國有土地上房屋征收與補償條例理解與適用

陳凌律師簡介湖北今天律師事務(wù)所合伙人，行政法律事務(wù)部主任。自2002年起擔任原武漢市城市規(guī)劃管理局、武漢市國土資源管理局、原武漢市國土資源和房產(chǎn)管理局等常年法律顧問工作至今，現(xiàn)為武漢市國土資源和規(guī)劃局常年法律顧問。湖北省律師協(xié)會AAA信用律師，湖北省司法廳授予個人三等功社會職務(wù)：湖北省律協(xié)行政法專業(yè)委員會副主任、湖北省直律協(xié)行政法律委員會主任、武漢仲裁委員會仲裁員、湖北省法學會訴訟法研究會理事、湖北省法學會仲裁法委員會建筑及房地產(chǎn)專委會常務(wù)理事、武漢建設(shè)工程爭議評審中心評審專家、武漢大學MBA聯(lián)合會理事、武漢大學第二屆MBA執(zhí)委會副主席專業(yè)領(lǐng)域：房產(chǎn)、土地、規(guī)劃、建筑工程12024/6/7第1頁/共80頁第一章總則本章講解的內(nèi)容：本章內(nèi)容介紹；重點條款逐條解讀。（第二、四、五條）22024/6/7第2頁/共80頁本章內(nèi)容介紹一、制定條例的總體思路1、統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收人個人利益統(tǒng)一起來；2、通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善、原有生活水平不降低；3、完善程序，加大公眾參與，禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消原條例中的行政強拆，加強群眾工作，把強制搬遷減到最少；4、堅持集約利用土地、嚴格保護耕地，提高規(guī)劃的科學性、嚴格執(zhí)行規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、嚴格立項審批等手段，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無序擴張，確保18億畝耕地紅線與糧食安全。32024/6/7第3頁/共80頁二、新舊條例的主要區(qū)別1、主體不同；2、法律關(guān)系不同；3、程序不同；4、強制執(zhí)行模式、申請法院強制執(zhí)行的主體和執(zhí)行依據(jù)不同42024/6/7第4頁/共80頁三、管理體制1、房屋征收補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府；2、房屋征收與補償工作由市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施；3、市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當相互配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行；4、房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作；5、上級政府監(jiān)督，有關(guān)部門指導；6、政府、房屋征收部門及時核實、處理違反條例規(guī)定的行為，監(jiān)察機關(guān)加強監(jiān)察。52024/6/7第5頁/共80頁重點條款解讀第二條為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償。62024/6/7第6頁/共80頁1、本條例適用范圍原條例適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施的房屋拆遷行為，本條例適用于國有土地上房屋征收活動，不限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)。72024/6/7第7頁/共80頁2、條例未規(guī)定承租人補償問題

條例只適用于被征收房屋所有權(quán)人，對承租人補償問題未做明確規(guī)定。82024/6/7第8頁/共80頁第四條市、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

92024/6/7第9頁/共80頁

征收主體、組織實施主體、各部門分工配合102024/6/7第10頁/共80頁第五條房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。

房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔法律責任。

112024/6/7第11頁/共80頁具體實施單位和責任承擔122024/6/7第12頁/共80頁第二章征收決定

本章講解的內(nèi)容：本章內(nèi)容介紹；本章的邏輯結(jié)構(gòu)；征收決定作出的基本流程；逐條解讀。132024/6/7第13頁/共80頁本章內(nèi)容介紹為誰征征收的前提、基礎(chǔ)、目的，合法性問題誰來征征收的主體征什么房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)征多少征收范圍，合理性問題怎么征征收的程序和步驟142024/6/7第14頁/共80頁本章的邏輯結(jié)構(gòu)征收的前提和基礎(chǔ)第八、九條征收的程序要求第十——十六條152024/6/7第15頁/共80頁征收決定作出的基本流程房屋征收部門擬定征收補償方案房屋征收部門將征收補償方案上報政府政府組織部門論證政府征收補償方案公布，征求公眾意見政府公布征求意見情況多數(shù)不滿意，舊城區(qū)改建征收補償方案的聽證社會穩(wěn)定風險評估涉及多數(shù)人，常務(wù)會議討論決定作出征收決定公告162024/6/7第16頁/共80頁逐條解讀第八條為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

（一）國防和外交的需要；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；

（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

172024/6/7第17頁/共80頁1、何謂征收征收：國家基于公共利益需要，以行政權(quán)根據(jù)法律規(guī)定的程序和權(quán)利取得集體、個人財產(chǎn)所有權(quán)，并給予適當補償?shù)男袨椤２疬w：拆遷是一種民事活動，被拆遷人通過放棄被拆遷房屋及其附屬物，以貨幣形式或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的形式，取得拆遷補償。拆遷人通過拆遷補償取得被拆遷房屋及其附屬物，從而進行建設(shè)的行為。182024/6/7第18頁/共80頁2、公共利益的界定公共利益的內(nèi)涵和外延，在不同國家和地區(qū)的不同發(fā)展階段是不同的。公共利益的界定應(yīng)適合我國目前的國情。發(fā)展階段：城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展時期?，F(xiàn)狀：城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。（農(nóng)民工返鄉(xiāng)）

效率優(yōu)先兼顧公平更加注重社會公平192024/6/7第19頁/共80頁3、政府在征收中的角色政府作為征收主體。政府的角色由原拆遷中的中立方、裁決方、監(jiān)督方，演變?yōu)楫斒氯艘环?。紅綠燈和螺旋立交202024/6/7第20頁/共80頁4、不能完全按以下標準判斷是否為公共利益投資主體收費商業(yè)性質(zhì)盈利市場化方式土地用途212024/6/7第21頁/共80頁5、保障性安居工程三大類（1）城市保障性住房，包括廉租房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房和限價房等；（2）棚戶區(qū)改造，包括林區(qū)、墾區(qū)、煤礦區(qū)、城市和國有工礦棚戶區(qū)改造；（3）農(nóng)村危房改造和游牧民定居工程。222024/6/7第22頁/共80頁6、對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后的理解各地具體情況不同未限定進行改造的具體形式232024/6/7第23頁/共80頁7、對法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要的理解兜底性條款；行政法規(guī)≠法規(guī)，法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)，本條意味著未授權(quán)地方界定公共利益。242024/6/7第24頁/共80頁第九條

依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學論證。252024/6/7第25頁/共80頁本條提要征收的合理性依據(jù)。符合、納入的區(qū)別。第八條第（四）、（五）項必須納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。沒有規(guī)劃不能作出征收決定。申請強制執(zhí)行時，是否需要提供已經(jīng)廣泛征求社會公眾意見并經(jīng)過科學論證的證據(jù)，目前最高人民法院正在制定相應(yīng)司法解釋。262024/6/7第26頁/共80頁第十條房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。272024/6/7第27頁/共80頁1、征收方案的擬定由誰擬定；方案內(nèi)容；對方案的要求；擬定前的工作。282024/6/7第28頁/共80頁2、政府工作組織有關(guān)部門對征收補償方案討論將方案予以公布，征求公眾意見法條強制性規(guī)定，征求意見不少于30日，對應(yīng)訴訟風險292024/6/7第29頁/共80頁第十一條市、縣級人民政府應(yīng)當將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。

因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

302024/6/7第30頁/共80頁1、政府應(yīng)當公布行為政府作為意見征收主體和公布主體。公布兩個方面的內(nèi)容：征求意見情況、根據(jù)公眾意見修改的情況。征求意見情況一般包括：征求意見公布時間、方式、截止期限、收到意見條數(shù)、意見歸納、采納了哪些意見等。修改意見情況一般為根據(jù)哪些收到的征求意見，作出了何種修改。對“及時公布”的理解312024/6/7第31頁/共80頁2、舊城區(qū)改建的聽證會制度適用的情形召開的主體目的多數(shù)的界定與會人員322024/6/7第32頁/共80頁第十二條市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當足額到位、專戶存儲、專款專用。332024/6/7第33頁/共80頁1、本條主要內(nèi)容風險評估政府常務(wù)會征收補償費用本條三項將成為司法審查的必備內(nèi)容342024/6/7第34頁/共80頁2、風險評估風險評估包括兩個方面：征收政策建設(shè)項目352024/6/7第35頁/共80頁3、政府常務(wù)會必須以會議形式數(shù)量較多的界定362024/6/7第36頁/共80頁4、征收補償費用費用的到位時間必須是在征收決定作出前足額專戶專款專用372024/6/7第37頁/共80頁第十三條市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當及時公告。公告應(yīng)當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權(quán)利等事項。

市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當做好房屋征收與補償?shù)男麄鳌⒔忉尮ぷ鳌?/p>

房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。382024/6/7第38頁/共80頁1、本條主要內(nèi)容作出公告宣傳、解釋收回土地使用權(quán)392024/6/7第39頁/共80頁2、公告公告主體公告的方式、范圍公告的必備內(nèi)容402024/6/7第40頁/共80頁3、宣傳、解釋內(nèi)容使被征收人理解征收的原因。使被征收人理解征收補償?shù)恼摺⒀a助獎勵、安置房情況、結(jié)算辦法等。形式412024/6/7第41頁/共80頁4、國有土地使用權(quán)收回法律依據(jù)補償422024/6/7第42頁/共80頁5、被征收人的法律救濟必須告知救濟權(quán)利，屬于公告的必備內(nèi)容。432024/6/7第43頁/共80頁第十四條被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。442024/6/7第44頁/共80頁第十五條房屋征收部門應(yīng)當對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

452024/6/7第45頁/共80頁1、本條主要內(nèi)容需要調(diào)查調(diào)查結(jié)果需公布被征收人應(yīng)當配合462024/6/7第46頁/共80頁2、調(diào)查登記主體房屋征收部門（其他參與主體）方式條例未做具體規(guī)定內(nèi)容權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等時間征收決定作出前主要作用（1）、固定證據(jù)；（2）、補償方案擬定依據(jù)；（3）、評估依據(jù)；（4）、保障公開公正。對被征收人的要求不配合的法律后果結(jié)果公布在房屋征收范圍內(nèi)公布472024/6/7第47頁/共80頁第十六條房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。

房屋征收部門應(yīng)當將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。482024/6/7第48頁/共80頁1、本條主要內(nèi)容被征收人不得進行的事項。暫停辦理相關(guān)手續(xù)。492024/6/7第49頁/共80頁2、暫停辦理相關(guān)手續(xù)《物權(quán)法》第二十八條征收決定生效時導致物

權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅。相關(guān)手續(xù)的內(nèi)容并未明確。征收決定作出應(yīng)完成征收行為，不得擅自變更

或者取消等。書面通知。暫停不得延期。暫停逾期后的新建、改建、擴建的補償問題。502024/6/7第50頁/共80頁第二章小結(jié)1、政府、征收部門、被征收人的職責：政府（1）、為公共利益作出征收決定（第8條）；

（2）、決定符合規(guī)劃、計劃（第9條）；

（3）、方案公布、論證、征求意見（第10條）；

（4）、征求意見情況公布、召開聽證會（第11條）；

（5）、風險評估、常委會討論（第12條）；

（6）、公告（第13）；

（7）、宣傳解釋（第13條）。征收部門（1）、擬定征收補償方案報政府（第10條）；

（2）、對征收補償決定宣傳解釋（第13條）；

（3）、組織調(diào)查登記并公布結(jié)果（第15條）；

（4）、通知有關(guān)部門暫停辦理有關(guān)手續(xù)（第16條）。

512024/6/7第51頁/共80頁被征收人（1）、對征收補償方案提意見（第10條）；

（2）、舊城改建參加聽證會（第11條）；

（3）、救濟權(quán)利、復議和訴訟（第13、14條）；

（4）、配合調(diào)查（第15條）；

（5）、規(guī)定的禁止性行為（第16條）。522024/6/7第52頁/共80頁2、征收程序，第八條的六種情形規(guī)定各不一樣都要符合規(guī)劃；第（四）、（五）項要納入計劃；第（五）項多數(shù)人不同意要舉行聽證會。532024/6/7第53頁/共80頁

第三章補償

（重點條款解讀）第十七條作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

（一）被征收房屋價值的補償；

（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；

（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

市、縣級人民政府應(yīng)當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。542024/6/7第54頁/共80頁“房屋”不是狹義概念，含房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)、附屬設(shè)施；明確補助獎勵辦法，利于審計程序。2024/6/755第55頁/共80頁第十八條征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。被征收人是否符合住房保障條件，是指被征收人的整體住房情況。2024/6/756第56頁/共80頁第十九條對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。

對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復核評估。對復核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。

房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當向社會公開征求意見。

2024/6/757第57頁/共80頁評估只是補償?shù)膮⒖家罁?jù)；房地產(chǎn)的市場價格1、現(xiàn)值補償原則；2、裝飾裝修的補償協(xié)商，協(xié)商不成評估；3、有交易案例的，原則上適用市場比較法；4、房地產(chǎn)一并評估原則，含土地使用權(quán)價值。對評估確定的價值不服的救濟方式：復核評估、鑒定。取消了舊條例中重新委托評估。2024/6/758第58頁/共80頁第二十三條

對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。2024/6/759第59頁/共80頁停產(chǎn)停業(yè)損失的補償房屋為營業(yè)性用房（認定）；損失以實際發(fā)生為主；被征收前的效益的舉證責任。2024/6/760第60頁/共80頁考慮因素效益；停產(chǎn)停業(yè)期限。2024/6/761第61頁/共80頁第二十四條市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當依法加強對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設(shè)的，依法予以處理。

市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應(yīng)當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。2024/6/762第62頁/共80頁背景權(quán)屬不清是引發(fā)糾紛的重要原因；征收中處理歷史遺留問題難度大；錯誤的利益導向；2024/6/763第63頁/共80頁認定部門及時間政府組織有關(guān)部門；房屋征收前現(xiàn)行調(diào)查、認定和處理；按照政府有關(guān)認定和處理結(jié)果進行補償。2024/6/764第64頁/共80頁第二十六條房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

補償決定應(yīng)當公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補償協(xié)議的事項。

被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。2024/6/765第65頁/共80頁補償決定只能在簽約期限截止之后作出；補償決定應(yīng)當公告。2024/6/766第66頁/共80頁第二十七條

實施房屋征收應(yīng)當先補償、后搬遷。

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。2024/6/767第67頁/共80頁先補償、后搬遷1、房屋征收當事人就房屋征收補償達成一致，簽訂協(xié)議，雙方已按協(xié)議履行了相關(guān)的給付義務(wù)；2、征收當事人未達成補償協(xié)議，市、縣級人民政府已經(jīng)依法作出補償決定，貨幣補償已經(jīng)專戶存儲、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積已