殘疾人基礎(chǔ)服務設(shè)施建設(shè)情況的調(diào)研報告

殘疾人基礎(chǔ)服務設(shè)施建設(shè)情況的調(diào)研報告15/15內(nèi)蒙古東部地區(qū)殘疾人康復托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)運營調(diào)研報告摘要:本文針對內(nèi)蒙古自治區(qū)東部呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市四地殘疾人康復中心、托養(yǎng)服務中心建設(shè)運營情況進行了全面調(diào)查,同時對康復托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)的社會效益進行了初步分析,并針對當前康復托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)存在的問題提出了解決方案。關(guān)鍵詞：殘疾人公共服務設(shè)施；效益分析；供需矛盾一、引言康復和托養(yǎng)都是為殘疾人服務的重要內(nèi)容。康復服務旨在綜合運用醫(yī)療、工程、教育、職業(yè)、心理、社會等康復手段，提高或恢復殘疾人身體功能；托養(yǎng)服務則主要是為智力、精神和其他重度殘疾人提供基本生活照料服務。殘疾人康復和托養(yǎng)服務都可以有效恢復殘疾人的生理及心智功能，減輕殘疾程度，幫助殘疾人回歸社會，對改善殘疾人生活條件，減輕家庭負擔和促進殘疾人融入社會具有重要意義。目前，我區(qū)迫切需要康復服務的殘疾人高達26.25萬，急需得到托養(yǎng)服務的殘疾人5.2萬，大力加強殘疾人康復和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)，推進殘疾人服務體系規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展，勢在必行?！笆濉币詠恚S著國家對殘疾人事業(yè)投入不斷加大，殘疾人社會保障體系和服務體系逐步完善，殘疾人綜合服務設(shè)施建設(shè)進入快速發(fā)展時期。2013年國家發(fā)展改革委和中國殘聯(lián)共同編制印發(fā)了《“十二五”殘疾人康復和托養(yǎng)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，《規(guī)劃》提出，到2015年，通過新建、擴建、改造等方式、基本實現(xiàn)每個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和地級城市（地區(qū)、州、盟）都建有一所專業(yè)化殘疾人康復機構(gòu)，托養(yǎng)需求最集中的縣（市、區(qū)）建有一批專業(yè)化的托養(yǎng)服務設(shè)施。初步建成社會化康復服務網(wǎng)絡(luò)和托養(yǎng)服務體系的骨干平臺，推進殘疾人服務體系規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)12個盟市立項建設(shè)殘疾康復、托養(yǎng)設(shè)施9個，103個旗縣（市區(qū)）已立項建設(shè)殘疾康復、托養(yǎng)設(shè)施65個，全區(qū)殘疾人綜合服務設(shè)施覆蓋率得到極大提升。二、內(nèi)蒙古東部地區(qū)基本概況（一）經(jīng)濟社會發(fā)展狀況呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市四盟市地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東北部,東南與黑龍江省、吉林省、遼寧省和河北省毗鄰，北與俄羅斯、蒙古國接壤。四盟市總面積47.1萬平方公里,占全區(qū)總面積的39.4%。常住人口1155.9萬人,占全區(qū)總?cè)丝跀?shù)的46.2%。國民生產(chǎn)總值5836.8億元,占全區(qū)國民生產(chǎn)總值的32.4%。（二）殘疾人基本情況（一）資金投入情況“十二五”以來，我區(qū)立項建設(shè)殘疾人康復托養(yǎng)中心68個，批準建設(shè)面積26.1萬平方米，中央累計投資2.88億元，自治區(qū)本級配套資金1.3億元。同時中央和自治區(qū)兩級對殘疾人康復托養(yǎng)機構(gòu)設(shè)施設(shè)備購置給與補貼，截止2017年8月，共下達設(shè)備補貼資金2382萬元。東部四盟市立項建設(shè)殘疾人康復托養(yǎng)中心30個，中央投資1.1億元，自治區(qū)投資7310萬元，分別占全區(qū)投資總數(shù)的38.2%和56.2%，累計下達設(shè)備補貼1148萬元，占全區(qū)設(shè)備投資的48.2%。（二）機構(gòu)建成情況四盟市30個立項項目中，目前已經(jīng)建成并投入使用的機構(gòu)3個，分別是通遼市殘疾人康復中心、興安盟殘疾人康復中心和科右中旗殘疾人康復中心，總建成面積3.3萬平方米。目前已建成但尚未投入使用的機構(gòu)9個，包括呼倫貝爾市康復中心和阿榮旗殘疾人托養(yǎng)中心等8個縣級殘疾人康復托養(yǎng)中心，其中呼倫貝爾市殘疾人康復中心已進入內(nèi)裝修階段，預計10月份投入使用，其余7個縣級殘疾人康復托養(yǎng)中心也預計今年年底前陸續(xù)投入使用。在建中的機構(gòu)11個，均為縣級殘疾人康復托養(yǎng)中心，預計2018年年底以前均可完工。未建項目7個，其中翁牛特旗殘疾人托養(yǎng)中心、突泉縣殘疾人托養(yǎng)中心、庫倫旗殘疾人康復中心等3個項目立項時間已達三年以上。目前敖漢旗、阿榮旗、科右前旗正在進行辦理征地手續(xù)，翁牛特旗經(jīng)旗政府同意用200萬元自治區(qū)項目資金購置了8套住宅樓用于殘疾人托養(yǎng)，庫倫旗旗委、旗政府未征求殘聯(lián)意見，將600萬元項目資金挪作他用。（三）機構(gòu)運營模式目前已立項的30個項目中，除庫倫旗殘聯(lián)和翁牛特旗殘聯(lián)未明確建設(shè)產(chǎn)權(quán)外，其余28個殘疾人康復、托養(yǎng)服務均已明確產(chǎn)權(quán)，其中11個為合建項目，殘聯(lián)擁有部分樓層產(chǎn)權(quán)，16個為自主建設(shè)項目，殘聯(lián)擁有，獨立產(chǎn)權(quán)。目前已投入使用或已建成即將投入使用的殘疾康復托養(yǎng)機構(gòu),采取或擬采取的運營模式主要有兩種:一是殘聯(lián)自主經(jīng)營。由殘聯(lián)成立公立綜合性機構(gòu)，為殘疾人提供醫(yī)療、康復、托養(yǎng)、輔具適配等綜合性服務，機構(gòu)采取“政府主導、績效管理”的模式，通過向社會提供有償服務維持機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，在此基礎(chǔ)上為殘疾人提供優(yōu)惠或無償服務。如興安盟殘疾人康復中心采取的就是此類模式，由盟殘疾人康復中心行使管理責任，通過編外安置、公益崗位和外聘等形式配齊醫(yī)務人員隊伍，為殘疾人提供專業(yè)康復服務。該種經(jīng)營模式避免了其他機構(gòu)介入后的權(quán)責不分，工作主動性和積極性難以調(diào)動等問題，但在專業(yè)人才隊伍建設(shè)、設(shè)施設(shè)備更新和技術(shù)服務水平提升等方面略顯后勁不足，需要借助多方力量，建立起人才引進、設(shè)備保障、技術(shù)提升等一系列配套機制，才能保障機構(gòu)的良性運轉(zhuǎn)。二是委托其他機構(gòu)代管。主要委托各級民政、衛(wèi)生公立機構(gòu)，如福利院、中醫(yī)院、蒙醫(yī)院等，通過簽署協(xié)議，明確雙方責權(quán)，由專業(yè)機構(gòu)代為管理運營，在行使機構(gòu)本身職能的基礎(chǔ)上，利用公立機構(gòu)在機構(gòu)、人員和設(shè)施設(shè)備方面的資源優(yōu)勢，為殘疾人提供更為專業(yè)、全面的公共服務。如通遼市殘疾人康復中心就是采取此類運行模式，委托通遼市第二附屬醫(yī)院代為運營。即將建成的呼倫貝爾市殘疾人康復中心也擬委托呼倫貝爾市中蒙醫(yī)院運營管理。此種模式能夠充分發(fā)揮入駐機構(gòu)的人才資源、設(shè)備資源和技術(shù)資源優(yōu)勢，但在與殘聯(lián)行使監(jiān)管責任、服務機構(gòu)規(guī)范化管理和殘疾人服務權(quán)益保障等方面需要建立全面、系統(tǒng)的管理機制，才能確保機構(gòu)切實發(fā)揮好服務殘疾人的作用。四、東部地區(qū)殘疾人康復托養(yǎng)設(shè)施社會效益分析（一）殘疾人康復托養(yǎng)中心投入使用后發(fā)揮的積極作用。目前已建成的5個殘疾人康復托養(yǎng)機構(gòu)建設(shè)成果已初步顯現(xiàn)。自機構(gòu)建成以來，5個服務機構(gòu)日接待殘疾人達300余人次。在調(diào)查中，很多殘疾人表示，以往接受康復服務，需要去沈陽、哈爾濱等周邊大城市，交通費、食宿費價格不菲，特別是殘疾兒童的語言、智力康復和成年殘疾人的復健康復等，康復周期長，去外地做康復，人力成本、時間成本和經(jīng)濟成本極高，一般家庭難以承擔。現(xiàn)在當?shù)亟ǔ闪藲埣踩丝祻椭行?，在家門口就能得到各類康復服務，為殘疾人提供了便利，也為殘疾人家庭減少了經(jīng)濟負擔。目前已投入使用的殘疾人康復機構(gòu)通過采取醫(yī)康結(jié)合的模式，一方面承擔殘疾人康復、托養(yǎng)、輔具適配等多種形式的服務項目，另一方面向社會提供更為專業(yè)系統(tǒng)的有償服務，極大填補了健康產(chǎn)業(yè)市場的需求空缺，發(fā)揮了引領(lǐng)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，驅(qū)動新興產(chǎn)業(yè)的積極作用。如興安盟殘疾人康復中心實行康復中心、康復醫(yī)院、輔具中心三個中心實行一體化管理體制，面向全社會開展功能評定、肢體腦癱康復、智力（孤獨癥）康復、神經(jīng)康復、傳統(tǒng)康復、社區(qū)康復指導和輔助器具適配等服務，暨讓殘疾人得到了實實在在的公共服務，又為當?shù)亟∪颂峁┫到y(tǒng)化、專業(yè)化的健康服務，得到了當?shù)貧埣踩撕徒∪说囊恢抡J可。（二）殘疾人康復托養(yǎng)中心無法落地帶來的預估影響。部分機構(gòu)已經(jīng)立項但仍未投入使用，甚至尚未開工建設(shè)的地區(qū)，無法解決當?shù)貧埣踩丝祻汀肮┙o”與“需求”之間的矛盾，殘疾人康復托養(yǎng)服務的短板和缺失，一方面致使許多處于重要康復期的殘疾人不能得到及時服務。另一方面會給殘疾人家庭帶來更加沉重的經(jīng)濟負擔；同時也變相增加了相鄰地區(qū)殘疾人康復服務托養(yǎng)服務機構(gòu)的工作壓力，進而導致服務水平難以得到保證。在調(diào)查中我們了解到，通遼市殘疾人康復中心目前開展的孤獨癥兒童康復服務項目，基本處于滿負荷運營狀態(tài)，因通遼市周邊旗縣區(qū)未建立殘疾人康復機構(gòu)，而導致大量有康復需求的孤獨癥兒童涌入市一級康復中心，外來殘疾兒童家庭除了承擔康復過程中的心理壓力外，還要承擔高昂的房租壓力，而作為本應發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的市級殘疾人康復中心，則承擔了大量的具體康復任務，機構(gòu)硬件環(huán)境和師資力量不堪重負。五、當前殘疾人基礎(chǔ)服務設(shè)施建設(shè)存在的主要問題（一）立項項目無法落地部分地區(qū)因?qū)埣踩斯ぷ鞑粔蛑匾?，地方殘?lián)工作積極性、主動性不足等原因，導致項目資金早就到位，但項目卻遲遲無法落地。如阿榮旗、科右前旗、翁牛特旗等地，因政府對建設(shè)選址反復變更，遲遲無法開工建設(shè)。其中，阿榮旗早在2012年就由自治區(qū)投資200萬元，立項建設(shè)阿榮旗殘疾人托養(yǎng)中心，2016年又追加934萬元，立項建設(shè)阿榮旗殘疾人康復中心，以上兩個項目至今尚未落地。翁牛特旗殘疾人托養(yǎng)中心同樣是2012年自治區(qū)投資200萬元的項目，資金到位后，旗委旗政府無法配套建設(shè)資金，默許殘聯(lián)直接用該筆資金購置了8套民用住宅，免費提供給殘疾人居住，借此實現(xiàn)殘疾人托養(yǎng)服務功能。（二）在建項目地方配套資金不到位部分地區(qū)受地方財政收入水平制約，在殘疾人服務機構(gòu)項目建設(shè)配套資金匹配上難以提供充分的資金支持。如扎蘭屯市、突泉縣、扎魯特旗等地政府，均無法為機構(gòu)建設(shè)提供資金支持。其中，扎蘭屯市為2015年由中央投資240萬元，立項建設(shè)扎蘭屯市殘疾人托養(yǎng)中心，目前，該中心主體已蓋至二層，但因政府承諾的配套資金遲遲無法到位，后期施工經(jīng)費存在巨大缺口，致使項目建設(shè)施工進度緩慢。（三）已建成項目人員設(shè)備不足，功能無法有效發(fā)揮有些地區(qū)項目已經(jīng)建成，但因技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備不到位，遲遲不能投入使用。如鄂倫春旗殘疾人康復中心，該項目占地面積7200平方米，建筑面積3000平方米，總投資600萬元，目前已完成工程驗收，但中心運行至少需要中心管理人員、康復專業(yè)治療人員和后勤工作人員60人，目前旗殘聯(lián)已向政府正式提交增加60個事業(yè)編制的申請報告，人員到位前，該中心無法投入使用。巴林左旗殘疾人康復中心占地面積4600平方米，建筑面積3000平方米，總投資1050萬元，按照國家二級康復中心設(shè)施設(shè)備配套標準，需要引進893萬元的康復功能測評系統(tǒng)和康復訓練設(shè)備器械，目前旗殘聯(lián)已就解決該筆資金提出具體方案，力求通過爭取上級項目、尋求慈善募捐等形式補齊資金缺口，在設(shè)備全部到位前，該中心無法投入使用。（四）其他問題部分地區(qū)黨委政府對殘疾人綜合服務能力建設(shè)認識不足，在項目資金安排和施工設(shè)計規(guī)劃等方面未能及時征求殘聯(lián)意見。如庫倫旗旗委、旗政府未征求殘聯(lián)意見，將600萬元項目資金挪作他用；科左后旗旗委政府安排殘聯(lián)與旗蒙醫(yī)院合作建設(shè)，但在前期設(shè)計過程中，院方未能采納殘聯(lián)提出的關(guān)于按照殘疾人康復中心標準建設(shè)的具體建議。個別地區(qū)受地方性政策制約，影響項目進度和項目質(zhì)量。如呼倫貝爾市將縣級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)手續(xù)全部收回市級審批，個別邊遠旗縣如鄂倫春自治旗和莫力達瓦自治旗每辦一個手續(xù)都需要三個工作日來回奔波近一千公里，嚴重影響工程推進速度。莫力達瓦自治區(qū)旗在建設(shè)殘疾人托養(yǎng)服務中心時，發(fā)改委批復建設(shè)資金615萬元，但按照當時呼倫貝爾市實行的比價招標政策，中標企業(yè)以415萬元中標，目前項目正在進行內(nèi)部裝修，承包商僅提供最低檔次的裝修材料（門400元/扇，地磚26元/平米）,殘聯(lián)試圖提高標準,但沒有可執(zhí)行的政策依據(jù)，當?shù)刎斦块T不允許殘聯(lián)自行提標。六、破解當前殘疾人公共服務設(shè)施建設(shè)掣肘瓶頸的建議.(一)加強殘疾人事業(yè)宣傳力度,爭取社會各界的支持與投入鄧樸方主席在《人道主義的呼喚》中指出“不是不人道而是不知道”。殘疾人事業(yè)是一項社會化的工作，很多人對殘疾人工作了解不多，對殘疾人享受公共服務的重要性認識不到位，這就要求殘聯(lián)組織擔負起宣傳動員責任，一方面動員各級黨委、政府更加關(guān)心、重視殘疾人事業(yè)，對殘疾人事業(yè)給予更大力度的政策傾斜。特別是在建設(shè)殘疾人公共服務設(shè)施方面，積極爭取各地把滿足殘疾人的公共服務需求列為地方政府工作要點，全力抓實抓好；另一方面動員社會各界關(guān)注、支持殘疾人事業(yè)，努力營造殘疾人平等共享社會發(fā)展成果的良好社會氛圍；同時也要動員殘疾人自尊、自信、自強、自立，堅決維護享受社會公共服務的權(quán)益。（二）借助多方資源優(yōu)勢，推動殘疾人公共服務設(shè)施建設(shè)一是爭取利用公益性用地，推動殘疾人公共服務設(shè)施立項。各地可協(xié)調(diào)當?shù)攸h委政府，將殘疾人公共服務機構(gòu)服務設(shè)施建設(shè)用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，將閑置的公益性用地調(diào)整為殘疾人服務用地，優(yōu)先保障供應。二是發(fā)揮公益性資金作用，保障殘疾人公共服務設(shè)施建設(shè)資金來源。充分利用好各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，爭取將更多的資金用于支持發(fā)展殘疾人公共服務業(yè)，并隨殘疾人公共服務水平的增加逐步提高投入比例。同時用好用足殘疾人就業(yè)保障金，探索開展殘疾人輔助性就業(yè)項目，不斷拓展公共服務機構(gòu)服務新領(lǐng)域。三是鼓勵社會資本注入，拓展殘疾人公共服務發(fā)展空間。各級政府要堅持政府引導，市場驅(qū)動，推動殘疾人公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極推進政府和社會資本合作，切實營造公平競爭的市場環(huán)境，鼓勵各類市場主體參與殘疾人公共服務事業(yè)，充分調(diào)動社會資本特別是民間資本的積極性，逐步引導社會力量成為殘疾人公共服務領(lǐng)域的重要組成部分。（三）多管齊下提升公共服務水平，切實解決殘疾人公共服務共需矛盾一是科學規(guī)劃殘疾人公共服務設(shè)施職能。找準市縣兩級殘疾人綜合服務中心定位，摒棄“大而全”的建設(shè)理念，規(guī)劃“專而精”服務分布。一方面充分發(fā)揮市級殘疾人公共服務設(shè)施要發(fā)揮資金和人才資源優(yōu)勢，推廣良好的管理經(jīng)驗和先進的服務理念，科學部署區(qū)域內(nèi)