我國水資源的管理困境及其解決思路

我國水資源的管理困境及其解決思路2007年6月，國家環(huán)保總局對黃河、長江等四大流域的污染調(diào)查得出了驚人結(jié)論：四大流域的整體污染現(xiàn)狀已成為常態(tài)；同時(shí)，重點(diǎn)監(jiān)控的9個(gè)大湖泊中整體水質(zhì)為V類和劣V類水質(zhì)的就達(dá)7個(gè)。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是丟失基本生態(tài)功能，甚至不能用作農(nóng)業(yè)用水。如何合理利用愛護(hù)水資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定進(jìn)展，成為構(gòu)建資源節(jié)省型社會的一個(gè)急需解決的重要課題。一、流域性水資源管理逆境流域污染的常態(tài)性已經(jīng)基本確定，水污染正伴隨工業(yè)化的高速推動從支流向干流、從城市向農(nóng)村不斷擴(kuò)散進(jìn)展。那么，為什么污染狀況沒有隨著近年來持續(xù)的治理行動而有所好轉(zhuǎn)呢?（一）水資源的公共產(chǎn)品特性水資源是公共資源，其產(chǎn)權(quán)常具有模糊性。流域內(nèi)的每個(gè)團(tuán)體或個(gè)人都難以具備界定明確的權(quán)力去維持流域環(huán)境不受污染和可持續(xù)利用。巴澤爾指出，當(dāng)產(chǎn)權(quán)無法充分界定時(shí)，部分有價(jià)值的產(chǎn)權(quán)總是存在于公共領(lǐng)域，對公共領(lǐng)域中存在的可被攫取的資產(chǎn)價(jià)值將導(dǎo)致人們的尋租行為。當(dāng)生產(chǎn)和消費(fèi)行為帶來水資源污染時(shí)，其污染成本由全社會共同擔(dān)當(dāng)，而產(chǎn)生的收益由排放者獨(dú)自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于污染治理成本，從個(gè)人理性的角度動身，排放者沒有治理污染的動機(jī)，從而必定導(dǎo)致對水資源的過度污染和使用，治理產(chǎn)品的供應(yīng)不足，這就是但丁所言的公共領(lǐng)地的悲劇。（二）市場失靈下的政府解決思路解決水資源過度使用和污染的一個(gè)方法是依據(jù)科斯定理，將外部性內(nèi)在化，即明晰資源產(chǎn)權(quán)，由排污者和受害者雙方討價(jià)還價(jià)解決污染問題。然而，公共資源產(chǎn)權(quán)的界定首先是特別困難的。即使能夠界定，成本也是昂揚(yáng)的。當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定清晰后，確定污染賠償?shù)挠憙r(jià)還價(jià)過程本身也將增大交易成本，當(dāng)涉及人數(shù)眾多時(shí)，“搭便車”現(xiàn)象將發(fā)生，從而導(dǎo)致市場機(jī)制的失靈。即使采納民主投票方式確定污染的價(jià)格，依據(jù)阿羅不行能定理，也難以產(chǎn)生滿足的投票結(jié)果。因此，單純通過市場機(jī)制來解決水資源污染問題必定導(dǎo)致市場失靈。當(dāng)市場失靈時(shí)，避開公地悲劇就需要依靠于代表公共利益的政府，通過政府的管制來愛護(hù)水資源。政府常實(shí)行的策略是排污收費(fèi)、直接管制、排污消減補(bǔ)貼，這些措施的強(qiáng)制執(zhí)行將有效削減市場討價(jià)還價(jià)的交易費(fèi)用和效率低下狀況，從而提高水資源愛護(hù)效率。（三）政府失靈市場失靈條件下通過政府管制是不是就能有效解決水資源過度使用和污染的問題呢?政府作為國家權(quán)利的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農(nóng)業(yè)澆灌、水力發(fā)電、水路運(yùn)輸、地下水勘探與開采等部門的利益，水資源管理實(shí)際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農(nóng)業(yè)等14個(gè)不同或相同級別的局、部以及流域各省市區(qū)水行政管理部門共同負(fù)責(zé)。這些政府部門的行為主體和市場中的經(jīng)濟(jì)人一樣也要受到自身權(quán)利、職位和相關(guān)物質(zhì)利益的驅(qū)動，謀求個(gè)人效用最大化。依據(jù)公共選擇理論，這時(shí)必定消失多數(shù)獲利集團(tuán)的個(gè)人邊際利益大于社會邊際利益，或個(gè)人成本小于社會邊際成本的結(jié)果，從而導(dǎo)致公共目標(biāo)的偏離，最終導(dǎo)致“政府的失靈”，從而在我國消失水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局?！肮芩吹牟还芄┧?，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導(dǎo)向，采納寬松的排污管制措施促進(jìn)當(dāng)?shù)赝顿Y和GDP增長；流域上游沒有足夠的動機(jī)和激勵(lì)去削減不合理產(chǎn)業(yè)布局，經(jīng)常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項(xiàng)目，導(dǎo)致水資源從源頭就被污染。在此狀況下，水資源的愛護(hù)重任就只能依靠于環(huán)保部門的嚴(yán)格立法和執(zhí)法。實(shí)際狀況又怎樣呢?國家環(huán)保總局近期檢查的11個(gè)省份的126個(gè)工業(yè)園區(qū)，有110個(gè)存在環(huán)境違法問題；在抽查的城鎮(zhèn)污水處理廠中，超過一半運(yùn)轉(zhuǎn)不正?；蛲＿\(yùn)，四成以上被查企業(yè)存在環(huán)境違法行為。因此，僅僅依靠環(huán)保部門是不行能實(shí)現(xiàn)對水資源的有效愛護(hù)的。（四）政府監(jiān)管困難即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對稱和隱性行為的監(jiān)管逆境。企業(yè)排污是私人信息，環(huán)境愛護(hù)部門不行能每天24小時(shí)監(jiān)督全國的全部排污者的排污狀況，這必定導(dǎo)致一些排污者利用沒有監(jiān)督的空檔增大排污。同時(shí)，當(dāng)采納矯正性稅收對污染排放量征稅時(shí)，稅率往往難以確定，稅率過高，成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成消費(fèi)者福利損失；當(dāng)采納使用量、排放量、排放物含量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，若排污權(quán)數(shù)量過大，會使區(qū)域內(nèi)污染物的排放量超過環(huán)境容量；數(shù)量過小，排污成本超過社會經(jīng)濟(jì)技術(shù)承受力量，嚴(yán)峻影響生產(chǎn)和生活，甚至?xí)?dǎo)致非法排污或偷排。（五）政府失靈下的市場失靈當(dāng)政府失靈時(shí)，水資源的污染問題該如何解決?會不會求助于市場?在我國，受方案經(jīng)濟(jì)體制的影響，長期以來人們?nèi)狈λY源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品屬性的熟悉，供水作為政府供應(yīng)的基本福利，供水水價(jià)不能有效體現(xiàn)水資源的全部價(jià)值構(gòu)成，最多只能補(bǔ)償生產(chǎn)經(jīng)營成本，而不能體現(xiàn)資源水價(jià)（即水資源費(fèi)或水權(quán)費(fèi)）和環(huán)境水價(jià)（即水資源處理費(fèi)）。因此，水資源的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離了水資源的價(jià)值構(gòu)成，從而依靠市場價(jià)格機(jī)制不能有效調(diào)整水資源的使用和愛護(hù)。很多冶污企業(yè)建起