評估立法推遲

評估立法推遲

評估立法推遲“他們要寫萬言書反對立法?！必?cái)政部一位官員對《財(cái)經(jīng)》記者說。一審審議通過之后，《資產(chǎn)評估法（草案）》（下稱草案）在業(yè)界引起軒然大波。

上述“他們”，主要是指由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管的中國房地產(chǎn)估價(jià)師和房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會（下稱中房協(xié)）以及由國土資源部主管的中國土地估價(jià)師協(xié)會（下稱中估協(xié)）。從立法程序到實(shí)體內(nèi)容，他們列舉了草案的種種缺陷。

支持者認(rèn)為，從2005年列入計(jì)劃，經(jīng)過七年努力，評估立法終于取得成效，未來有望打破部門分割、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。而資產(chǎn)評估界的一些大佬正整合資源，以期草案通過后，獲得更多發(fā)展機(jī)會。

反對者則稱，如果草案通過，將對評估行業(yè)的專業(yè)性帶來毀滅性打擊。因此，他們正積極通過各種渠道反映草案存在的問題。草案試圖打破部門利益，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，但核心條款的規(guī)定上傾向于由財(cái)政部主管的資產(chǎn)評估領(lǐng)域，且在未來“統(tǒng)一管理”的構(gòu)架上相當(dāng)模糊，引起了反對方的不滿。

一審審議后，中估協(xié)曾專門前往全國人大法工委溝通。還有一些部委也以辦公廳的名義給法工委發(fā)函，提出對草案通過的擔(dān)憂及相關(guān)修改意見。種種博弈之下，原定提交全國人大常委會二審的計(jì)劃已被推遲。

資產(chǎn)評估擴(kuò)權(quán)

這一輪資產(chǎn)評估立法始于2006年。是年6月，全國人大財(cái)經(jīng)委成立《資產(chǎn)評估法》起草小組，成員包含行業(yè)內(nèi)最主要的三方力量，即中房協(xié)、中估協(xié)和由財(cái)政部主管的中國資產(chǎn)評估協(xié)會（下稱中評協(xié)）。

而今，最激烈的爭議也正是發(fā)生在這三方之間，中評協(xié)作為立法的主要推動力量，是該草案的主要支持者。

評估行業(yè)在中國已有20余年的歷程。作為中國特色的因素，因市場化改革的需要，巨額的國有資產(chǎn)流向市場，需要進(jìn)行國有資產(chǎn)評估。因此，國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)在整個(gè)評估業(yè)務(wù)中占據(jù)相當(dāng)大比重。

但是，國有資產(chǎn)評估本身包羅萬象，無論是土地、房屋還是礦產(chǎn)、珠寶石，都可能是國有資產(chǎn)。而評估行業(yè)的首要前提是專業(yè)性。對于一項(xiàng)交易而言，交易雙方之所以邀請?jiān)u估機(jī)構(gòu)估價(jià)，是因?yàn)樗麄兿嘈旁u估機(jī)構(gòu)具有專業(yè)知識，并且保持公正的立場進(jìn)行評估。

作為評估行業(yè)的另一個(gè)方向，在各專業(yè)領(lǐng)域的評估也在同步成長。

1994年出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》確立了房地產(chǎn)價(jià)格評估人員資格認(rèn)證制度；1993年和1995年，土地估價(jià)師和房地產(chǎn)評估師的執(zhí)業(yè)資格全國統(tǒng)一考試也相繼舉辦。與這些法律、法規(guī)或部門規(guī)章出臺同時(shí)，各行業(yè)協(xié)會先后成立。

多方積怨由來已久。第一次“斗爭”的結(jié)果是，資產(chǎn)評估行業(yè)差點(diǎn)被“消滅”。2000年，國務(wù)院專項(xiàng)清理整頓經(jīng)濟(jì)鑒證類社會中介機(jī)構(gòu)，并專門成立了國務(wù)院清理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組。作為整頓的結(jié)果，中評協(xié)被要求并入中國注冊會計(jì)師協(xié)會。

不過，結(jié)果并未如上述改革的路徑進(jìn)行。

2003年，國務(wù)院設(shè)立國資委后，財(cái)政部主管資產(chǎn)評估行業(yè)。2004年，財(cái)政部決定中評協(xié)繼續(xù)單獨(dú)設(shè)立，并發(fā)布了資產(chǎn)評估行業(yè)的基本準(zhǔn)則。至此，資產(chǎn)評估行業(yè)的第一輪合并以失敗告終。2005年，全國人大將《資產(chǎn)評估法》列入立法計(jì)劃，財(cái)政部頒發(fā)了資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的管理辦法，中評協(xié)則制定了評估師注冊管理辦法。

2008年，時(shí)任財(cái)政部副部長朱志剛轉(zhuǎn)到全國人大任職，先后任預(yù)算工作委員會主任和財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員，此時(shí)朱志剛?cè)约嫒沃性u協(xié)會長職務(wù)。不過，隨后朱志剛因貪腐辭去人大職務(wù)，2010年5月，朱志剛因受賄罪被河南省信陽市中級法院判處無期徒刑（參見《財(cái)經(jīng)》2011年第12期“朱志剛案插曲”）。

此次提交人大審議的草案規(guī)定，資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)包括不動產(chǎn)評估、動產(chǎn)評估、無形資產(chǎn)評估、企業(yè)價(jià)值評估和其他經(jīng)濟(jì)權(quán)益的評估。這意味著，過去主要從事國有資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的“資產(chǎn)評估”行業(yè)，將成為全行業(yè)的主導(dǎo)力量，其他評估或估價(jià)行業(yè)，將全部冠之以“資產(chǎn)評估”的名稱，并受該法管轄。

這是評估行業(yè)的第二輪較量，圍繞草案而展開。一些土地、房地產(chǎn)估價(jià)領(lǐng)域的資深人士對此頗有異議。反對者的意見稱，資產(chǎn)評估本因國有資產(chǎn)評估而生，是中國轉(zhuǎn)型期特有的現(xiàn)象，該終結(jié)的時(shí)候應(yīng)該要終結(jié)，而不是“內(nèi)部整合不好，又搶外面的地盤”。

從上世紀(jì)80年代就開始從事房地產(chǎn)估價(jià)的中國人民大學(xué)教授林增杰表示，“出這個(gè)法可以，但是不能叫《資產(chǎn)評估法》，應(yīng)當(dāng)叫《評估法》?！?/p>

模糊地帶

按照全國人大常委會一審審議通過的草案，未來，評估行業(yè)將采取統(tǒng)分結(jié)合的管理模式。這種“統(tǒng)分結(jié)合”的模式體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是行政主管機(jī)關(guān)；二是行業(yè)自律組織。

在草案中，對行政主管機(jī)關(guān)的表述相當(dāng)模糊。如，在機(jī)構(gòu)審批和執(zhí)業(yè)人員考試及資質(zhì)的規(guī)定中，審批機(jī)關(guān)為“省級以上人民政府資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門”，而在監(jiān)管部分的規(guī)定為“國務(wù)院財(cái)政主管部門會同相關(guān)行政主管部門組織實(shí)施資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。

目前，評估行業(yè)處于六大部門分管的狀態(tài)，這也是前次清理整頓所形成的評估行業(yè)格局，而統(tǒng)一管理之后，這個(gè)主管部門是否獨(dú)立設(shè)置，或是直接歸屬到財(cái)政部相關(guān)部門，或是建立一個(gè)多部委共管的委員會。這是目前的難點(diǎn)。

亦有分析人士認(rèn)為，評估行業(yè)是典型的中介行業(yè)，應(yīng)弱化主管，強(qiáng)化監(jiān)管。而在監(jiān)管方面，分業(yè)監(jiān)管或統(tǒng)一監(jiān)管應(yīng)不是難題。

而且按照草案第二十一條規(guī)定，設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級以上人民政府資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，由工商行政管理部門辦理登記。這意味著，今后所有類別的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)都要回到行政審批的狀態(tài)。

然而在一些估價(jià)領(lǐng)域，無論是估價(jià)機(jī)構(gòu)還是估價(jià)師的許可權(quán)限，都已下發(fā)到行業(yè)協(xié)會自主管理，不再經(jīng)由部委行政許可?！胺纱蚣堋钡默F(xiàn)象將重現(xiàn)。

第二個(gè)層次，在自律組織層面。目前，各個(gè)協(xié)會都在民政部注冊，并且由相關(guān)部委業(yè)務(wù)主管，這些協(xié)會今后何去何從同樣是個(gè)難題。

中評協(xié)一位副會長對《財(cái)經(jīng)》記者稱，中房協(xié)、中估協(xié)等協(xié)會今后可能會以中評協(xié)的分會形式存在。目前中評協(xié)按照會員單位的營業(yè)額按比例收取會費(fèi)，但是房地產(chǎn)估價(jià)及土地估價(jià)協(xié)會的會費(fèi)是按照機(jī)構(gòu)資質(zhì)類別收取不同等級的固定年費(fèi)，相對低廉。上述“統(tǒng)分結(jié)合”主要涉及到主管部門和行業(yè)自律組織，而比這更重要的則是未來的行業(yè)發(fā)展模式。

在國際上，統(tǒng)一的行業(yè)自律管理和尊重專業(yè)區(qū)隔并非處于對立狀態(tài)，如英國皇家特許測量師協(xié)會（下稱RICS），其領(lǐng)域涵蓋了土地、物業(yè)、建造及環(huán)境等17個(gè)不同的專業(yè)，但對測量師的第一條執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則即為“貴乎自知”。據(jù)該協(xié)會人士介紹，RICS目前已與中國十幾家評估或估價(jià)的機(jī)構(gòu)建立了合作關(guān)系，其中包括中估協(xié)、中房協(xié)和中評協(xié)。

凡是申請成為RICS個(gè)人會員須申報(bào)某個(gè)專業(yè)類別，這些類別與中國各部門的規(guī)定無關(guān)，而是按其協(xié)會自身的分類方式進(jìn)行。一些中國的資產(chǎn)評估師則比較“迷惑”，因?yàn)樗麄冎皬氖碌臉I(yè)務(wù)類別較多，“各個(gè)方面都會一些”，而申報(bào)成為RICS會員，則只能放棄一部分，只申請某個(gè)類別的資質(zhì)。目前中國大陸的申請者，還無一人同時(shí)獲得兩種專業(yè)類別的評估資格。

未來，中國的評估領(lǐng)域，評估師亦面臨此類問題。首先是專業(yè)準(zhǔn)則的合并或取消。在財(cái)政部頒發(fā)的資產(chǎn)評估準(zhǔn)則中，包含了不動產(chǎn)的評估準(zhǔn)則，而不動產(chǎn)主要包括土地和房產(chǎn)，在這兩個(gè)領(lǐng)域，中估協(xié)和中房協(xié)各有各的估價(jià)準(zhǔn)則。

現(xiàn)實(shí)中，以證券業(yè)資產(chǎn)評估為例，如果包括土地資產(chǎn)，證監(jiān)會則要求具有土地估價(jià)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)單獨(dú)出具一份土地估價(jià)報(bào)告，而非直接采用資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果。

在面對評估準(zhǔn)則沖突之時(shí)，到底采取哪個(gè)準(zhǔn)則，這是不能回避的問題。

在中國，由國有資產(chǎn)評估發(fā)展而來的資產(chǎn)評估師，如何與其他評估類別共處仍是難題。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，資產(chǎn)評估應(yīng)當(dāng)包含其他評估或估價(jià)行為，只要取得注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格就可以從事其他一些類別的評估。這種情況并非不可能。

近年來，在財(cái)政部、教育部等推動下，一些財(cái)經(jīng)院校專門開設(shè)了資產(chǎn)評估專業(yè)，專業(yè)中對于不動產(chǎn)評估準(zhǔn)則，并未直接采用來自房地產(chǎn)或土地估價(jià)的準(zhǔn)則，而是自成一套相近的準(zhǔn)則。

按草案規(guī)定，完成經(jīng)國務(wù)院資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門認(rèn)可的高等院校資產(chǎn)評估專業(yè)課程，取得學(xué)士以上學(xué)位的人員，可以免試相關(guān)科目。這引起了其他類別估價(jià)人員的激烈反對，他們認(rèn)為，如果今后取得資產(chǎn)評估執(zhí)業(yè)資格就可以從事其他估價(jià)行為，那么其他估價(jià)業(yè)務(wù)的專業(yè)準(zhǔn)則將被顛覆。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，資產(chǎn)評估和房地產(chǎn)估價(jià)、土地估價(jià)是并列關(guān)系，資產(chǎn)評估師要評估土地資產(chǎn)，同樣需要取得土地估價(jià)師資格，評估房地產(chǎn)則需要取得房地產(chǎn)估價(jià)師資格。這與現(xiàn)狀改變不大。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，今后無論從事何種估價(jià)或評估業(yè)務(wù)，均需要獲得資產(chǎn)評估師資格，而后才能進(jìn)行專業(yè)類別的資產(chǎn)評估。

這對其他類別的評估或估價(jià)師來說，都須增加一門公共科目考試。而對此前