代建工程項目全過程跟蹤審計研究

代建制在我國經(jīng)歷了二十幾年的發(fā)展，雖然在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中取得了一定的成效，但目前尚處于法律法規(guī)不健全的狀態(tài)，其職責(zé)范圍也尚未明確，導(dǎo)致該模式在項目實施過程中經(jīng)常出現(xiàn)代建方盲目操作的問題。很多時候代建單位出于自身的利益考慮，想方設(shè)法用完代建資金，不關(guān)注建設(shè)方（使用方）實際情況、不注重控制成本，大肆浪費建設(shè)資金；甚至出現(xiàn)代建單位與施工單位串通，虛報工程量、隨意變更，套取建設(shè)資金等情況。傳統(tǒng)的審計方式一般是在項目實施前審核招標(biāo)工程量清單、招標(biāo)預(yù)算控制價，竣工后進行竣工結(jié)算，未全程進行審計監(jiān)督，不能及時發(fā)現(xiàn)施工過程中存在的問題，對已造成的錯誤或損失事后也不能再進行糾正，因此非常有必要改變傳統(tǒng)的審計方式，實施全過程跟蹤審計。一、全過程跟蹤審計的定義建設(shè)項目跟蹤審計是指將建設(shè)全過程劃分成若干階段或確定若干重點事項，由審計人員隨著建設(shè)進程，及時對各階段的審計對象或確定的重點事項進行監(jiān)督、評價，提出改進建議，促進被審計單位及時糾正存在的問題，改進、完善建設(shè)工作，促使建設(shè)項目規(guī)范、有序、有效運行，取得盡可能好的效益[1]。全過程跟蹤審計與傳統(tǒng)的審計模式的區(qū)別在于：全過程跟蹤審計關(guān)注事前的預(yù)防和主動控制，摒棄了以往被動的事后審計的模式，可以對項目進行實時審計，及時發(fā)現(xiàn)和掌握項目建設(shè)過程中存在的問題，提出意見和建議，促進項目的規(guī)范運行。經(jīng)過二十幾年的審計實踐，可以發(fā)現(xiàn)，全過程跟蹤審計在監(jiān)督建設(shè)資金的管理和使用、防止損失浪費、提高資金的使用效益、促進黨風(fēng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了積極的作用。二、代建項目全過程跟蹤審計要點代建單位是專業(yè)項目管理單位，它代替項目使用單位對項目實施建設(shè)，項目的業(yè)主是代建方而非建設(shè)方（使用單位），建設(shè)方一定程度上對項目的建設(shè)質(zhì)量、工期、成本控制處于被動的狀態(tài)，尤其是在資金的管理及使用上存在一定的控制風(fēng)險。筆者以某民辦高校新建校區(qū)項目為例，就代建項目如何做好全過程跟蹤審計進行分析。（一）項目立項設(shè)計階段做好立項設(shè)計階段的跟蹤審計，對于控制整個項目的建設(shè)成本可起到巨大的作用，反之，可能存在較多的問題。如某民辦高校新建校區(qū)項目，因內(nèi)部審計機構(gòu)審計力量不足，采用事后委托中介機構(gòu)審計方式，該項目投資額度約7.8億元，資金來源為校方多方籌措，未有財政撥款，故項目投資概算不需經(jīng)建設(shè)行政主管部門審批，僅備案即可。因?qū)W校擴大招生規(guī)模，新校區(qū)急于建設(shè)投入使用，在立項階段，代建方對投資概算沒有進行詳細的計算，而是隨意編制一個數(shù)額，導(dǎo)致在后期施工中出現(xiàn)多個項目嚴重超概現(xiàn)象；設(shè)計階段，代建單位在沒有完全確定建設(shè)單位使用需求、沒有進行詳細勘察的基礎(chǔ)上就要求設(shè)計單位進行設(shè)計，設(shè)計圖紙中出現(xiàn)多項目做法不明確、需進行二次深化設(shè)計的情況，因沒有詳細勘察資料，土石方量不明確，后期出現(xiàn)土石方大量簽證的情況，簽證額度達到2000萬元；招標(biāo)工程量清單中設(shè)置較多暫估價款、暫列金額，后期出現(xiàn)多項設(shè)計變更，對了建設(shè)單位控制成本極為不利。立項及設(shè)計階段跟蹤審計要點：項目的審批文件是否完整、合法、合規(guī)，資金來源是否落實、地質(zhì)勘察情況是否詳實、施工圖設(shè)計內(nèi)容及深度是否符合建設(shè)單位的需求，施工圖設(shè)計的設(shè)計內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等是否控制在批復(fù)的概算額度范圍內(nèi)、工程概算是否全面、準(zhǔn)確，設(shè)計變更及概算調(diào)整是否履行相應(yīng)的變更手續(xù)；是否存在代建方未經(jīng)建設(shè)方審批擅自增加建設(shè)內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或改變設(shè)計方案等情況。（二）項目招投標(biāo)階段根據(jù)某民辦高校新建校區(qū)委托代建合同，代建方履行項目業(yè)主權(quán)力，組織對勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理和主要設(shè)備材料的招標(biāo)采購，對項目具有較強的控制權(quán)，校方可對各招標(biāo)采購文件進行審查、對招標(biāo)控制價及工程量清單進行審核、對各項合同條款進行審查，但在實際實施過程中代建方對校方提出的各項修改意見卻不采納或極少采納，校方處于被動接受的狀態(tài)；因此，就校方而言，代建模式下如何做好招投標(biāo)階段的跟蹤審計，選出優(yōu)秀的施工隊伍，保證項目質(zhì)量、控制成本、保證工期就顯得尤為重要。招投標(biāo)階段跟蹤審計的要點：工程量清單的編制是否能完全反映施工圖紙的內(nèi)容、取費是否合理、定額套用是否準(zhǔn)確、是否存在重大漏項、材料價格、暫列金額、暫估價的列項是否合理；是否嚴格執(zhí)行國家招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定、招標(biāo)方式的選擇是否適當(dāng)、招標(biāo)文件的條款設(shè)置是否合理、是否存在排他性條款、招標(biāo)過程是否公平、公正、公開，標(biāo)底是否依法公開；是否及時發(fā)放中標(biāo)通知書及簽訂合同、合同條款是否全面、合理，有無遺漏關(guān)鍵性內(nèi)容；是否與招標(biāo)文件相符；是否明確了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、工期、工程價款支付、合同價款調(diào)整、質(zhì)保期等條款；是否建立健全防范重大設(shè)計變更、不可抗力等風(fēng)險管理體系及過錯方承擔(dān)締約過失條款等。（三）施工階段根據(jù)某民辦高校新建校區(qū)委托代建合同，涉及造價50萬元及以下的設(shè)計變更，代建方有權(quán)向校方報備后根據(jù)建設(shè)需要予以實施，但應(yīng)準(zhǔn)備好相關(guān)變更手續(xù)供校方審查；涉及50萬元以上的設(shè)計變更，代建方必須將變更材料報校方審批同意后方可實施。在實際實施過程中出現(xiàn)造價約700萬元的外墻生態(tài)板設(shè)計變更未經(jīng)校方審批，代建方擅自決定變更的情況。同時，按照合同條款，如果施工單位、監(jiān)理、代建方三方勾結(jié)，編造或虛報變更項目，或是變更項目實施完成后才向校方報備，那校方對于50萬元以下的設(shè)計變更基本處于失控、無法監(jiān)管的狀態(tài)。因此，施工階段做好變更項目的實時審計就顯得尤為重要。施工階段跟蹤審計的要點：主要圍繞隱蔽工程、變更簽證、工程預(yù)付款、進度款撥付、材料價格等方面展開監(jiān)督、評價。1．隱蔽工程。關(guān)鍵是要確定隱蔽項目工程量是否屬實，如土石方開挖及回填、鋼筋工程、給排水工程等，審計單位要通過拍照錄像，與監(jiān)理方、施工方相互配合、相互印證的方式確定工程量，保證工程造價的真實性。2．變更簽證。審查是否已明確變更簽證的流程；各項變更簽證是否履行了規(guī)定的審批程序、是哪方提出的變更簽證、審查其合理性及可行性、是否有充分的材料支撐、監(jiān)理及代建方是否已履行審查責(zé)任、是否編制有詳細的變更部分預(yù)算，審核其單價的合理性、工程量的準(zhǔn)確性等等。3．預(yù)付款及進度款支付。主要審查代建方是否按照合同約定的時間、支付比例提交支付申請材料，監(jiān)理方、代建方是否履行了審查責(zé)任；本期已完工工程價款、累計已完工工程價款、累計已支付工程價款是否正確；如項目是按形象進度支付的，是否嚴格按形象進度支付，形象圖片材料等是否完整；是否存在超前申請、超前支付情況；預(yù)付款的扣回是否嚴格按照合同規(guī)定；監(jiān)理單位、代建單位審核簽字是否齊全等方面。4．材料及設(shè)備采購審計要點。審核合同外新增材料及變更簽證部分材料價格是否合理、通過詢價方式對列入暫估價的材料及設(shè)備材料進行審核、對使用量大及對工程造價影響大的材料價格進行審核等等。（四）工程竣工后竣工結(jié)算是審計把關(guān)的最后環(huán)節(jié)，也是最常見的審計方式，此時的審計結(jié)果將成為建設(shè)單位支付施工單位過程價款、支付代建單位委托代建費、扣回工程質(zhì)量保證金的依據(jù)。審計要點：結(jié)合前期過程審計中的工作底稿對竣工結(jié)算資料的完整性、真實性進行審查；審查竣工圖紙是否齊全、是否能真實反映項目建成后的實際情況；審核工程量的計算規(guī)則是否與定額一致、定額的選用是否正確、結(jié)算單價是否與中標(biāo)時的一致、執(zhí)行的計價文件是否合理；各項取費是否正確、是否存在重復(fù)計費情況、材料的單價是否合理以及材料的質(zhì)量是否符合要求；代建費、監(jiān)理費的支付是否嚴格按合同執(zhí)行等方面。三、代建項目全過程跟蹤審計的難點（一）權(quán)責(zé)不清問題。由于代建制的體制機制建設(shè)還相對滯后，監(jiān)督監(jiān)管機制不健全，容易造成建設(shè)方與代建方之間職責(zé)不清，權(quán)利和義務(wù)不明或混淆等問題。如采用全過程跟蹤審計方式，建設(shè)方要明確審計人員的職責(zé)定位，在職責(zé)范圍內(nèi)開展工作，確保不要與監(jiān)理人員、代建方的職責(zé)混同，做到到位不越位、不錯位，準(zhǔn)確發(fā)揮作用。（二）跟蹤是否到位。跟蹤到位才能實現(xiàn)全過程跟蹤審計的意義及作用，審計人員可采用常駐項目或分階段跟隨方式，確定審計的內(nèi)容和范圍，根據(jù)項目的實際情況，在不同階段設(shè)置不同的審計目標(biāo)，以預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)作為衡量審計成效的標(biāo)準(zhǔn)。（三）審計團隊建設(shè)。一般的代建項目均具有建設(shè)周期長、投資金額大、專業(yè)內(nèi)容多且復(fù)雜等特點，必須要有高質(zhì)量的綜合性人才才能把工程造價控制及質(zhì)量安全工期