(kuò)大公民參與行政的途徑、保護(hù)行政相對人的程序權(quán)益、提高行政效率、監(jiān)督行政主體公正實(shí)施行政職權(quán)，[4]這些命題與其說是行政程序法的價(jià)值，還不如說是行政程序法的功能。法律價(jià)值可以說是一種法律的理想追求，而法律功能只是法律的實(shí)際效用，包括規(guī)范作用與社會(huì)作用。前者具有應(yīng)然性，后者具有實(shí)然性。兩者顯然不是同一個(gè)層次的問題。（2）學(xué)者們概括的行政程序法的價(jià)值、基本原則與目標(biāo)模式的具體內(nèi)容，彼此幾乎是重疊的。如果在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行抽象概括，無非就是公正與效率兩個(gè)問題。但就是這樣兩個(gè)概念卻被學(xué)者們無一例外地從不同的角度加以詮釋，或歸為行政程序法的價(jià)值、或作為行政程序法的基本原則、或當(dāng)作行政程序法的目標(biāo)模式。造成這種混亂不清的原因，筆者認(rèn)為，主要在于學(xué)者們沒有厘清法律價(jià)值、法律原則及目標(biāo)模式的概念。（3）將行政程序與規(guī)制行政程序的法律混為一談，以致于將市場經(jīng)濟(jì)的效率原則作為行政程序法的價(jià)值或原則或說是其立法的目標(biāo)模式。這一混淆，削減了行政程序法的法律屬性，法律的公正在效率的追求下得以吞蝕，不成熟的行政法淪為行政管理行為的奴婢就成為必然。

二、行政程序法的價(jià)值、原則與目標(biāo)模式的區(qū)別

什么是法律價(jià)值？從詞源上講，價(jià)值就是指一種東西的有用性。從哲學(xué)的抽象高度去理解，價(jià)值是指客體對主體需要的滿足，而于倫理上而言，價(jià)值又是指對人格尊嚴(yán)的尊重與推崇。將價(jià)值的概念推及到法律，則可歸納出法律的價(jià)值是指“法律滿足人類的需要及對法律需要的評價(jià)?！盵5]它是“在人（主體）與法（客體）的關(guān)系中體現(xiàn)出來的法律積極意義或有用性——只有法律符合或能夠滿足人們的需要，在人與法之間形成價(jià)值關(guān)系，法律才有價(jià)值（有用性）可言?！盵6]法律價(jià)值既是對立法者的基本要求，又是對法律的現(xiàn)實(shí)評價(jià)準(zhǔn)則，是法律原則與目標(biāo)模式的終極根據(jù)。法律價(jià)值通過對人們的法律活動(dòng)或法律本身進(jìn)行評價(jià)，從而具有目標(biāo)導(dǎo)向與指引的功能。

什么是法律原則？周永坤教授在評價(jià)英國法學(xué)家沃克的定義及白萊克法律辭典的解釋后將法律原則定義為：“法律原則是法律的基礎(chǔ)或原理，或是為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理或出發(fā)點(diǎn)?！盵7]法律原則的基本功能在于對法律的規(guī)則或法律的實(shí)際操作進(jìn)行規(guī)制。規(guī)則通常就是由原則證成的，[8]法律規(guī)則的正當(dāng)性源于法律原則的基礎(chǔ)性推理；在司法中因規(guī)則的適用導(dǎo)致不公正時(shí)，法律原則可直接適用以填補(bǔ)法律適用的不足，以資平衡與救濟(jì)。法律原則可分為立法原則與司法原則，前者是立法時(shí)必須遵守的原則，旨在規(guī)制立法者；后者在司法中必須得到貫徹，意在約束法官的自由裁量。

至于什么是行政程序法的目標(biāo)模式？學(xué)術(shù)界至今尚無一致的定義。“模式”一詞，詞典解釋為“某種事物的標(biāo)準(zhǔn)形式或使人可以照著做的標(biāo)準(zhǔn)樣式?！盵9]可見“模式”一詞可以從不同的角度進(jìn)行定位，行為模式、語言模式、文化模式等等，不一而足。就法律而言，從表現(xiàn)形式上可分為形式模式和內(nèi)容模式，前者如行政法學(xué)界所討論的法典模式：或者是法典模式或者為單一法規(guī)模式；后者如保障權(quán)利或限制權(quán)力等內(nèi)容設(shè)計(jì)模式。但從學(xué)者所看出的“目標(biāo)模式”一詞本身去看，實(shí)在難以看出其精確的內(nèi)涵。因此，“行政程序法目標(biāo)模式”這一概念與其說是法律概念還不如說是行政法學(xué)學(xué)者們權(quán)宜的杜撰，很難說有多少學(xué)術(shù)的價(jià)值。聯(lián)系學(xué)者們對其具體模式的定位，學(xué)者們提出的目標(biāo)模式實(shí)際上就是指行政程序法的內(nèi)容模式，并且是對未來立法內(nèi)容的追求模式。事實(shí)上，《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》一書也是根據(jù)學(xué)者們所討論的內(nèi)容去定義的，“行政程序法目標(biāo)模式是指各個(gè)國家行政程序法根據(jù)所要達(dá)到的目標(biāo)而形成的總體特征。立法機(jī)關(guān)可以按照自己的目的進(jìn)行選擇，強(qiáng)化某一方面作用，這種選擇將使一國的行政程序法形成一定的目標(biāo)模式?！盵10]如果從行政程序法的內(nèi)容這一角度去理解，那么，行政程序立法的目標(biāo)模式實(shí)際上是在行政法價(jià)值的指引下，人們所追求的行政程序法應(yīng)有的內(nèi)容樣式。

從上述概念的定義及其功能出發(fā)，我們認(rèn)為，法律價(jià)值可以說是一種法律的理想，是先驗(yàn)的，是不以可證實(shí)的。正如學(xué)者所言，“價(jià)值判斷就其性質(zhì)而言是主觀的、相對的和有條件的，是建立在人們的思想、感覺和希望的情緒上面的，既不能用事實(shí)來證明，也不能用邏輯來證明。”[11]法律價(jià)值源于人類的公平、正義等觀念。法律原則雖然相對于規(guī)則而言抽象性較強(qiáng)，但仍然可以證成，其證成的依據(jù)就是法律價(jià)值。法律規(guī)則的正當(dāng)性源于法律價(jià)值的正當(dāng)性。而學(xué)者們所說的行政程序立法的目標(biāo)模式無非是在行政程序法的價(jià)值指引下并在行政程序法的立法原則規(guī)制下的立法追求的內(nèi)容模式。行政程序法的價(jià)值、原則與目標(biāo)模式是三個(gè)不同位階的概念，行政程序法的法律價(jià)值制約著行政程序法的法律原則的選擇并決定行政程序立法內(nèi)容的目標(biāo)模式的最終定位。

三、我國行政程序法的價(jià)值之一：建立行政秩序

“秩序是自然界和平共處的社會(huì)運(yùn)動(dòng)、發(fā)展和變化的規(guī)律性現(xiàn)象。某種程序的一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性是它的基本特征。”[12]秩序相對的概念是無序。“無序（disorder）概念表明存在著斷裂（或非連續(xù)性）和無規(guī)則性的現(xiàn)象，亦即缺乏智識(shí)所及的模式——這表現(xiàn)為從一個(gè)事態(tài)與另一個(gè)事態(tài)的不可預(yù)測的突變情形。”[13]人們正是憑借自然界或社會(huì)活動(dòng)的有序的普通性，才得以預(yù)測事件發(fā)展的過程并因而安排和計(jì)劃自己的生活。自然過程或社會(huì)過程的這種連續(xù)性、一致性與穩(wěn)定性為人們提供了秩序思維的行為慣常方式。有序的世界給人以安全、給人以依賴、給人以預(yù)測。假設(shè)自然無序可言，人們就會(huì)被反復(fù)無常的自然命運(yùn)折騰得翻來覆去，人類將發(fā)瘋，世界將混亂不堪。假設(shè)人類社會(huì)無序可循，人們的活動(dòng)將無所適從而屈于暴君的乖戾與壓迫?？梢?，自然秩序與社會(huì)秩序是人類社會(huì)得以進(jìn)化的前提與條件。

不過，自然秩序更多的是一種自生自發(fā)的秩序，而社會(huì)秩序則主要是一種人造的秩序和建構(gòu)的秩序。[14]對于前者，人們一般無所選擇只有被動(dòng)適用，而對于后者，人們則可以通過人際互動(dòng)的關(guān)系得以建構(gòu)，其中最為主要的就是通過立法以建立起法律秩序。法律秩序?yàn)槿藗兊男袨樘峁╊A(yù)測、并依據(jù)預(yù)測作出行為的選擇，因此，生活在一個(gè)法律秩序的社會(huì)里，人們享有自由并有理性。但是，“如果該人的權(quán)力是以完全專制與任意的方式行使的，那么我們所面臨的就是純粹的專制政體現(xiàn)象。純粹的專制君主是根據(jù)其自由的無限制的意志及其偶然興致或一時(shí)的情緒頒布命令和禁令的——這種純粹的專制君主的行為是不可預(yù)見的，因?yàn)檫@些行為并不是遵循理性模式，而且不受明文規(guī)定的規(guī)則或政策的調(diào)整?！盵15]“在專制權(quán)力結(jié)構(gòu)中，國民無法期望統(tǒng)治者的行為和一般的命令相一致——每個(gè)人都必須意識(shí)統(tǒng)治者瞬時(shí)即變的怪念頭，并力圖使自己的行為適應(yīng)于統(tǒng)治者的怪念頭。在這種政權(quán)結(jié)構(gòu)中，國民通常的精神狀況肯定是憂慮不安的。”[16]可見，秩序是法律的基本價(jià)值，是人們得以合作的前提，是人們對抗專制與暴力的工具。在這一意義上，法律與秩序甚至可以通約，正如亞里斯多德所指出的“夫法律者，秩序之謂也，良好的法律即良好的秩序之謂也?！盵17]奧地利學(xué)者凱爾森也認(rèn)為，法律是人類行為的一種秩序，“法是一種強(qiáng)制秩序?！盵18]

將建立行政秩序作為我國行政程序法的價(jià)值，也是基于我國傳統(tǒng)行政權(quán)力的無拘無束的事實(shí)。歷史上，我國傳統(tǒng)上的行政權(quán)力與君主權(quán)力具有淵源關(guān)系，行政權(quán)力實(shí)際上是君主權(quán)力的派生與延伸，因此，我國行政權(quán)力的遺傳上始終沒有受拘束與受控制的法治基因。建國后，共產(chǎn)黨實(shí)行的一系列政治、文化、思想等運(yùn)動(dòng)更是將國家國家權(quán)力馴養(yǎng)成一匹羈驁不順的烈馬。[19]即使在建立法治社會(huì)的今天，只要是客觀地看待，而不是意識(shí)形態(tài)的話語，我們也仍然可以發(fā)現(xiàn)這種基因的延續(xù)。以當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)失序可資分析。市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的建立在于規(guī)則的切實(shí)與普遍地得到同遵守與執(zhí)行。試想，當(dāng)其中一個(gè)人試圖僭越規(guī)則并獲取利潤而沒有得到及時(shí)的矯正時(shí)，人們在自利心的驅(qū)使下，效仿就成為必然的選擇，久而久之，先前的規(guī)則就逐漸喪失其效力。行政權(quán)力執(zhí)法中不遵守普適性的規(guī)則，是對規(guī)則的最大破壞。行政機(jī)關(guān)不是嚴(yán)格行使行政執(zhí)法權(quán)力，卻寄希望于一時(shí)權(quán)宜的興師動(dòng)眾。一時(shí)的權(quán)宜也許可以收一時(shí)之效，但規(guī)則卻從此再也無法恢復(fù)其信用。當(dāng)今時(shí)興的“綜合治理，專項(xiàng)整治”就是行政權(quán)力破壞市場秩序與規(guī)則的最為集中的體現(xiàn)。因?yàn)樵凇熬C合治理，專項(xiàng)整治”的背后，其實(shí)隱含了平時(shí)對行政相對人破壞市場秩序的容忍甚至縱容，也隱含了法律工具論的人治觀念，用則“依法辦理”，不用則棄之不理。行政行為的突然性、特殊性、不一致性代替了一致性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、普遍性的秩序要求，行政行為始終處于變化不定，忽左忽右的領(lǐng)導(dǎo)人的意志之中。在“綜合治理，專項(xiàng)整治”這種運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式中，行政相對人因?yàn)闊o法預(yù)測行政機(jī)關(guān)的行政行為，只得寄予僥幸、人情及自己的社會(huì)關(guān)系。須知，內(nèi)化為人們的行為規(guī)則不是來自法律與法規(guī)的字面表述，而是來自人們先前行為與法律、法規(guī)發(fā)生關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)判斷。正如西方法社會(huì)學(xué)派的觀點(diǎn)，“法不是書本上的東西，不是國家制定或認(rèn)可并得到國家強(qiáng)制力保證的行為規(guī)則，而是這些書本上的規(guī)則在現(xiàn)實(shí)中的動(dòng)作，是立法、訴訟、審判、懲罰等實(shí)際的行為——法并不是人們通常所理解的國家頒布的法律規(guī)則，而是在現(xiàn)實(shí)生活中能衡量其大小多少的各種各樣的法律行為，即‘行動(dòng)中的法’?！盵20]說到極至，就是有權(quán)機(jī)關(guān)對于自己或他人先前行為的態(tài)度。因此，行政行為失序最終必然導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)的失序，市場經(jīng)濟(jì)失序其實(shí)只是行政行為過程性失序的必然結(jié)果。說得尖刻點(diǎn)，市場經(jīng)濟(jì)的失序，與其說是社會(huì)主義初級階段的產(chǎn)物，還不如說是行政權(quán)力的反復(fù)無常而對市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的肆意踐踏與破壞的結(jié)果。因此，將建立行政秩序作為行政程序法的價(jià)值，可以避免行政行為的無序化，從而建立包括市場經(jīng)濟(jì)秩序在內(nèi)的各種行政法律秩序，為行政相對人營造一個(gè)自由、安全、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，這也是WTO對我國行政程序法的內(nèi)在要求。

三、我國行政程序法的價(jià)值之二：追求行政公正

“秩序概念所關(guān)涉的乃是社會(huì)生活的形式而非社會(huì)生活的實(shí)質(zhì)——消除人際關(guān)系中的隨機(jī)性并不能夠?yàn)槿藗冊陬A(yù)防某個(gè)政權(quán)運(yùn)用不合理的、不可行的或壓制性的規(guī)則方面提供任何保障性措施?！盵21]正因此，在有了秩序的概念外，西方法學(xué)又引入了正義的概念。秩序只有在正義時(shí)才有意義。

但是，對于什么是正義，各國學(xué)者定義不一，但就其基本含義主要指公正、公平、公道之意。不過，筆者認(rèn)為，盡管正義有公正的含義，但并不是同一所指。正義相對于公正而言，更具有抽象性與不確定性，與主觀上的聯(lián)系更緊密，正如博登海海默所指出的“正義有著一張普洛透斯似的臉（aProteanface），變化無常、隨時(shí)可呈不同形狀并具有極不相同的面貌?！痹诒睔W現(xiàn)實(shí)主義者看來“訴求正義如同砰砰敲桌一樣，無非是把個(gè)人的要求轉(zhuǎn)變?yōu)榻^對假定的情感的表達(dá)?！盵22]相對而言，公正的客觀性較強(qiáng)，有一定的社會(huì)公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。說一項(xiàng)法律公正，至少表明該法律反映了社會(huì)普遍的公正觀念，而對于一項(xiàng)法律是否正義，在沒有確定一個(gè)共識(shí)性的標(biāo)準(zhǔn)前，人言各殊，就行政程序法而言，行政主體與行政相對人對正義的認(rèn)識(shí)與判斷就可能大相徑庭。行政公正要求行政主體在作出行政行為時(shí)，要平等地對待當(dāng)事人各方，排除各種可能造成的不平等或偏見的因素。[23]因此，筆者認(rèn)為，將行政公正作為我國行政程序法的價(jià)值更能反映人們對我國傳統(tǒng)上強(qiáng)大的行政權(quán)力的拘束與控制，衡平行政主體與行政相對人利益的要求與期盼。

將行政公正作為我國行政程序法的價(jià)值取向，更是基于我國傳統(tǒng)行政權(quán)力強(qiáng)大無邊的現(xiàn)實(shí)。從實(shí)際看，我國行政權(quán)力幾乎可以說是無所不在，無時(shí)不在。當(dāng)今“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的政策背后其實(shí)隱藏著國家行政權(quán)力強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)榨取能力。[24]“現(xiàn)代國家面對農(nóng)民時(shí)，不僅是要糧、要錢，還有管理其所思所想的意識(shí)形態(tài)統(tǒng)治，國家對鄉(xiāng)村社會(huì)，對農(nóng)民生活世界的滲透包括對其衣食住行、生老病死、物質(zhì)和精神生活的全面介入?！盵25]強(qiáng)大的行政權(quán)力與缺乏公正的行政程序法的有效約束有關(guān)。公正的行政程序法相求合理分配行政主體與行政相對人的利益，將行政權(quán)力納入真正服務(wù)于民的法治軌道，而不僅僅停留于政治的囗號(hào)。如果行政程序法缺失公正，行政程序法只會(huì)淪為國家權(quán)力統(tǒng)治的工具；行政程序法缺失公正，行政程序法只會(huì)成為人治的“合法”理由；如果行政程序法缺失公正，行政秩序的建立只能靠強(qiáng)權(quán)以維持；如果行政程序法喪失公正，“人民公仆為人民”的囗號(hào)就只能靠空洞的政治宣傳去欺騙、愚弄自己的人民。

行政法學(xué)者對行政程序法的價(jià)值、原則與目標(biāo)模式的討論中大都談到了公正與效率的問題，并主張?jiān)趦烧邲_突時(shí)的選擇：或公正優(yōu)先于效率，或效率優(yōu)先于公正。這是值得商榷的。效率與公正從根本上講不是相對立的價(jià)值，公正的行政程序法，能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政效率，不公正的行政程序法最終會(huì)導(dǎo)致行政效率的低下。但是，公正是社會(huì)總的倫理目標(biāo)，效率只是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)服從倫理目標(biāo)，只有符合倫理目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式才是最有效率的。[26]所謂法律的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析也只不過是一種分析的方法而不是一種價(jià)值追求的目標(biāo)。[27]將行政效率作為行政程序法的價(jià)值，實(shí)際上是將行政管理與規(guī)制行政管理的程序法混為同一概念。行政管理是行政權(quán)力運(yùn)行的本身，行政程序法則是行政管理運(yùn)行的范圍和界限；行政管理以追求行政效率為目標(biāo)，行政程序法以約束行政管理為已任。將效率作為行政程序法的價(jià)值，其實(shí)是混淆了法律與法律所規(guī)制的對象，這就為行政主體片面追求行政效率而犧牲行政公正找到了堂而皇之的理由。正是基于行政權(quán)力具有不斷擴(kuò)張的本性，筆者認(rèn)為，效率永遠(yuǎn)不能作為行政程序法的價(jià)值，行政程序法關(guān)于時(shí)效的規(guī)定也只是公正要求下的應(yīng)有之義。因此，行政程序法規(guī)定的簡易程序、緊急程序等只是基于公正的時(shí)效性而作出的應(yīng)對性規(guī)定，所謂“遲來的正義不是正義”其實(shí)就形象地說明了其追求的價(jià)值是正義，而不是效率，效率在這里無非是檢驗(yàn)正義的一項(xiàng)衡量或評價(jià)指標(biāo)，并不具有獨(dú)立的意義。

四、我國行政程序法的基本原則：程序法定

由我國行政程序法的行政秩序與行政公正的價(jià)值，決定了我國行政程序法的基本原則只能是行政程序的法定。只有行政程序法定，行政相對人才可以根據(jù)行政程序法規(guī)定的行政程序作出法律的預(yù)測，從而保證連續(xù)性、一致性與穩(wěn)定性的行政秩序的建立；只有行政程序法定，才能將行政程序法內(nèi)含的公正價(jià)值轉(zhuǎn)化為行政行為現(xiàn)實(shí)。因此，程序法定的原則是秩序與公正價(jià)值的必然要求。事實(shí)上，正是行政程序法定的要求才催生了行政程序法的產(chǎn)生。

行政程序法的程序法定原則是指行政程序法律關(guān)系主體在作出有關(guān)行政行為或參與有關(guān)行政行為時(shí)應(yīng)遵循的步驟、方式、方法、順序、時(shí)效等程序規(guī)則，必須明文加以規(guī)定；并且必須得到嚴(yán)格遵守。[28]有學(xué)者根據(jù)行政法中普遍存在自由裁量的行政行為，認(rèn)為除了法定程序外，還有任意程序，由此否認(rèn)程序法定原則的普遍適用性。筆者認(rèn)為，自由裁量的程序也是因?yàn)榉勺鞒隽丝隙ㄐ缘囊?guī)定，否則將導(dǎo)致法外行政的非法性。只不過，自由裁量的行政程序，法律規(guī)定了一定的自由度，但行政主體也只能在這一自由的空間范圍內(nèi)自由決定，因此，程序法定的原則依然可見。至于學(xué)者所提出的依法行政原則，筆者認(rèn)為，依法行政應(yīng)該是行政管理活動(dòng)中必須遵守的原則，而不是行政程序法必須遵守的原則。而且即使這一提法能夠成立，那也是整個(gè)行政法的原則，而非行政程序法所特有。事實(shí)上，程序法定原則已內(nèi)含了依法行政的要求。同理，學(xué)者們所提出的行為有據(jù)原則，程序法定也基本表達(dá)了其內(nèi)在含水義。

有學(xué)者在承認(rèn)我國行政程序法的程序法定原則的同時(shí)，還主張程序合理、行政公開、相對人參與、效率等原則。[29]筆者認(rèn)為，程序合理、行政公開、相對人參與、效率等只是法律制度設(shè)計(jì)的具體的內(nèi)容，是必須由法律加以具體的規(guī)定。它們是具體的法律規(guī)則，不是法律的基本原則。因?yàn)?，它們或多或少是行政程序法某一制度的具體內(nèi)容，并不具有原則的普遍適用的功能。它們實(shí)際上是在行政秩序與行政公正的價(jià)值引導(dǎo)下并在程序法定原則的制約下而加以設(shè)計(jì)的具體的程序內(nèi)容。以行政程序法的具體內(nèi)容指稱行政程序法的基本原則，其結(jié)果只能是否認(rèn)行政程序法基本原則的存在，或者對行政程序法基本原則的架空，討論行政程序法的基本原則就淪為對行政程序法具體內(nèi)容的設(shè)計(jì)，其學(xué)術(shù)的意義也隨著消減。

由于我國傳統(tǒng)上行政權(quán)力的過分強(qiáng)大，權(quán)力至上、長官本位、權(quán)力崇拜的封建觀念始終沒有得到根除；領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)、長官意志、權(quán)力尋租、賣官鬻官、權(quán)錢交易的腐敗行為始終沒有得到扼制。在反腐敗取得節(jié)節(jié)勝利的背后實(shí)際上是腐敗行為的大量發(fā)生。究其原因，主要是缺失法定的行政程序?qū)π姓?quán)力的恣意妄為進(jìn)行有效的控制與約束，行政權(quán)力或多或少游離于程序的僵繩之外而為羈驁不馴的野馬。在行政機(jī)關(guān)的行政行為中，對行政行為的違法行政，只以行政行為的結(jié)論是否違法而不是以法定的程序來進(jìn)行評判，甚至以行政主體的良好動(dòng)機(jī)來規(guī)避法定程序的硬性要求。野蠻行政、粗暴行政的現(xiàn)象普遍存在于基層的行政機(jī)關(guān)的行政管理行為之中。程序法定的意義從來沒有得到行政機(jī)關(guān)工作人員的重視與尊重，甚至將那些按法定程序辦事的人鄙之為“書生氣”譏之、諷之。[30]可見，我國行政程序法將程序法定作為其基本原則不僅有理論上的價(jià)值，更有著非同尋常的現(xiàn)實(shí)意義。

五、我國行政程序立法的目標(biāo)模式：控制行政權(quán)力

在行政秩序與行政公正的法律價(jià)值取向的引導(dǎo)下、通過程序法定的原則以約束控制行政權(quán)力，從而最終決定了我國行政程序立法內(nèi)容的目標(biāo)模式應(yīng)該是控制行政權(quán)力，可表述為“控權(quán)模式”。不過，在行政法學(xué)界，有學(xué)者是將“控權(quán)模式”作為行政法的理論基礎(chǔ)來論證的。[31]筆者認(rèn)為，將“控權(quán)論”抑或“平衡論”作為行政法的理論基礎(chǔ)，這一提法是頗值得商榷的。什么是理論基礎(chǔ)？理論基礎(chǔ)的要素有哪些？這些問題，行政法學(xué)者迄今為止沒有回答或者沒有達(dá)成共識(shí)或者干脆回避回答。就“平衡論”而言，完全可泛化為任何法律的理論基礎(chǔ)，其作為行政法的理論基礎(chǔ)就不具有特定的考量意義。[32]就“控權(quán)論”而言，行政法也的確有控權(quán)的目的存在。但這是否就意味著這就是行政法的理論基礎(chǔ)？正如，刑法存在懲罰，是否就可斷言懲罰是刑法的理論基礎(chǔ)？如是，可稱之為法律的理論基礎(chǔ)的命題實(shí)在太多。其他部門法學(xué)未有所謂的理論基礎(chǔ)一說，行政法學(xué)界的別出心裁是否有標(biāo)新立異之嫌？筆者認(rèn)為，控權(quán)模式與其說是行政法的理論基礎(chǔ)，勿寧說是行政程序立法內(nèi)容追求的目標(biāo)模式?？貦?quán)的目標(biāo)模式是秩序與公正價(jià)值的要求，是程序法定原則的必然反映。秩序與公正的價(jià)值要求行政程序法將有擴(kuò)張本性的行政權(quán)力納入法定的程序中予以控制和約束。

從憲法與行政法的關(guān)系看，如果說整個(gè)憲法制度的功能在于厘定公民權(quán)利與國家權(quán)力的分野，那么，整個(gè)行政法就是國家行政權(quán)力行使的具體邊界勘定書，而其中的行政程序法就是為防止行政權(quán)力逾越邊界而設(shè)計(jì)的行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的具體操作流程。行政程序法通過將行政權(quán)力納入法定程序控制其擴(kuò)張與膨脹，以保證憲法賦予公民的權(quán)利不受侵犯。

控制行政權(quán)力之所以是我國行政程序立法的追求，不僅是行政秩序與行政公正的價(jià)值以及行政程序法定原則的要求，更為重要的是改善我國行政權(quán)力過于強(qiáng)大和過于泛濫的實(shí)際所必須。我國行政權(quán)力大都缺乏程序控制，這已是不爭的事實(shí)。行政權(quán)力在法定程序外運(yùn)行，權(quán)力失控也就成為必然。由于權(quán)力具有天然擴(kuò)張的自然屬性，權(quán)力若不受限制便會(huì)肆無忌憚地發(fā)展，形成災(zāi)禍。[33]國家權(quán)力在給社會(huì)創(chuàng)造秩序的同時(shí)，又使權(quán)力的異化與擴(kuò)張帶來了可能。國家權(quán)力就象一把雙刃劍，在為公眾謀取幸福的同時(shí)，又有可能異化為掌握國家權(quán)力的集團(tuán)謀取私利的工具。[34]正如孟德斯鳩的警世名言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵35]權(quán)力的失控必然導(dǎo)致權(quán)力的異化，終與法律設(shè)立權(quán)力的目的相悖。

將控制行政權(quán)力的行使作為我國行政程序立法的目標(biāo)模式，就要求我國行政程序法必須將行政權(quán)力的行使全部納入行政程序法加以規(guī)制，規(guī)定“法定程序外無行政?！辈⑶?，對于雖然實(shí)體正確，但程序違法的行政行為，不賦予其法律效力，程序的外在價(jià)值與內(nèi)在價(jià)值同時(shí)彰顯。[36]

·本文發(fā)表于《比較法研究》2004年第2期。

*作者周安平，現(xiàn)為南京大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。（在刊物上首發(fā)時(shí)為蘇州大學(xué)法學(xué)院副教授）

[1]楊海坤主編《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年5月第1版，第481—482頁。

[2]楊海坤主編《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年5月第1版，第491—493頁。

[3]楊海坤主編《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年5月第1版，第489—491頁。

[4]章劍生《行政程序的法律價(jià)值分析》，《法律科學(xué)》1994年第3期。

[5]周永坤《法理學(xué)——全球視野》，法律出版社2000年5月第一版，第216頁。

[6]張文顯主編《馬克思主義法理學(xué)——理論與方法論》吉林大學(xué)出版社，1993年1月版，第252頁。

[7]周永坤《法理學(xué)——全球視野》，法律出版社2000年5月第一版，第209頁。

[8]參見（美）邁克爾-D-貝勒斯《法律的原則——一個(gè)規(guī)范的分析》，中國大百科全書出版社1996年1月第1版，第13頁。

[9]中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編《現(xiàn)代漢語詞典》（修訂本）商務(wù)印書館1996年7月修訂第版，第894頁。

[10]楊海坤主編《跨入21世紀(jì)的中國行政法學(xué)》，中國人事出版社2000年5月第1版，第488—489頁。

[11]呂世倫、文正邦主編《法哲學(xué)論》，中國人民大學(xué)出版社1999年2月第1版，第421頁。

[12]章若龍、李積桓主編《新編法理學(xué)》，華東師范大學(xué)出版社，1990年9月版，第221頁。

[13]（美）E-博登海默《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社1999年1月第1版，第219—220頁。

[14]參見（英）弗里德利希-馮-哈耶克《法律、立法與自由》（第一卷），中國大百科全書出版社2000年1月第1版，第57-60頁。

[15]（美）E-博登海默《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社1999年1月第1版，第231頁。

[16]（美）E-博登海默《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，中國政法大學(xué)出版社1999年1月第1版，第233頁。

[17]（古希臘）亞里斯多德《政治學(xué)》，商務(wù)印書館1981年出版，第328頁。

[18]（奧）漢斯-凱爾森《法與國家的一般理論》，中國大百科全書出版社，1996年版，第198頁。

[19]參見王銘銘：《村落視野中的家族、國家與社會(huì)——福建美法村的社區(qū)史》，王銘銘、王期福主編《鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威》，中國政法大學(xué)出版社1997年12月第1版，第74頁。

[20]田成有《法律社