土地法作業(yè)教材

四化同步背景下的耕地保護問題什么是四化同步“四化同步”是在黨的十八大報告中首次提出，“四化同步”即促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，并著重強調(diào)“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”，“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”，“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制”，“確保國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給”。四化同步與耕地保護之間的矛盾更加尖銳我國是一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，人口多、底子薄、發(fā)展很不平衡是最基本的國情，解決13億中國人的吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，任何時候都不能掉以輕心。盡管我國糧食產(chǎn)量從2004年以來已實現(xiàn)“十連增”，2013年首次突破6億噸，但在當前我國加快推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中，耕地面積和質(zhì)量下降、土地粗放利用、人地矛盾尖銳等問題突出擺在我們面前。因此，“十三五”時期如何深入實施新的國家糧食安全戰(zhàn)略，堅持保障發(fā)展和保護耕地并重，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，對于全面建成小康社會、促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。一個實際問題：我國的耕地究竟有多少？耕地面積排世界第4,人均耕地面積排在126位以后。

在世界上排第四，僅次于美國、俄羅斯和印度，但是我國人口太多，平均到每個頭上，擁有耕地才只有1．4畝，還不到世界人均耕地面積的一半兒。再看加拿大，人均耕地是我們的18倍，印度是我們的20倍。

我國人均土地面積在世界上190多個國家中排110位以后，耕地面積排在126位以后，草地面積排在76位以后，森林面積排在107位以后。目前咱們國家已經(jīng)有664個市縣的人均耕地在聯(lián)合國確定的人均耕地0．8畝的警戒線以下。全國的耕地面積已經(jīng)下降到18億畝。

一、當前我國耕地保護形勢依然十分嚴峻近年來，我國堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度，積極探索創(chuàng)新耕地保護模式，全面落實耕地保護責任，耕地保護工作取得了明顯成效，有力保障了國家糧食安全。但也應看到，當前我國耕地保護形勢依然十分嚴峻。具體表現(xiàn)如下。1.人均耕地面積不及世界平均水平的一半近年來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程快速推進，2013年我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量達7.31億人，比2004年增長34.6%，占全國總?cè)丝跀?shù)量的比重為53.7%；城鎮(zhèn)人口數(shù)量、比重分別比農(nóng)村多1.02億人、7.46個百分點，由此帶動了經(jīng)濟增長、擴大就業(yè)、增加收入、刺激消費等。但與此同時，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、非農(nóng)業(yè)建設、自然災害、退耕還林還草等多方面影響，全國耕地面積總體呈不斷減少趨勢，2001-2008年累計凈減少9569.5萬畝，2009-2012年累計凈減少339.2萬畝，盡管第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，截至2009年底全國耕地面積20.32億畝，比1996年統(tǒng)計數(shù)據(jù)多出2億多畝，但人均耕地面積不升反降，目前僅有1.5畝左右，還達不到世界人均耕地面積（3.38畝）的一半。2.一些地區(qū)耕地占優(yōu)補劣、占多補少現(xiàn)象突出長期以來，我國耕地占補平衡重數(shù)量平衡、輕質(zhì)量平衡的現(xiàn)象較為普遍，工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展、各項基礎(chǔ)設施建設往往占用大量優(yōu)質(zhì)耕地，而補充的耕地大多分布在自然地理條件相對較差的地區(qū)，造成占優(yōu)補劣、占多補少、耕地質(zhì)量總體下降等突出問題，尤其是部分地區(qū)耕地分布狀態(tài)和質(zhì)量狀況由集中、連片、優(yōu)質(zhì)逐步向破碎、零星、劣質(zhì)轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象不容忽視。根據(jù)國土資源部有關(guān)調(diào)查顯示，目前全國耕地質(zhì)量平均等別為9.80等[《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》根據(jù)自然條件、耕作制度、基礎(chǔ)設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及投入等因素綜合調(diào)查與評定，把我國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差。]，等別總體偏低，其中優(yōu)等地、高等地、中等地、低等地面積占全國耕地評定總面積的比重分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。3.不少地方違法占用耕地盲目貪大求洋搞建設許多城市盲目攀比，一味地追求豪華氣派，貪大求洋，不切實際地建設大廣場、寬馬路，違規(guī)設立各種開發(fā)區(qū)，不惜采取低地價、零地價的方式招商引資。從目前土地違法案件情況分析，主要有非法批地、非法占地、非法低價出讓國有土地等幾種類型。據(jù)審計署2011年對24個市（縣）2009-2010年土地管理及土地資金的征收、管理、使用情況審計調(diào)查結(jié)果顯示，14個市縣有22.35萬畝土地征用等不符合相關(guān)規(guī)定，有的規(guī)避新增建設用地指標的控制，有的用地單位未批先用土地，有的“以租代征”占用集體土地用于工業(yè)、房地產(chǎn)等非農(nóng)項目建設；9個市縣違規(guī)協(xié)議出讓或違反招拍掛制度供地113宗、9210.49畝；3個市縣涉及226個土地整治項目、1.83萬畝耕地質(zhì)量不達標或撂荒。4.土地退化、土壤污染對耕地質(zhì)量和糧食安全構(gòu)成直接威脅我國是世界上土地荒漠化、沙化面積最大的國家，盡管總體上土地荒漠化、沙化趨勢得到初步遏制，但局部地區(qū)擴展態(tài)勢仍在持續(xù)。據(jù)第四次全國荒漠化和沙化監(jiān)測顯示：2005-2009年全國荒漠化、沙化土地面積年均分別減少2491、1717平方公里，荒漠化、沙化程度也持續(xù)減輕，但也應看到，截至2009年底全國荒漠化、沙化土地面積仍分別達262.4、173.1萬平方公里，分別占國土總面積的27.3%和18.0%。與此同時，化肥農(nóng)藥、重金屬、工業(yè)“三廢”、城鎮(zhèn)居民生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖廢棄物等污染源逐漸增多，不同程度地造成土壤生物性狀退化、耕層變薄、農(nóng)藥殘留、板結(jié)硬化、酸化鹽漬化等。5.土地資源相對稀缺的背后：閑置浪費現(xiàn)象廣泛存在近年來，受有關(guān)政府部門拆遷工作不力、企業(yè)資金不到位和囤地牟利等多方面因素影響，大量土地閑置浪費現(xiàn)象普遍存在。據(jù)國家土地督察系統(tǒng)2011年例行督察，全國43個城市918個項目存在土地閑置，涉及面積8.84萬畝。另外，一些農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，村莊建設缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，為數(shù)不少的農(nóng)民在村莊外圍建新房或搬遷到城鎮(zhèn)居住，而原有的破房舊屋閑置不管，造成了大量土地資源浪費，“空心村”現(xiàn)象十分突出。據(jù)有關(guān)資料顯示，河北省不同程度地存在“空心村”現(xiàn)象的村莊約有7500個，“空心村”造成土地閑置浪費約60萬畝。二、一些地區(qū)耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象凸顯亟需引起重視隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，一些地區(qū)耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”趨勢越來越普遍、程度越來越高，既有歷史原因也有現(xiàn)實原因，既有合理因素也有不合理因素，從目前情況及未來趨勢分析來看主要有以下原因：種糧比較利益低下已是不爭的事實

圖為2008-2013年我國農(nóng)民和外出農(nóng)民工收入比較種糧比較利益低下已是不爭的事實，這與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式效率不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著自然和市場雙重風險、農(nóng)業(yè)資本有機構(gòu)成較低且資本周轉(zhuǎn)時間較長等方面因素有很大關(guān)系。在相當一部分農(nóng)村地區(qū)，大量農(nóng)村青壯年進入城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)打工，留在家里種地的往往是老人、婦女和兒童，一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)后“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向較為突出，甚至出現(xiàn)重工輕農(nóng)、棄耕拋荒、毀田燒磚的現(xiàn)象。傳統(tǒng)“見地不見人”的城鎮(zhèn)化建設用地十分粗放浪費目前，一些地方缺乏科學合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，重數(shù)量輕質(zhì)量、重速度輕效益的現(xiàn)象較為嚴重。過度分散的小城鎮(zhèn)遍地開花，盲目擴大城鎮(zhèn)規(guī)模和追求奢華氣派，一哄而起的“房地產(chǎn)熱”、“開發(fā)區(qū)熱”，不切實際地建設高標準、大體量的“形象工程”、“政績工程”，忽視了對城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設施和公共服務體系的改善，大量侵占城郊優(yōu)質(zhì)農(nóng)田、菜地和果園。而且，部分地區(qū)和房地產(chǎn)企業(yè)由于資金不能及時到位、拆遷工作不得力等，既導致了只圈地不建設、農(nóng)田撂荒擱置現(xiàn)象時有發(fā)生，也使得舊城改造相對滯后，大量土地資源閑置浪費。地方政府以地生財使得大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設用地20世紀90年代以來，一些地方政府盲目追求GDP過快增長，大搞勞民傷財?shù)摹罢児こ獭薄ⅰ靶蜗蠊こ獭?，大肆征占農(nóng)村土地、侵占農(nóng)民利益，或者盡可能多地以較低價格征用農(nóng)民土地并轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋剡M行出讓，從中獲取高額土地增值收益。地方政府這種熱衷于賣地、以地生財?shù)淖龇?，使得“土地財政”成了名副其實的“第二財政”，甚至成為地方財政收入和投資建設的主要資金來源。據(jù)統(tǒng)計，2013年全國土地出讓收入接近4萬億元，達39073.0億元，比2004年增長了5.6倍，年均增長23.4%；占地方財政收入的比重高達56.7%，比2004年高出7.1個百分點?！笆濉睍r期加強耕地保護、確保糧食安全的總體思路及政策建議“十三五”時期加強耕地保護、確保糧食安全的總體思路及政策建議“地者，萬物之本源，諸生之根菀也”。“糧穩(wěn)天下安”，糧食是國之根本、民之命脈。加強耕地保護、確保糧食安全，始終是我國現(xiàn)代化建設進程中帶有全局性、根本性、戰(zhàn)略性的重大問題?？傮w思路“十三五”時期，是全面深化改革、全面建成小康社會的關(guān)鍵時期。加強耕地保護、確保糧食安全，要有戰(zhàn)略高度、長遠眼光、全局觀念、系統(tǒng)思維，必須放在“四化”同步發(fā)展的大背景下統(tǒng)籌考慮，跳出“就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)”、“就土地論土地”的傳統(tǒng)思路，全面落實新的國家糧食安全戰(zhàn)略，注重突出“兩個導向”，切實抓好“兩個統(tǒng)籌”，充分調(diào)動“兩個積極性”，嚴格落實“兩個責任制”，堅守耕地保護紅線和國家糧食安全底線，促進整個國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。政策建議：注重突出“兩個導向”突出市場化改革導向。黨的十八屆三中全會提出把市場在資源配置中的作用由“基礎(chǔ)性作用”轉(zhuǎn)為“決定性作用”，并強調(diào)“完善主要由市場決定價格的機制”。推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，改革征地制度，規(guī)范征地程序，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。突出國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的導向作用。黨的十八屆三中全會提出了“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系”。目前在糧食領(lǐng)域有《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008—2020年)》、《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(2009-2020年)》、《糧食行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，以及2004年以來連續(xù)多年有關(guān)“三農(nóng)”問題的中央一號文件等，土地方面有《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》、《全國土地整治規(guī)劃(2011-2020年)》、《國土資源“十二五”規(guī)劃綱要》等政策建議：切實抓好“兩個統(tǒng)籌”統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護。既要立足于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，加大土地整理復墾開發(fā)補充耕地力度，也要加快推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設，有效開發(fā)、合理利用土地資源，加快由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，更要強化土地生態(tài)保護與治理，構(gòu)建生態(tài)安全屏障，走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的新路子。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域各業(yè)各類用地。緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略，立足于形成國土開發(fā)新格局，優(yōu)化配置各業(yè)各類用地，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)和宅基地管理機制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。充分調(diào)動“兩個積極性”地方政府重農(nóng)抓糧的積極性。盡快制定《糧食安全法》，制修訂中央和地方儲備糧管理等配套法規(guī)，健全中央和地方糧食安全分級責任制，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)扶持力度，增強銷區(qū)保障糧食安全的責任，比如建立中央對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，健全糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制等。農(nóng)民務農(nóng)種糧的積極性。進一步完善農(nóng)業(yè)“四補貼”和最低收購價政策，健全農(nóng)產(chǎn)品期貨市場和農(nóng)業(yè)政策性保險制度，逐步擴大糧食目標價格補貼試點范圍，為農(nóng)民種糧面臨的“雙重風險”（自然風險和市場風險）建立安全屏障。加快培育懂技術(shù)、會經(jīng)營、善管理的新型職業(yè)農(nóng)民，讓農(nóng)民成為受人尊重的職業(yè)。嚴格落實“兩個責任制”落實省級政府耕地保護目標責任制。各省級政府主要領(lǐng)導對本轄區(qū)內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負總責，確?；巨r(nóng)田面積不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。按照《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008-2020）》的要求，耕地保有量保持在18億畝以上，基本農(nóng)田面積15.6億畝，糧食播種面積穩(wěn)定在15.8億畝以上。硬化細化“米袋子”省長負責制。繼續(xù)實施全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，把糧食生產(chǎn)的目標任務、項目安排、資金投入等方面落實到地區(qū)和品種，千方百計穩(wěn)定糧食播種面積，著力提高糧食單產(chǎn)和品質(zhì)，確保糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和有效供給。感謝主要參考文獻:《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-20