行政權(quán)品格缺陷論文

第第頁行政權(quán)品格缺陷論文內(nèi)容提要：近代以來，對行政權(quán)的控制一直是各國行政法治建設的主線。文章跳出學科限制，透過憲政的宏觀視角，試圖在行政權(quán)的規(guī)控理念和規(guī)控模式的研究上有新的突破。

關鍵詞：行政權(quán)，憲法，規(guī)制

國家權(quán)力存在的事實本身就是一個悖論——“國家最大任務是防惡，也惟有國家才能做出大惡來。”基于“國家是必要的惡”的理性共識，人類不得不犧牲部分效率為國家權(quán)力的運行設計出種種框架和程序，以使其合乎目的地正確、充分、有效行使，而這一切自近代以來則集中表現(xiàn)為憲政體制的確立。[1]就價值層

面而言，憲政自來到世間便給市民社會帶來了區(qū)別于權(quán)威時代的一種全新的“生活之道”，在這里否定了善的獨占性和無限的可能性，尊奉價值相對主義和利益多元化。于是權(quán)力也就自然失去了其絕對性和神圣性的光環(huán)；社會是多元的，權(quán)力是有限的，國家權(quán)力的行使必須在其既定的場域內(nèi)依特定的軌跡運行。也正是從這個意義上講憲政又稱“限政”。從制度層面上看，憲政則表現(xiàn)為一整套權(quán)力（利）制約機制和權(quán)力（利）沖突解決機制，該機制通過憲政程序的設計來協(xié)調(diào)、規(guī)控國家權(quán)力，讓其“帶著鐐銬跳舞”。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，行政權(quán)自始就是憲政理論與實踐關注的焦點，本文在對規(guī)制行政權(quán)的必要性、西方行政權(quán)的規(guī)制模式及其沿革進行分析的基礎上，試圖就中國行政權(quán)的憲法規(guī)制作以初淺的探討。

一、行政權(quán)的品格缺陷及其目的性悖離

（一）權(quán)力的共性分析

“權(quán)力是特定主體將他的意志強加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力”。[2]美國社會學家彼得。布勞曾深刻地指出：如果一個人能提供他人需要的服務，并與他人所支配的任何服務無關，那么他便擁有了對他們的權(quán)力。[3]可見，權(quán)力是“一種泛化了的文化現(xiàn)象”，它生成并滲透于社會生活的每一個角落，而且尤以政治領域表現(xiàn)最為突出，產(chǎn)生的振蕩也最為強烈，以至于人們談到“權(quán)力”每每給其貼上“國家”或“公共”的標簽。權(quán)力的存在以兩個條件為其必要前提——社會資源的稀缺和人類無止境的需求，并且二者缺一不可。根據(jù)“經(jīng)濟人”的假設，人之所以獲得“惡的存在物”的屬性（自私），皆因他被置于資源匱乏的競爭的社會環(huán)境之中。在這種資源稀缺的生存環(huán)境中，人并不是一個完全自律的圣徒，在追求自身利益的過程中往往心存“搭便車”的“機會主義”傾向?！叭绻讶说纳菩暮妥匀坏呢S足增加到足夠的程度，你就把公正變得沒有用處了”（休謨語）。而社會是不可能有求必應的，霍布斯所謂的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”也就永遠只能調(diào)和而無法消除。這就預示著權(quán)力作為滿足需要的一種手段，永遠具有其存在的獨立價值。因為“任何滿足需要的過程總是一種權(quán)力實現(xiàn)的過程”，更何況人的需要是一元化的“馬斯洛體系”。

權(quán)力具有以下幾個特征：首先，權(quán)力的主體性。權(quán)力自身只是一種“中性”的事實存在，沒有善惡的判斷價值可言，惟有其與特定利益主體相結(jié)合，方能顯示出靈性與力量，并在主體意志的支配下或滿足他人，或被他人滿足。因此，阿克頓定律——“權(quán)力產(chǎn)生腐敗，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”——所揭示的也無非是權(quán)力背后人類無止境的私欲和墮落傾向。其次，權(quán)力的外在性。權(quán)力無法以物質(zhì)或精神的方式在人體內(nèi)積淀并轉(zhuǎn)化一種生理機能從而世代遺傳。權(quán)力的強度與主體在現(xiàn)實中獲得外部資源——包括知識、財富、地位等——的多寡成正比。資源抽象出了無形的權(quán)力，同時權(quán)力又為主體攫取了更多的資源。再次，權(quán)力具有可交換性。正因為權(quán)力預示著對一種自在資源的擁有，所以它可以脫離主體并通過一定媒介進入流通領域。在交換中權(quán)力被“有意識”地滿足著主體這樣或那樣，合法或不合法的種種欲求。比如在私域里，市場交換交換實質(zhì)是一場權(quán)力與權(quán)力的較量或交換，只不過這場斗爭因雙方的“同意”得到市場規(guī)律的認可，從而賦予了其合理性而已。

自然法學派憲政理論中的國家觀念，其實也是以權(quán)力的主體性、外在性和可交換性為基礎的。按照“社會契約論”，人民是國家權(quán)力的真正歸屬主題，由于“人民”是一虛擬的范疇，既不可能亦無必要直接行使國家權(quán)力，于是歸屬主體（人民）——為了“以稅賦換保護”，以便“以暴制暴”——設計產(chǎn)生了國家權(quán)力的行使主體：國家權(quán)力機關系統(tǒng)。這樣，近現(xiàn)代社會逐漸實現(xiàn)了政治國家與市民社會的二元分立，并在二者的張力中力求良性互動。從應然的層面而言，國家權(quán)力的行使主體是國家權(quán)力歸屬主體的“雇傭”或“代理人”，作為工具或投入的成本理應實現(xiàn)歸屬主體的利益最大化，因為，一旦其“違約”，歸屬主體有權(quán)變更甚或是解除這種雇傭關系。而在現(xiàn)實中，國家權(quán)力行使主體畢竟是由一個個有意識、有私欲的活生生的人組成的，由于權(quán)力與主體相對分離導致的規(guī)控“隔離帶”，這些占有權(quán)力的官員在私利的驅(qū)使下往往將主要精力用于“分配性”的努力并走得越來越遠，其行為結(jié)果不是增加而僅僅是分離了社會財富。更有甚者，為了實現(xiàn)“非法交換”的目的，權(quán)力的占有者有意使權(quán)力脫離自己進而造成主體與權(quán)力的“第二次分離”——權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易乃至于權(quán)色交易等尋租行為隨之大行其道。這樣權(quán)力的非責任化和權(quán)力的利益化最終導致了權(quán)力的異化和腐敗滋生?？梢姍?quán)力一旦和私欲媾合并被后者所奴役，必然為其占有者帶來壟斷性效益，至此權(quán)力的公共性也必將喪失殆盡。因此，孟德斯鳩的告誡永遠富含真理成份：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止，”[4]權(quán)力的品格缺陷決定了權(quán)力制約機制建構(gòu)的必要性與迫切性。

（二）行政權(quán)的個性特征

在憲政體制權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，司法權(quán)對“‘劍’和‘錢包’都缺乏最終影響”，“既無強制力也無意志，而只有判斷”的品格決定了司法權(quán)的被動性特征，因此也是“最不危險”的；[5]掌握立法權(quán)的議會是民選產(chǎn)生的，往往被視為民意的“代言人”，特別是“合議制”的工作方式相形之下更加強化了人們對立法權(quán)的信任，至于“民主暴政”的危險，經(jīng)憲法訴訟這門“對準議會的大炮”的馴化，也可減少到最低限度；而行政權(quán)既有“血跡斑斑”的不光彩歷史，又具有執(zhí)行性、主動性和直接性等個性化特征，因此，也最具破壞性和擴張性，在整個憲政發(fā)達史中始終是受控的重心。盡管不同歷史時期或同一歷史時期不同國家在規(guī)制理念和模式上存在差異，但不變的是對行政權(quán)無法消釋的誡備與防范。正如伯恩斯所言：“它是如此危險，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君”。[6]這也許就是為什么從憲法理念中衍生了獨立自治的“行政法”這一部門法學，而至少時至今日仍無“司法法”和“議會法”法學部門的重要緣由所在。正是從這個意義上講，行政法是“控權(quán)法”——即控制行政權(quán)的法。特別是隨著“行政主導”時代的到來，由于社會共同福利和弱勢群體利益所提供的最終合法性，行政權(quán)實現(xiàn)著對社會愈來愈大的控制力和輻射力，所以，也就最具有交換力和趨腐潛質(zhì)。并且，大幅度、寬泛的自由裁量權(quán)的存在和人們對這一事實的普遍認可，又使行政權(quán)多了一張高強度擴張的王牌，“它極容易滑入無拘無束的境地，其滑入的程度則恰恰同每一位掌權(quán)者的法意識和法觀念成反比?！盵7]

可見，權(quán)力是客觀存在的，而且任何存在的權(quán)力都具有破壞性、壓迫性和目的悖離性，其中行政權(quán)自身特征決定了它會比司法、立法等權(quán)力走得更遠。這樣，如何建立一套有效的關于行政權(quán)的制約機制，走出“行政國”，成為當下一個待解決的重大憲政課題。

二、西方控權(quán)模式及其沿革

（一）傳統(tǒng)行政權(quán)的憲法規(guī)制——模式。經(jīng)驗。紕漏

近代以來，關于行政權(quán)的規(guī)制，西方法治文明留給我們兩大思想遺產(chǎn)：其一是自由主義思想家洛克和孟德斯鳩“以權(quán)力制約權(quán)力”的分權(quán)制衡理念。分權(quán)學說通過縱橫兩個層面的權(quán)力分立，試圖營造一個“權(quán)力多中心主義”或曰“權(quán)力中心多元化”的憲政格局，從而實現(xiàn)權(quán)力的分散和“矮化”?？梢姺謾?quán)并非目的，制衡才是根本。其二是托克維爾“以社會（權(quán)利）制約權(quán)力”的思想。作為孟德斯鳩最偉大的繼承者，托克維爾通過對法國大革命成敗得失的深刻反思和美國憲政實踐運行狀況身臨其境的考察，以及二者強烈反差的對比考量，意識到一個覺悟了的、理性的市民社會的存在所釋放出的巨大威力，是抗衡和制約國家權(quán)力侵犯的天然屏障。因為“社會獨立之眼”（independenteyeofsociety）——它包括多元化的相互交往的、較強自組織力且時刻提醒的市民團體——使得各種統(tǒng)治資源的擁有呈分散化狀態(tài)，從而使統(tǒng)治者進行垂直統(tǒng)治的成本增大。這時，理性的統(tǒng)治者在統(tǒng)治成本高于統(tǒng)治收益時，有可能會放棄對某些事物的控制。[8]

傳統(tǒng)行政權(quán)的規(guī)控體系就是依照上述理論建立起來的。按時間順序可分為：事前的立法控制、事中的程序制約以及事后的司法審查三個階段；依控制主體的不同又可分為內(nèi)部控制和外部控制兩個方面：前者如上下級之間日常工作時的常規(guī)制約、專門機關的監(jiān)督——包括審計監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督等——以及行政復議這一準司法程序?qū)π姓?quán)的矯正，后者則包括立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)的制約，公民訴權(quán)、黨團以及作為“第四種權(quán)力”的媒體等對行政權(quán)的鉗制等。這樣，縱橫交錯勾勒出了一個似乎疏而不漏的完美的控制之網(wǎng)。但從整體上而言，由于深受近代機械法治主義的影響，上述西方傳統(tǒng)行政權(quán)的規(guī)控模式亦是機械的、消極的，“控權(quán)”實為“限權(quán)”，即對行政權(quán)的消極限制，通過縮小行政權(quán)合法行使的范圍試圖減少其破壞性，這難免有因噎廢食之嫌。在該理念的支配下傳統(tǒng)控權(quán)模式呈現(xiàn)如下特征：1、重實體規(guī)制輕程序規(guī)制；2重事先立法預防和事后司法救濟、輕事中過程的民主性和參與性；3、重“權(quán)力對權(quán)力”的封閉制衡，輕權(quán)利對權(quán)力的開放駕馭。

（二）控權(quán)理念和控權(quán)機制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

隨著行政國（administrativestate）時代的到來，行政權(quán)在廣度和深度兩個方面表現(xiàn)出了強勁的擴張勢頭。就前者而言，19世紀末以來，幾乎在西方所有國家——無論是奉行“三權(quán)分立”，還是“議會主權(quán)”——長期默默無聞的行政機關一反常態(tài)，改變了過去消極被動、無所事事的狀況，在強化自己固有權(quán)力的同時，頻頻染指司法和立法領域，大有重新集三權(quán)于一身之勢；而行政權(quán)在深度上的拓展則集中表現(xiàn)在自由裁量權(quán)的擴增方面。由于現(xiàn)代社會問題的具體性、不確定性、流動性以及復雜性，行政機關機械地適用法律條文已無法適應現(xiàn)實的需要，這一要求行政性法律規(guī)范必須模糊化，因為法律規(guī)范具有抽象性和穩(wěn)定性的特征，規(guī)則越嚴格細致，它與具體行政事務沖突的可能性與激烈程度就越高，而這種種沖突會使實質(zhì)合理被形式合理性所磨損，解決這一矛盾的最佳辦法就是模糊行政規(guī)則，這就給行政自由裁量權(quán)的擴增留下了廣闊的空間。

上述行政權(quán)擴張的需求最初來源于經(jīng)濟領域，導源于放任市場經(jīng)濟的缺陷。首先，市場中的“經(jīng)濟人”普遍存在“搭便車”的僥幸心理，使“公共產(chǎn)品”極為稀缺，隨著市場一體化進程的加快，社會共同需求也越來越多。因此人們愈來愈傾向于借助外部力量來滿足諸如交通、通訊、郵政等“公共產(chǎn)品”的供給，而這一外部力量歷史地選擇了行政權(quán)；其次帶有明顯社會達爾文主義傾向的自由競爭對愈來愈嚴重的兩極分化無能為力，而社會財富分配的不平等又引發(fā)了社會政治及其他社會廣泛領域的不平等。這樣，傳統(tǒng)自由的價值觀念因個人自由欲求的膨脹卻最終使大多人失去了自由，于是社會矛盾日趨激化，懸殊的差異不斷加大著社會的張力。為此，憑借行政之手對社會資源進行再分配，從而保障社會弱勢群體具有追求個體利益的平等機會和基本條件，就顯得尤為迫切。正是基于此，行政權(quán)順勢利導，力量不斷壯大。

現(xiàn)代社會對行政權(quán)愛恨交加的矛盾心理狀態(tài)，預示著仰仗于傳統(tǒng)模式實現(xiàn)對行政權(quán)的規(guī)制已實難奏效，其結(jié)果也必將是“一統(tǒng)就死，一放就亂”。比如，以嚴格實體立法的方式制約行政權(quán)，必將與現(xiàn)代社會瞬息萬變的情勢不相適宜，但這種“亡羊補牢”式的事后救濟也終究難以擺脫實體控制的窠臼，[9]更何況在此還存在者一個司法權(quán)與行政權(quán)行使邊界如何合理劃分的憲政難題。因此，在充分肯定傳統(tǒng)規(guī)制模式合理性成分的基礎上，轉(zhuǎn)變控權(quán)觀念和控權(quán)機理，在現(xiàn)代語境里顯得尤為迫切與必要。

其實，現(xiàn)代控全機制的觀念已發(fā)生了深刻的變化：控權(quán)并不僅僅是“以權(quán)力（利）制約權(quán)力”，還意味著在法律上的駕馭、支配下盡可能地發(fā)揮行政權(quán)供給“公共產(chǎn)品”的能動作用，[10]以便在行政權(quán)的限制和利用之間保持一種必要的張力。換言之，一個有效的政府不僅要防止權(quán)力的濫用，而且要積極地維護法律秩序，借以保障人們應具備的充分的社會和經(jīng)濟條件。正如一位美國學者所言：“憲政政體必須不止是限制權(quán)力的政體，它還必須能有效地利用這些權(quán)力，制定政策、提高公民福利”。[11]基于這種變化了的思想觀念的強力推動，西方行政法治史也正是遵循著一個從權(quán)力的實體控制到行為的程序控制，從“權(quán)力制約權(quán)力”到“權(quán)力制約權(quán)力”和“權(quán)利制約權(quán)力”并舉的規(guī)律展開的。

三、中國行政權(quán)的憲法規(guī)制

在“市場失靈置換了市場萬能概念，政府失效拒了國家神話”之后，理性的人們又在謀求政府與市場間的適度平衡，并對現(xiàn)代憲政框架進行了深刻的反思與評估。最后不得不在既要發(fā)揮其能動性又要遏制其不良傾向的進退維谷之間，給行政權(quán)一個不無“中庸”的角色定位，這一實踐理性昭示的行政權(quán)發(fā)展的一般規(guī)律極具借鑒意義。在一個后進的正處于社會轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家推進行政法治建設，既要深入地研究和清醒地認識到本國語境，又要不失時機地借鑒外國先進的憲政文明，只有堅持了一般憲政規(guī)律與中國具體國情的創(chuàng)造性結(jié)合，才能減少或避免“秋菊的困惑和山杠爺?shù)谋瘎　！盵12]

中國憲政實踐是政府主導型的、漸進式的，同時也是在產(chǎn)生悖論和不斷“解?！钡倪^程中進行的。這樣的環(huán)境決定了中國現(xiàn)在以至于在今后相當長的時期內(nèi)仍然是一個行政話語主導的時代。在這里，我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系必將是不均衡和不合理甚或是畸形的。具體而言：其一，人民代表大會作為國家權(quán)力機關，其實然權(quán)力和應然規(guī)定差距較大、名不符實，對行政權(quán)的規(guī)控和監(jiān)督也缺乏有效性和常規(guī)性（立法機關的不作為違憲，由誰監(jiān)督與矯正？），甚至于其權(quán)力場域常常被行政機關“搶灘”而處于被控制狀態(tài)，成了一位“高位截癱”的植物巨人。盡管晚近幾年人民代表大會

的職能有所強化，但這一發(fā)展趨勢能否持續(xù)和持續(xù)多久仍是未知數(shù)。人民代表大會仍難辭“橡皮圖章”之虞。其二，憲法上司法權(quán)與行政權(quán)平等地位的理論設計在現(xiàn)實面前表現(xiàn)得非常蒼白，司法機關處境尷尬，由于在人、財、物等方面長期依賴于行政機關，實際上變成了行政機關的“職能部門”，更遑論對行政權(quán)的制約了?！缎姓V訟法》實施以來的“憲法意義挫折”就是有力的佐證[13].這樣一來，司法不獨立和司法不公正就成為阻礙中國發(fā)展的一大體制性障礙。其三，行政權(quán)過于強大。盡管從形式上看，中國和西方都尚處于“行政國”時代，但是由于發(fā)展進路的不同，其面臨的問題亦是迥異的。如果說西方是因為意識到了市場的不足而不得不求諸于行政權(quán)的話，那么，我們恰恰是領悟到了市場的真諦而力主使行政權(quán)從經(jīng)濟領域退出，從而營造一個“小政府大社會”的格局，實現(xiàn)國家與社會的良性互動。這種近乎反向的歷史進程決定了中國的憲政建設必須首先在權(quán)力資源的配置方面實現(xiàn)向立法權(quán)和司法權(quán)的適度傾斜，同時，還必須重視行政程序和公民訴權(quán)兩個方面的制度建構(gòu)，并在此程序框架內(nèi)訓練、培育一個自覺的市民社會，只有這樣才能建立一個適合于中國時代特征的行政權(quán)規(guī)控體系，也才能在“權(quán)力（利）制約權(quán)力”模式下給行政權(quán)以恰當?shù)膽椃ǘㄎ弧?/p>

（一）程序正義與行政權(quán)的規(guī)控

實現(xiàn)行政權(quán)的有效規(guī)控，就必須厲行行政法治，而現(xiàn)代行政法治的核心機制是行政程序機制，以至于有的學者指出“行政法主要是行政程序”。[14]程序控權(quán)機制順應了現(xiàn)代行政權(quán)擴增以后社會現(xiàn)實的需求，程序所具有的反思性、交涉性、過程性、參與性和包容性，顯示了其不可替代的優(yōu)越性。這樣行政控權(quán)機制既能保證行政權(quán)能動性的發(fā)揮，增進社會福利，又能盡量地減少行政權(quán)的破壞性進而有效地保障人權(quán)?？梢姡硇远某绦蚴切姓顒诱敾闹饕緩?。因此行政程序在世界各國的行政法治建設中被受青睞，尤其是在具有普通法精神的英美國家表現(xiàn)更為突出。在我們這樣一個有著“重實體、輕程序”傳統(tǒng)的國度里推行行政法治建設，除了深入領會和廣泛宣傳程序價值與理念外，還必須實現(xiàn)程序的制度化，因為任何行政程序價值只有依附于具體的制度才能體現(xiàn)。行政程序法律制度就具體行政行為方式而言包括：行政立法程序；行政裁決程序；行政處理程序；行政指導程序；行政處罰程序；行政合同程序；行政許可程序；行政強制程序；行政復議程序等等。而就行政程序的一般制度而言則主要包括：調(diào)查制度、聽證制度、告知制度、回避制度、公開制度、合議制度、時效制度、抗辯制度、案卷制度等?，F(xiàn)結(jié)合中國行政實踐擇其要者簡述如下：

1、告知制度。行政過程應對當事人、利害關系人及社會公開，行政主體有義務事先通知那些其權(quán)益可能受到影響的人并保證他們有機會參與到行政過程中來。“沒有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權(quán)利都有可能毫無價值?！盵15]

2、防偏私制度。行政過程中應當保證相對人享受到公平對待的權(quán)利，行政主體應當保持中立、公正無私。因為不公正的待遇比結(jié)果的不公更使人難以忍受。行政職能分離制度和行政回避制度就是防偏私的具體體現(xiàn)。

3、說明理由制度。行政決定的產(chǎn)生過程應當是一種理性推論過程，行政主體應保證自己決定的自洽和合理。具體而言，它必須在決定中言明“關于所有事實、法律或記錄所載的、通過自由裁量權(quán)對實質(zhì)問題調(diào)查的結(jié)果和結(jié)論，及其理由或基礎?！盵16]

4、聽證制度。聽證程序分為正式和非正式兩種，其中正式聽證是一種類似于對抗制的審判式程序（trail-style），旨在對與行政決定有重大利害關系的相對人創(chuàng)造一個事先發(fā)表意見的機會，從而增強行政決定的社會認同感。

5、信息獲取制度。該制度是現(xiàn)代行政的民主、公開這一法治精神發(fā)展的直接結(jié)果。它通過對相對人可獲信息的范圍、途徑以及遭受拒絕時的司法救濟等問題的規(guī)定有效地保障了相對人獲取為維護自身合法權(quán)益或者公共利益所需的各種信息的權(quán)利。

6、案卷制度。案卷是指行政主體的行政行為所依據(jù)的證據(jù)、記錄和法律文書等按照一定的順序組成的書面卷宗材料。案卷制度（又稱案卷排他制度）要求：其一，案卷材料必須是通過合法途徑獲得并經(jīng)行政法主體質(zhì)證、認可的；其二，行政主體在行政程序結(jié)束之后調(diào)取的證據(jù)或者其他書面材料不得成為案卷的一部分；其三，案卷一旦形成便成為封閉了的“歷史”。案卷制度有利于防止行政權(quán)的恣意與專橫，也為隨后的行政復議和行政訴訟程序提供了唯一合法的參照。

（二）公民訴權(quán)[17]與行政權(quán)的規(guī)控

從現(xiàn)代憲政理念出發(fā)，公民訴權(quán)應是憲法和法律保護的其他性質(zhì)權(quán)利和自由的保障性人權(quán)。因為，相對于政府的保障責任而言，唯一可以從平等性、窮盡性和徹底性方面保障法律上人權(quán)實然性的只有訴權(quán)，即法律制度應當保證公民個人可以享有自由地陳述保障人權(quán)要求的權(quán)利。這種權(quán)利相對于其他法律上的人而言是基礎性、絕對性和前提性的。如果一項法律制度不能保障公民提出的保障人權(quán)要求的權(quán)利，那么，法律上確定的所有權(quán)利和自由也就不具有實然性價值，法律上的人權(quán)應當性也就無法得到實然性的支撐，法律在人權(quán)保障中的作用就不可能超越道德對人權(quán)的保護水平?？梢哉f，公民訴權(quán)“是現(xiàn)代法治社會中第一制度性人權(quán)?！盵18]在一個行政權(quán)無處不在、無時不在的行政國時代，公民訴權(quán)制度的建構(gòu)與完善具有特別重要的憲政價值和意義。具體表現(xiàn)在：公民權(quán)利與行政權(quán)相比時處于被支配的弱勢地位和被侵犯的可能性中，而司法權(quán)的本質(zhì)特征決定了其對社會資源——包括人力、物力、財力等——的占有量和支配力，遠遠無法與強大的行政權(quán)相匹敵，因此也就無法也不可能自動、獨立、有效地控制行政權(quán)的擴張趨勢和破壞潛能。更有甚者，在科學技術(shù)的壓力下，司法機關不得不將部分裁判權(quán)拱手相讓，使大權(quán)旁落于行政機關。為此，只有賦予并擴展公民訴權(quán)這一程序權(quán)利，并實現(xiàn)公民訴權(quán)與審判權(quán)的有機結(jié)合，后者才能在來自民間力量的呼應、協(xié)助下，形成合力、壯大實力，增強對行政權(quán)的規(guī)控力，使司法權(quán)在勢均力敵的情況下實現(xiàn)對行政權(quán)的制衡。其次，公民訴權(quán)作為一種制度性和預設性的權(quán)利，并不要求其主體現(xiàn)實性地行使。但是普遍的真實的公民訴權(quán)的存在卻形成了一個約束行政權(quán)的潛在而又強大的憲政氛圍，在這種無形力量的鉗制和包圍下，行政權(quán)的行使主體在權(quán)力的運用過程中往往能夠慎重地考慮自己行為結(jié)果的與合理性，從而顧及到公民的利益，并將其作為行政目的的一個重要參數(shù)給以足夠的重視。再次，公民訴權(quán)的賦予和行政訴訟程序的建構(gòu)，提供了權(quán)利與權(quán)力再次對話的空間。在這個框架體系內(nèi)雙方于對峙中實現(xiàn)了溝通，在抗辯中成就了理解，充分顯示了其參與性與民主性。更為重要的是，公民訴權(quán)的有效保障，使權(quán)力與權(quán)利處于平等的訴訟地位，以“當事人”這一唯一的法定身份詮釋著“正義”，在人類歷史上第一次把行政權(quán)拉下了神壇。最后公民訴權(quán)的行使過程實際上是行政法的第二次適用過程，這有利于對行政決定的重新反思與評估，這種檢討機理的合理運用，必將促使行政權(quán)合目的得行使。總之確立公民訴權(quán)以基本權(quán)利的憲法地位，還公民訴權(quán)以窮盡性與徹底性的本來品格，使人為之人的尊嚴得到前

所未有的尊重，必將有利于對行政權(quán)的有效規(guī)制。這對于我們走出“行政國”，實現(xiàn)憲政秩序的動態(tài)平衡必將產(chǎn)生重大而深遠的現(xiàn)實和理論意義。

四、結(jié)語

在憲政語境里，整個社會權(quán)利（力）結(jié)構(gòu)體系中任何權(quán)利（力）都不允許強大到占據(jù)絕對優(yōu)勢的地步，行政權(quán)概莫能外，行政權(quán)只有找準自己的憲法位置，才能和其他權(quán)利（力）保持動態(tài)平衡和良性互動關系，行政權(quán)過于強大或贏弱都會使社會結(jié)構(gòu)因憲政平衡被打破而失范，而無序的社會必然導致嚴重的憲政危機，這無疑也是法治的終結(jié)。當下中國自上而下的改革向度，決定了社會轉(zhuǎn)型的順利推進，但是一方面要避免基于原有結(jié)構(gòu)的政治權(quán)威在變革中過度流失，從而保證一定的社會秩序與行政動員能力，另一方面為了確保這種權(quán)威真正具有“現(xiàn)代化”導向，就必須防止轉(zhuǎn)型中權(quán)威因外部制約或社會失序而發(fā)生某種“回歸”[19].在此兩難境地下，中國行政權(quán)的憲法規(guī)制必定是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程：既要在方法上穩(wěn)步推進，又要在現(xiàn)實中富有成效；既要強調(diào)實體權(quán)能的界分，更要注意法律程序的控制；既要進行橫向平衡，又要實現(xiàn)縱向?qū)χ拧６羞@一切又無不歸結(jié)于成熟市場經(jīng)濟條件下自治社會的真正確立，因為那里才是憲法文化與憲法制度成長的真正沃土——行政權(quán)相對化與人格化的制度空間，必將為公民的憲法思維方式和