盤活國(guó)有閑置資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)意義探討

[摘要]在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)有資產(chǎn)的合理利用和有效管理對(duì)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。國(guó)有資產(chǎn)包括土地、房產(chǎn)、設(shè)備、股權(quán)等多種形式，其中，工業(yè)用地作為國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分，其利用效率直接關(guān)系到國(guó)家資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、市場(chǎng)變化、企業(yè)管理不善等多種原因，部分工業(yè)用地存在閑置或低效利用的現(xiàn)象，不僅浪費(fèi)了寶貴的土地資源，而且影響了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。文章以五糧液集團(tuán)工業(yè)用地盤活路徑為例，分析了五糧液集團(tuán)工業(yè)用地盤活的背景和過(guò)程，從實(shí)證角度探討盤活國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)意義，提出了相關(guān)建議，以供參考。[關(guān)鍵詞]五糧液集團(tuán)；工業(yè)用地；國(guó)有資產(chǎn)；盤活；現(xiàn)實(shí)意義一、盤活國(guó)有閑置資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)意義第一，為盤活國(guó)有企業(yè)類似閑置資產(chǎn)提供參考。近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的深入推進(jìn)，國(guó)有存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理面臨著資產(chǎn)閑置、經(jīng)營(yíng)低效、流動(dòng)性差、盈利能力弱等新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，影響了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。第二，為緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力提供方向。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨地方財(cái)政困難窗口期、地方一般公共預(yù)算支出高增長(zhǎng)窗口期、地方債務(wù)償還高峰窗口期這三個(gè)窗口期相互疊加的復(fù)雜局面。三個(gè)窗口期相互疊加帶來(lái)的最大問(wèn)題是政府預(yù)算收入增幅下降，尤其是地方政府，2016—2021年地方土地出讓收入數(shù)額從3.7547萬(wàn)億元增長(zhǎng)到8.7051萬(wàn)億元，2022年回落到6.6854萬(wàn)億元[1]，如果將全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債總額218.6萬(wàn)億元盤活5個(gè)百分點(diǎn)，就有10.93萬(wàn)億收入，超過(guò)地方土地出讓收入最高峰8.7051萬(wàn)億，土地財(cái)政向“國(guó)資財(cái)政”轉(zhuǎn)型迫在眉睫，更不必說(shuō)全國(guó)金融和行政事業(yè)性國(guó)有負(fù)債總額370.6萬(wàn)億元盤活后釋放的潛力。第三，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力。一個(gè)地方轄區(qū)既有中央、地方國(guó)有企業(yè)，又有高校、軍隊(duì)等國(guó)有資產(chǎn)，將閑置資產(chǎn)盤活，無(wú)疑有助于增加地方財(cái)政收入，帶動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二、五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置現(xiàn)狀與盤活歷程五糧液集團(tuán)是四川宜賓市國(guó)資委管理的地方國(guó)有企業(yè)，其下屬安吉物流集團(tuán)全資子公司四川安吉精密管業(yè)制造有限公司，2008年3月在成都市溫江區(qū)投資的精密冷拔管項(xiàng)目，總投資15億元，占地514畝，實(shí)際凈用地約為410畝，其中有65畝簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》但未辦理產(chǎn)權(quán)證，目前土地性質(zhì)為集體所有權(quán)土地。項(xiàng)目一期于2008年5月底開(kāi)工建設(shè)，目前廠房（285105平方米）及宿舍（26777平方米）主體工程已基本完工，臨新華路的行政技術(shù)大樓規(guī)劃為14層（15718平方米），整個(gè)項(xiàng)目于2009年底停工至今歷時(shí)15年，尚未驗(yàn)收。該宗工業(yè)用地閑置資產(chǎn)呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：大部分用地?zé)o合法手續(xù)；除成都海峽兩岸科技園管理委員會(huì)規(guī)劃建設(shè)局批準(zhǔn)的總平圖外，無(wú)完整規(guī)劃、建設(shè)審批手續(xù)；工程體量大、占地面積廣，時(shí)間跨度長(zhǎng)，主體明確，無(wú)訴訟。2009年該項(xiàng)目停工以來(lái)，溫江區(qū)歷屆政府與五糧液集團(tuán)雙方多次溝通，尤其從2019年起至今，雙方高層互訪、座談不息，往來(lái)不斷，磋商頻繁。2021年6月，五糧液集團(tuán)與溫江區(qū)政府簽訂《深化合作協(xié)議》，提出追加投資50億元，打造醫(yī)療器械、生物科技、智能制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，目前該項(xiàng)目由于某種原因擱淺。三、五糧液集團(tuán)工業(yè)用地盤活路徑針對(duì)五糧液集團(tuán)工業(yè)用地資產(chǎn)閑置的特點(diǎn)，用地手續(xù)合法化和地面建筑資產(chǎn)合法化，是閑置資產(chǎn)釋放活力的突破口。處理這樣復(fù)雜的閑置資產(chǎn)問(wèn)題，既不能簡(jiǎn)單以現(xiàn)行的法律法規(guī)看待，也不能脫離現(xiàn)行法律法規(guī)的約束。因此，堅(jiān)持尊重歷史，利用現(xiàn)行政策靈活處置原則，是盤活閑置資產(chǎn)的基本思路和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。（一）現(xiàn)行法律法規(guī)體系下的盤活路徑1.土地合法化從法律法規(guī)執(zhí)行層面講，行政執(zhí)法部門認(rèn)為五糧液集團(tuán)這宗工業(yè)用地屬于違法用地，因未辦理土地證、規(guī)劃許可證、建設(shè)施工許可證，就應(yīng)當(dāng)走“退還、拆除、沒(méi)收、罰款、追責(zé)、收回”行政處罰程序。從項(xiàng)目歷史成因來(lái)看，五糧液集團(tuán)有投資協(xié)議、不成系統(tǒng)的報(bào)規(guī)手續(xù)、用電用氣報(bào)告、市區(qū)政府部門的批復(fù)等，筆者認(rèn)為五糧液集團(tuán)工業(yè)用地不屬“未經(jīng)批準(zhǔn)”類法律范疇，但現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)為無(wú)用地、規(guī)劃、建設(shè)手續(xù)。面臨法律法規(guī)的剛性約束，面臨政府、企業(yè)困惑的尷尬境地。如何破解這道難題？筆者認(rèn)為，首要任務(wù)是，政府應(yīng)支持認(rèn)可的五糧液集團(tuán)植入符合屬地產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方向且達(dá)到投資強(qiáng)度等要求下的新項(xiàng)目。2.資產(chǎn)合法化雙方共同推演論證了四種資產(chǎn)合法化方案，四種方案均由雙方律師團(tuán)隊(duì)參與，均存在風(fēng)險(xiǎn)。一是協(xié)商+司法方案，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，由屬地國(guó)有公司按照法院裁決收回資源。通過(guò)訴訟渠道解決，屬地政府以各級(jí)人民法院的判決審定金額支付，全部收回土地及資產(chǎn)，導(dǎo)致決策風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)責(zé)啟動(dòng)，五糧液集團(tuán)賬面資產(chǎn)是6.7億元，為保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，訴訟標(biāo)的可達(dá)10億元以上（含設(shè)備投入、多年財(cái)務(wù)成本等），雙方差距甚大，出現(xiàn)起訴、上訴、再審、再訴“拉鋸戰(zhàn)”，形成耗時(shí)耗力耗神、雙方對(duì)立的局面。二是股權(quán)兼并方案，將罰沒(méi)構(gòu)筑物按1億元名義金入賬或按照評(píng)估價(jià)入賬（預(yù)估評(píng)估價(jià)為2億元）注入屬地國(guó)企平臺(tái)公司，通過(guò)成立合資公司實(shí)施股權(quán)收購(gòu)。屬地政府國(guó)有公司通過(guò)財(cái)政部門劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法部門沒(méi)收資產(chǎn)過(guò)戶到公司名下，無(wú)疑是“天降餡餅”。國(guó)有公司以評(píng)估價(jià)值（假設(shè)為2億元）的“偏財(cái)”資產(chǎn)重新注冊(cè)全資子公司與五糧液集團(tuán)三級(jí)以下的子公司成立不同比例股份的合資公司，合資公司取得合法土地手續(xù)后，屬地國(guó)有子公司以1億元名義金或評(píng)估價(jià)為2億元退出，意味著五糧液集團(tuán)子公司另行出資1億元名義金或評(píng)估價(jià)為2億元收回本資產(chǎn)，還不計(jì)股份公司出資的資本金，對(duì)此五糧液集團(tuán)董事會(huì)是難以決策的，同時(shí)公司因土地爭(zhēng)議而原價(jià)退出，有審計(jì)和紀(jì)委監(jiān)委追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。三是低價(jià)拍賣方案。屬地政府對(duì)罰沒(méi)資產(chǎn)通過(guò)設(shè)定條件公開(kāi)拍賣，促使資產(chǎn)降價(jià)保證由五糧液集團(tuán)項(xiàng)目公司拍得，也是令五糧液集團(tuán)十分頭痛的選項(xiàng)。前三種方案無(wú)疑都涉及屬地政府，企業(yè)出資且金額比較大，資產(chǎn)無(wú)償劃撥，現(xiàn)行有效的法規(guī)主要是《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)管理暫行辦法》和《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》，前者適用于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)，后者適用于上市公司國(guó)有股權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為生產(chǎn)設(shè)備、房產(chǎn)、在建工程、土地使用權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等資產(chǎn)都可以無(wú)償劃轉(zhuǎn)。債權(quán)的轉(zhuǎn)讓要符合《中華人民共和國(guó)民法典》的相關(guān)要求。對(duì)五糧液集團(tuán)而言，在建工程未竣工，土地使用權(quán)未辦理，國(guó)有產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)客體不明晰。四是資產(chǎn)劃撥方案，主要包括無(wú)償劃撥或按《罰沒(méi)財(cái)務(wù)管理辦法》通過(guò)多次流拍，根據(jù)“轉(zhuǎn)為其他處置方式”劃撥給屬地國(guó)有公司，由五糧液集團(tuán)收購(gòu)該公司實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)回歸。無(wú)償劃轉(zhuǎn)的主體在縱向間實(shí)施可以理解，但橫向劃轉(zhuǎn)即不同管轄關(guān)系比如成都市、宜賓市政府機(jī)構(gòu)間，地方小國(guó)有企業(yè)與大國(guó)有企業(yè)間等需要進(jìn)一步探索。總之，在現(xiàn)行法律法規(guī)體系下，盤活五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)困難重重，難以推動(dòng)，雙方殫精竭慮卻收效甚微。（二）現(xiàn)行政策體系下的盤活路徑2022年11月24日，自然資源部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問(wèn)題的通知》，為國(guó)有閑置資產(chǎn)盤活指明了方向。國(guó)有資產(chǎn)是全體人民共同的寶貴財(cái)富，是保障黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、保障人民利益的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。2017年12月，《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》出臺(tái)，賦予全國(guó)人大常委會(huì)一項(xiàng)新職責(zé)，即加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。2023年10月，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告。全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債總額218.6萬(wàn)億元，占GDP約1/5，其中不乏大量的閑置資產(chǎn)。國(guó)有企業(yè)閑置資產(chǎn)的形成由于多種元素長(zhǎng)期疊加，成為屬地政府和企業(yè)的歷史遺留問(wèn)題。《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問(wèn)題的通知》提出，本著依法依規(guī)、尊重歷史的原則，分類處理各類涉地歷史遺留問(wèn)題。用地行為發(fā)生在1986年12月31日之前的，對(duì)于無(wú)權(quán)屬來(lái)源材料或權(quán)屬材料不全，但無(wú)權(quán)屬爭(zhēng)議的土地，依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等政策確權(quán)登記。用地行為發(fā)生在1987年1月1日至2009年12月31日之間的，在符合用地行為時(shí)的土地利用整體規(guī)劃的、已與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶簽訂征地協(xié)議并落實(shí)到位、未因征地補(bǔ)償安置等問(wèn)題引發(fā)糾紛，迄今被征地農(nóng)民無(wú)不同意見(jiàn)的前提下，依法依規(guī)落實(shí)處理（處罰）措施后，按照用地行為發(fā)生時(shí)的法律法規(guī)補(bǔ)辦土地轉(zhuǎn)用征收手續(xù)，通過(guò)劃撥或協(xié)議出讓等方式完善土地供應(yīng)手續(xù)[2]。筆者認(rèn)為，《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問(wèn)題的通知》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“用地行為發(fā)生時(shí)”即堅(jiān)持尊重歷史原則，所形成的歷史遺留問(wèn)題的解決都應(yīng)回歸用地發(fā)生時(shí)的角度考量，用用地發(fā)生時(shí)的法律法規(guī)規(guī)定處理。因此，五糧液集團(tuán)閑置資產(chǎn)的盤活理應(yīng)返回用地發(fā)生時(shí)的原點(diǎn)通盤考慮。但在具體執(zhí)行過(guò)程中仍存在不清晰的地方：征地農(nóng)民安置標(biāo)準(zhǔn)前后不一致會(huì)引發(fā)社會(huì)群體事件；依法依規(guī)落實(shí)處理（處罰）措施存在異議；協(xié)議出讓未完善手續(xù)，未明確是指用地行為發(fā)生時(shí)土地價(jià)格，還是現(xiàn)行土地價(jià)格。根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)盤活利用存量土地有關(guān)問(wèn)題的通知》，五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)符合文件范圍，從用地行為發(fā)生時(shí)歷史邏輯，以下路徑具有操作性。在征地環(huán)節(jié)，對(duì)涉及五糧液集團(tuán)工業(yè)用地宗地未安置農(nóng)民，屬地政府安排資金納入所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)年度預(yù)算逐年解決，國(guó)土部門、涉及鎮(zhèn)鄉(xiāng)采取技術(shù)措施組卷報(bào)征，采取違法批地追究相關(guān)責(zé)任人的處理措施，確保宗地指標(biāo)批復(fù)。在供地環(huán)節(jié)，五糧液集團(tuán)加大投入植入符合屬地政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地整體規(guī)劃等且滿足投資強(qiáng)度要求的新項(xiàng)目，按原協(xié)議約定的土地價(jià)格供給，屬地政府相關(guān)部門按新項(xiàng)目報(bào)規(guī)報(bào)建。在資產(chǎn)環(huán)節(jié)，五糧液集團(tuán)工業(yè)用地宗地視為“凈地”供應(yīng)，原地面建筑資產(chǎn)模糊化，待項(xiàng)目五方驗(yàn)收合格后統(tǒng)一辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。在監(jiān)督環(huán)節(jié)，五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)盤活已納入四川省紀(jì)委監(jiān)委巡視整改事項(xiàng)，限期辦理完結(jié)。目前，屬地政府相關(guān)部門和企業(yè)正按此路徑推進(jìn)。五糧液集團(tuán)工業(yè)用地閑置資產(chǎn)盤活后，竣工達(dá)產(chǎn)可實(shí)現(xiàn)年50億元銷售收入，地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)達(dá)1億元以上，帶動(dòng)當(dāng)?shù)?500人就業(yè)，培育智能裝備鏈主體企業(yè)1家和多家配套企