財政分權理論及其發(fā)展述評

財政分權理論及其發(fā)展述評"內(nèi)容提要:財政分權已經(jīng)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象，財政分權理論的發(fā)展也呈現(xiàn)多樣化。不同的學者從不同的角度來研究財政分權問題，他們主要集中研究財政分權的原因、最優(yōu)財政分權度及財政分權的影響等幾個方面。本文對國內(nèi)外這幾個方面的研究作一綜述并給予簡單的評析。

關鍵詞：財政分權；信息成本；政府規(guī)模；區(qū)域經(jīng)濟

自從上個世紀以來，財政分權已經(jīng)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象。發(fā)達國家大部分都實行財政分權。在人口超過五百萬的75個轉型經(jīng)濟國家中，84%的發(fā)展中國家正致力于向地方政府下放部分權力。伴隨著財政分權實踐的發(fā)展，財政分權理論以Tibe0ut1956年的經(jīng)典文章《地方公共支出的純理論》為起點，經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。第一代財政分權理論以Hayek、Tibeout、Musgrave、Oate為代表。[4-7]其核心觀點是，如果將資源配置的權力本身更多地向地方政府傾斜，那么，通過地方政府之間的競爭，能夠迫使政府官員的財政決策更好地反映納稅者的偏好，從而強化對政府行為的預算約束，相當程度上改變中央政府在財政決策中存在的不傾聽地方公民意見的狀態(tài)。這個論點實質上是強調(diào)地方政府的競爭機制的作用。第一代財政分權理論與新古典的廠商理論相一致，把組織（政府、公司）視為“黑箱”，忽視了政府官員為什么有激勵去提供公共商品和維護市場秩序。第二代財政分權理論以Montin0la、Qian和Weingast、Qian和Roland、Qian和Weingast、T0mmast和Weinschelbaum為代表。[8-11]第二代財政分權理論承認對政府本身有激勵機制。它假定政府并不是普濟眾生式的救世主，政府官員也有物質利益，官員有可能從政治決策中尋租。一個有效的政府結構應該實現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵相容。

本文按照各國為什么要實行財政分權？實行財政分權后，后果會怎么樣？財政分權的后果必然會有正面和負面的影響，這在客觀上就決定了最優(yōu)財政分權的存在性這樣的邏輯順序來展開分析。

一、對財政分權原因的研究

既然財政分權是世界各國的普遍現(xiàn)象，各個國家為什么有動力進行財政分權？不同的學者對此問題有不同的看法，歸納起來，有以下幾種：

3.有利于分配的公正性。方曉利、周業(yè)安已給出，在實施財政政策的過程中，考慮到其巨大的分配效應，人們往往會主觀地認為中央政府統(tǒng)一制定和實施政策是有效的，因為這樣可以保證分配的公正性。如失業(yè)保險由中央統(tǒng)一制定標準可以避免各個地方單獨制定標準所出現(xiàn)的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能達不到帕累托最優(yōu)。相反，如果這些政策由地方政府制定，那么它可以充分顯示居民的真實偏好。地方政府會不會帶來分配的不公平？研究表明，只要居民具有選擇社區(qū)的權利，流動性可以確保均衡的實現(xiàn)。也就是說，如果一個地方政府制定的"失業(yè)保險水平過低，就可能導致本地的居民向外遷移，迫使本地政府制定不低于其他地區(qū)的福利水平。從這個角度看，居民的流動性可以確保分權下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配兩個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一，從再分配的角度看，中央政府擁有相對的優(yōu)勢。但從初次分配的角度看，分權有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于真正縮小地區(qū)差別、行業(yè)差別和城鄉(xiāng)差別，從而能夠從更為基礎的層面實現(xiàn)分配的公平。

4.有利于財政監(jiān)督。在中國計劃經(jīng)濟體制下，一個計劃當局直接管理的國營企業(yè)越多，監(jiān)督難度就越大。通過財政分權，中央政府管理的橫向幅度縮小，監(jiān)督難度就相應下降。若中央計劃當局高度集權，隨著國營企業(yè)數(shù)目的增加，監(jiān)督任務增加導致監(jiān)督不經(jīng)濟，這就迫使中央計劃者嘗試下放國營企業(yè)給地方政府直接管理。[13]也有學者認為，在分權體制下，公民在政治上有很大的參與度，政府花的錢也主要來自當?shù)氐募{稅人，地方政府往往比較注重順乎民意，有助于提高政策決策的科學性，形成政府與民眾相互信賴、相互制約、相互依存的關系。

5.有利于引入競爭和創(chuàng)新機制。實行財政分權后，地方政府有自己的獨立利益。為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府之間在稅收、財政支出、投資環(huán)境等領域展開競爭。Breti0n認為，政府競爭不僅發(fā)生在同一級政府之間，而且發(fā)生在不同等級的政府之間，水平競爭和垂直競爭都可能改進公共品的供給效率。其中，垂直競爭改進公共品的供給效率是通過更多的民主、更少的獨裁來實現(xiàn)的。[17]地方政府經(jīng)常被視為政策實驗室，因為不同的地方政府可以進行不同的政策試驗，分權后的地方政府的政策選擇有可能同時考慮幾個不同政策的優(yōu)勢。中央政府每次只能試驗一個政策，而且要經(jīng)過很長的時間才能得到較好的新政策。當某一項政策預期的收益比較低時，進行政策試驗可以反映潛在收益分布的信息。在分權體制下，兩個地方政府制定者可以通過互相觀測對方的政策決策和政策收益來制定本地的政策。[18]

6.經(jīng)濟發(fā)展的要求。有學者認為，當經(jīng)濟發(fā)展較為成熟時，從分權中獲得的收益出現(xiàn)了。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，財政分權的可能性也就越大。

大多數(shù)學者從以上6個方面分析財政分權的原因。這些理論在一定程度上都能夠解釋財政分權的合理性與必要性。但從理論本身的完美性和解釋力上講，都存在這樣或那樣的問題，有的僅從必要性上說明財政分權的原因，有的僅從充分性上說明，有的理論從公共產(chǎn)品提供的邊際替代率出發(fā)說明完全由中央政府提供是無效的。

二、對財政分權后果的研究

（一）對政府規(guī)模影響的研究

（二）對政府行為影響的研究

2.對預算約束影響的研究。Wildson認為，聯(lián)邦的轉移支付給大地方比給小地方可能會使預算約束更軟一些。Qian和Roland認為，在任何一種類型的政治體制下，官員傾向于救助效率低下的公司，或者浪費公共消費支出。在聯(lián)邦制下，跨地區(qū)的資源流動增加了地方政府救助效率低下的公司或浪費公共支出的機會成本。財政支出總是低效率的地方，不可能吸引流動資源流到該地區(qū)。因此，競爭硬化了地方政府的預算約束，改變了地方官員的激勵。近年來，中國的地方政府預算約束硬化，部分是因為地方政府花費其資源以吸引外國投資者進行競爭。[9]Bardhan認為，地方政府之間的競爭不足以解釋地方政府的預算約束的硬化。因為地方政府很難忽視政治壓力，所以政治壓力將會促進地方政府對地方企業(yè)進行兜底。姚洋認為中國的財政分權并未導致地方政府預算約束的硬化，甚至在一定程度上反而加深了軟預算約束問題。[25]

（三）對經(jīng)濟增長質量影響的研究

財政分權可能促進地方政府進行競爭，但是，地方政府競爭方式的不正當性、財政分權的不規(guī)范性會加大地方之間的差距。Oates的研究表明，地方為了吸引新的公司，可能通過降低環(huán)境標準以減少對所在地的污染控制來進行競爭。地區(qū)間競爭也可能導致公共服務水平處于不足水平。Démurger認為，分權后的地方政府把過多的資金作為生產(chǎn)性投資而忽視了地方公共物品的建設，從而導致了區(qū)域經(jīng)濟的不平衡發(fā)展。喬寶云通過模型顯示，財政分權有助于經(jīng)濟增長，卻降低了財政資源分配的均等性；在總體的經(jīng)濟增長與財政資源分配的均等性之間存在著彼此替換的關系；富裕的地區(qū)傾向于隱藏自己的財政資源，而貧窮的地區(qū)則傾向于公開自己的資源。并且使用中國1985～1998年間各省份的有關部門數(shù)據(jù)，對經(jīng)濟增長率、財政資源分配的均等性和財政分權之間的關系進行了估計。結果顯示，財政分權在促進經(jīng)濟增長的同時，加劇了財政資源分配的不平等。[34]

由以上分析可以看出，不同的學者對財政分權后果的研究有不同的結論。即使對同一個國家財政分權的同一個后果進行分析時，也會得出不同的結論。出現(xiàn)不同的研究結果的原因與所采用的數(shù)據(jù)的時間跨度、自變量的選取及國別有關。此外，不同國家之間在政治、經(jīng)濟、文化等方面存在差異性，因此，在評價財政分權的后果時，必須考慮特定的經(jīng)濟、文化等因素。

三、對財政的最優(yōu)分權程度和中國財政分權程度的研究

（一）財政最優(yōu)分權程度及影響財政最優(yōu)分權程度的因素

上述已給出的研究結果表明，一些國家的財政分權促進經(jīng)濟增長，而一些國家的財政分權反而阻礙經(jīng)濟增長。在對一個國家的財政分權與經(jīng)濟增長關系進行研究時，發(fā)現(xiàn)：在某一段時間內(nèi)財政分權促進經(jīng)濟增長，在另一時期內(nèi)，財政分權與經(jīng)濟增長之間呈現(xiàn)負相關的關系。這說明了，既然財政分權的后果同時存在正、反兩個方面的影響，因此在理論上就可能存在一個最優(yōu)的財政分權程度。

1.財政最優(yōu)分權程度的決定。鄒繼礎認為，當部分公共財政服務的受益面超越了政府的行政區(qū)域，而其覆蓋面又并未達到全國范圍時，便應由跨省份的組織來協(xié)調(diào)這些公共財政服務的生產(chǎn)與提供。但跨行政區(qū)域共同協(xié)調(diào)生產(chǎn)財政服務的一個難題是：在現(xiàn)行體制下，跨省組織與集體行動的交易成本非常高，使得在自然的制度演變中，無法形成提供公共財政服務的最優(yōu)行政規(guī)模。提供公共財政服務的適當層級與單位的確定也取決于如何降低決策成本或制度與組織的交易成本。多項公共財政組合包括了不同范圍內(nèi)的利益溢出效果。因此無法根據(jù)支出的效率原則來劃定提供地方公共財政服務的最適當?shù)男姓^(qū)域。即使有效率的課稅單位為較高的行政區(qū)域，此時也無法直接根據(jù)效率原則來確定公共財政服務的提供區(qū)域。中央與省市間所提供的是極為復雜的組合性公共財政服務，簡單的財政集權標準自然無法適用。[35]

王紹光的研究認為分權應有底線。他認為：在當今世界上，一國中央政府的財政收入或支出不應低于財政總收入和總支出的50%，或國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%.如果一國中央政府的財政收入、支出低于財政總收入、總支出的50%，且中央政府的財政收入、支出低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，就可以說超出分權的底線了。[36]

2.影響財政最優(yōu)分權的因素。許正中等認為，影響財政分權的因素有以下幾個方面：一是宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定會影響財政分權程度。在轉型經(jīng)濟國家和發(fā)展中國家一般穩(wěn)定性比較差，中央向地方政府下放財政權力的空間較少。二是經(jīng)濟發(fā)展水平會影響財政分權程度。收入增長會促進城市化水平程度和教育水平的提高，這會增強地方政府的事權能力，因此，地方政府會隨著收入水平的提高要求更多的自治權。即使是在發(fā)展中國家，人均收入水平比較高，地方分權支出水平也會比較高。[37]三是領土面積的大小、種族的多少、文化和地域的多樣性會影響財政分權程度。四是處于戰(zhàn)爭中，或受到戰(zhàn)爭威脅的國家，集權化程度應更高。他們還認為，政治歷史、政府職能、外部條件（主要包括政治制度、企業(yè)制度、企業(yè)運行機制和社會法治化環(huán)境）這三個因素會對財政分權產(chǎn)生影響。在這三個因素中，政治歷史因素能夠解釋任何國家的財政結構安排（包括財政分權制度）的主要原因。但這還不夠，還有一些經(jīng)濟上的原因能夠說明為什么某些財政職能必須在較集權的水平上行使，而另一些財政職能則必須分權。政府職能的演變及其在各級政府間的劃分，對政府間的財政關系的形成與調(diào)整有重大的影響。[37]

（二）中國財政分權的程度

Jin，Qian和Weingast認為，從地方財政支出占全部財政支出的比重來看，中國是非常分權的。鄒繼礎認為，中國內(nèi)地財政制度具有分權的“財政聯(lián)邦主義”的特色，也就是，中央以下的省級政府也具有部分的財政自主性與財政責任制。在形式上，內(nèi)地的各級預算擁有憲法所賦予的部分預算自主權，而省政府可以決定轄區(qū)內(nèi)縣市政府的財政責任，也擁有部分預算立法權。但是，與“財政聯(lián)邦主義”不同的是，內(nèi)地的地方政府所擁有的實際財政權是相當有限的，中央不僅控制預算支出總額，也決定并影響地方政府部分重要支出份額，如價格補貼。[36].王紹光認為，中國已經(jīng)超過分權的底線，這不僅表現(xiàn)為中國中央政府的財政收入、支出低于財政總收入、總支出的50%，中央政府的財政收入、支出低于國內(nèi)生產(chǎn)總值的10%，而且表現(xiàn)為中央政府從數(shù)量和質量上提供相關公共服務的能力都十分低下。[37]

這部分給出的研究結果已經(jīng)揭示了，財政分權達到最優(yōu)狀態(tài)時所需要的條件，這為世界各國的財政分權實踐提供了理論基礎。實際上，影響財政最優(yōu)分權程度的因素是多方面的，而且這些因素對財政最優(yōu)分權程度的影響大小不一樣，對不同國家的財政最優(yōu)分權程度的影響也不一樣。某一因素對一些國家的財政分權程度的影響大一些，而對另一些國家的財政分權程度的影響小一些。因而，在"世界各國的財政實踐中，財政分權程度就表現(xiàn)出差異性。同樣地，我們國家的財政分權程度也是多種因素作用的結果。許多學者采用不同的方法、指標來考察我們國家的財政分權程度，因此，得出的結論必然會存在差異性。

四、結束語

財政分權理論是隨著主流經(jīng)濟學研究的推進和深入而逐步發(fā)展的，與新古典經(jīng)濟學相一致的是第一代財政分權理論。第一代財政分權理論主要集中于財政分權原因的研究。隨著現(xiàn)代主流經(jīng)濟學的發(fā)展，現(xiàn)代的財政分權理論除了運用委托-代理理論研究財政分權的原因外，還對財政最優(yōu)分權程度和財政分權的后果進行了研究。財政分權已經(jīng)是世界各國的普遍現(xiàn)象，分權到底對社會、經(jīng)濟、政治產(chǎn)生了怎樣的影響？許多學者從不同的角度、采用不同的方法對不同國家的財政分權進行分析，得出了不同的結論。盡管研究的結論有所差異，但是，這些結論向我們表明了，財政分權的后果體現(xiàn)在諸多方面，單純地說財政分權的優(yōu)劣是不科學的。財政分權的后果與本國的政治、經(jīng)濟、文化等因素有關，每一個國家都有自己的適度分權。

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