德國、西班牙城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的考察報(bào)告

關(guān)于德國、西班牙城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的考察報(bào)告

１０月２３日至１１月３日，市委研究室、科技局、規(guī)劃局、環(huán)保局和城管局等部門一行專程赴德國和西班牙進(jìn)行學(xué)習(xí)考察?？疾鞂W(xué)習(xí)的目的是借鑒后工業(yè)化國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓展我市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)優(yōu)化發(fā)展的思路?？偟母杏X，德國、西班牙的發(fā)展歷程和現(xiàn)有實(shí)踐，對于無錫加快由重點(diǎn)發(fā)展向優(yōu)化發(fā)展轉(zhuǎn)變、建設(shè)“東方新歐洲”頗有學(xué)習(xí)借鑒意義。

經(jīng)驗(yàn)和做法德國和西班牙從上世紀(jì)９０年代初開始，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化和知識經(jīng)濟(jì)的潮流，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整都出現(xiàn)了新的變化，跳出了傳統(tǒng)的路徑依賴和一般認(rèn)識范疇，走出一條順應(yīng)時代要求、加速發(fā)展轉(zhuǎn)型的路子。他們的主要經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐：

１、空間布局加速優(yōu)化。德國、西班牙等歐洲大陸國家在工業(yè)化伊始就實(shí)行了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局、合理配置城鎮(zhèn)體系的發(fā)展路子，以經(jīng)濟(jì)區(qū)域和自然區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，形成了大、中城市和小城市有序分布的格局。在戰(zhàn)后恢復(fù)時期和上世紀(jì)６０年代經(jīng)濟(jì)起飛時期，為了避免中心城市的過度膨脹，開始調(diào)整區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，積極發(fā)展以中心城市為依托、以新型衛(wèi)星城市為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)發(fā)展體系，構(gòu)建梯度推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)腹地，以緩解城市生產(chǎn)交通壓力，聚集腹地各類要素資源。這一時期德國形成了上百個新型衛(wèi)星城市，改善了城鎮(zhèn)空間布局結(jié)構(gòu)。這種格局是與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)組織形式相適應(yīng)的。但是從上世紀(jì)９０年代開始，這種思路受到了新一輪國際經(jīng)濟(jì)一體化和知識經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。德、西等歐陸國家，更加突出以中心城市“極化擴(kuò)張”為發(fā)展取向，著力強(qiáng)化特大城市和中心城市對區(qū)域發(fā)展的帶動功能。德國政府重點(diǎn)推進(jìn)柏林、漢堡、法蘭克福、杜塞爾夫、慕尼黑等五個特大型國際化城市建設(shè)，拓展都市圈發(fā)展區(qū)域，加速各種要素向城市集中，強(qiáng)化中心城市的集聚輻射作用。與之相適應(yīng)，積極推進(jìn)工業(yè)空間布局的調(diào)整，加速新型服務(wù)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)管理技術(shù)中心向城市集聚。在集中轉(zhuǎn)移過程中，對一般工業(yè)企業(yè)實(shí)行生產(chǎn)外移和制造加工環(huán)節(jié)的有機(jī)分離；對重化、能源、基礎(chǔ)原材料企業(yè)實(shí)行全球轉(zhuǎn)移，既解決核心生產(chǎn)要素配置的集聚化、分層化配置，又?jǐn)U大了城市服務(wù)業(yè)發(fā)展新領(lǐng)域。

２、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快升級。從上世紀(jì)８０年代后期，德國、西班牙加速支柱產(chǎn)業(yè)由制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)組織方式由集中化、規(guī)?；蛉嵝曰⒈馄交D(zhuǎn)變。巴塞羅那是西班牙最大的制造業(yè)、港口產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)和傳統(tǒng)工藝產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)基地。轉(zhuǎn)型后整個服務(wù)業(yè)在ＧＤＰ中的比重達(dá)到了６２％以上。盡管目前制造業(yè)在ＧＤＰ中的比重還占３６．７％，但從經(jīng)濟(jì)形態(tài)上主要是從事技術(shù)研發(fā)擴(kuò)散、產(chǎn)品銷售服務(wù)的總部經(jīng)濟(jì)，直接從事制造加工業(yè)人員不到全部就業(yè)人口的５．２％。德國海德堡原來是歐洲重要的印刷、輕工、食品、包裝機(jī)械的重要基地，經(jīng)過２０年的努力，“實(shí)現(xiàn)了漂亮的轉(zhuǎn)身”，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動了城市功能轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為歐洲的科研城、文化城和旅游城。這種轉(zhuǎn)型，不僅引起了生產(chǎn)組織方式上的變革，而且推動了社會生活方式的深刻變化，拓展了都市服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間。西班牙近兩年興起交換服務(wù)、推進(jìn)融合的“時間銀行”。每個用戶都持有一份“時間存折”，“時間銀行”管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)記錄每一筆交換服務(wù)的時間，協(xié)調(diào)付出和接受之間的差額。交換服務(wù)內(nèi)容有家政服務(wù)、老幼陪護(hù)、語言授課、家庭保健、聊天陪伴等，服務(wù)項(xiàng)目之間交換的條件就是時間。目前馬德里有６０多家“時間銀行”，主要參與者７０％以上是就業(yè)不足的中年婦女?！皶r間銀行”作為擴(kuò)大合作的組織形式，已經(jīng)成為拓展服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間。

３、規(guī)劃體系科學(xué)嚴(yán)密。德國北因州杜塞爾夫市負(fù)責(zé)地區(qū)發(fā)展規(guī)劃事務(wù)官員施

史泰芬博士介紹，德國區(qū)域發(fā)展和城市建設(shè)規(guī)劃有幾個顯著的特點(diǎn)：一是規(guī)劃體制的嚴(yán)密性。按照現(xiàn)有的《規(guī)劃法案》的體制框架，明確了國土利用規(guī)劃、各州的州規(guī)劃、各專區(qū)（直屬中央政府的大市）規(guī)劃和市鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃四個層次，相對應(yīng)的法定主體都制定了相應(yīng)的規(guī)劃管理法律，還包括一些具體細(xì)化的程序和形式要求。二是規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性。德國區(qū)域發(fā)展和城市建設(shè)規(guī)劃，從人的發(fā)展?fàn)顩r、需求變動趨勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、社會、資源和生態(tài)等相關(guān)制約因素。這些因素的考慮不是從概念出發(fā)，而是嚴(yán)格的實(shí)證調(diào)查。三是規(guī)劃過程的公開性。他們認(rèn)為，科學(xué)性是建立在公眾參與的過程之上的。規(guī)劃過程中積極鼓勵公民參與、社會討論。四是規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性。既強(qiáng)調(diào)依法監(jiān)督，又強(qiáng)調(diào)市民監(jiān)督；既強(qiáng)調(diào)輿論監(jiān)督，又注重民間組織的監(jiān)督。

４、生態(tài)建設(shè)多管齊下。由于歷史傳統(tǒng)和人文素質(zhì)，德國和西班牙國民不僅對生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的意識較強(qiáng)，而且在經(jīng)歷大工業(yè)化時代環(huán)境付出沉重代價后，這種意識內(nèi)化為人們的自覺行動，甚至形成了主政黨、主政國家的理念。德國生態(tài)環(huán)境建設(shè)大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：二戰(zhàn)前，城市生態(tài)建設(shè)集中在城市綠色空間的營造；二戰(zhàn)后至１９９０年，注重城市空間拓展下的自然環(huán)境培育，強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性；１９９０年后注重建設(shè)人與自然和諧相處的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。德國政府每四年頒布一輪生態(tài)建設(shè)計(jì)劃，明確橙色土地（工業(yè)廢棄、轉(zhuǎn)移土地）轉(zhuǎn)型、生態(tài)重建計(jì)劃、土地減少利用計(jì)劃，實(shí)行指令性管制。西班牙馬德里是缺水型、高能耗、沙化高的城市，近２０年來，他們加大生態(tài)保護(hù)和重建。①政府對沙化地、戈壁地進(jìn)行了大規(guī)模整治，積極發(fā)展人工作業(yè)和機(jī)械自動噴灌、科學(xué)復(fù)綠；②積極發(fā)展太陽能、風(fēng)能發(fā)電等再生能源，減少資源消耗和污染排放。③采取政府補(bǔ)貼鼓勵垃圾分類回收，利用各種大賣場建立資源回收系統(tǒng)，抵扣新購商品價格；④大力推廣節(jié)水設(shè)備和器具，政策獎勵市民少消耗、少占用，倡導(dǎo)節(jié)約型生活方式；⑤公共建筑和私人建筑根據(jù)不同的功能性質(zhì)，確立不同的節(jié)能等級，強(qiáng)制使用節(jié)能材料和節(jié)能設(shè)備。⑥鼓勵國外資本和私人資本進(jìn)入?yún)^(qū)域生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域；⑦實(shí)行土地利用逆向管理，確定綠化等生態(tài)用地在用地結(jié)構(gòu)中的比重；⑧改進(jìn)和完善各類工程技術(shù)，大量采用與自然、生態(tài)環(huán)境吻合的新工藝和新技術(shù)。

５、污染治理持續(xù)有力。德國對環(huán)境污染治理的認(rèn)識也有不斷演進(jìn)的過程。從上世紀(jì)中葉的邊污染、邊治理，到現(xiàn)在保護(hù)治理優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，把環(huán)境污染治理作為生存發(fā)展的前提。從上世紀(jì)７０年代開始，德國對環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持依法治理、源頭治理和技術(shù)治理。國家和地方各級政府都制定了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策，設(shè)立技術(shù)門檻、綠色門檻，并不斷提高門檻標(biāo)準(zhǔn)。黑森州的威爾堡市從上世紀(jì)８０年代中期，圍繞主要市河――郎河的治理，按照工業(yè)和生活污水分流的要求，首先是截污，分別運(yùn)用城區(qū)集中截管和企業(yè)單位截源的辦法，將污水分別集中到工業(yè)污水、生活污水處理廠；其次利用膜技術(shù)將城市路面改成錯層、自流的雨水收集、蓄存、過濾處理系統(tǒng)，形成城市綠化澆灌沖刷等自動循環(huán)系統(tǒng)；再次是監(jiān)測排水口，安裝自動監(jiān)測系統(tǒng)，一旦超標(biāo)、超量排放，系統(tǒng)自動關(guān)閉。經(jīng)過二十年的努力，朗河已重現(xiàn)魚翔淺底、少小嬉水景象。西班牙馬德里是內(nèi)陸城市，工業(yè)發(fā)展以后，保護(hù)水源、污水處理的矛盾突現(xiàn)。上世紀(jì)７０年代馬德里政府首先頒布了《污水處理法》，規(guī)定所有的工業(yè)污水和生活污水必須達(dá)標(biāo)排放；其次整治河道流經(jīng)的區(qū)域環(huán)境，將企業(yè)、居民逐步搬離水源控制范圍內(nèi)；三是大規(guī)模使用膜生化反應(yīng)技術(shù)，改進(jìn)水處理工藝；四是推行污水干化處理，把污泥作沙漠生態(tài)整治的墊料和肥料；五是政府出資鼓勵居民飲用水和中水回用；六是大規(guī)模開展河道清淤、綠化等綜合整治，提高河道的生態(tài)自凈功能。持續(xù)十多年的環(huán)境污染綜合整治，使馬德里已經(jīng)重現(xiàn)生態(tài)良好、環(huán)境宜人的風(fēng)貌。

啟示和反思兩國的經(jīng)驗(yàn)給我們以新的啟示，在一些深層問題上引起反思。一是對中心城市地位作用要重新認(rèn)識。一般認(rèn)為歐洲經(jīng)過高度發(fā)展以后，城市化發(fā)展道路開始由中心城市向中等城市和新型衛(wèi)星城市轉(zhuǎn)移，走“反城市化”或者“城市郊區(qū)化”發(fā)展道路。但是從我們現(xiàn)實(shí)考察和討論座談的情況來看，歐洲城市化經(jīng)過多輪發(fā)展以后，發(fā)展方向和重點(diǎn)又開始了新的變化。柏林城市研究所的托馬斯博士介紹說，歐洲城市化隨著工業(yè)化的演進(jìn)，在經(jīng)歷城市化集中發(fā)展、區(qū)域化拓展兩個階段以后，近幾年又呈現(xiàn)了中心城市高度化發(fā)展態(tài)勢，重回集中化、高度化的中心城市極化發(fā)展的路子。他們認(rèn)為，沒有這種極化效應(yīng)不可能形成區(qū)域輻射推動效應(yīng)。它的出現(xiàn)有三個基本背景：一是農(nóng)村工業(yè)化、城市化，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，加速農(nóng)村內(nèi)部就業(yè)人口向城市集中；二是交通、環(huán)保和信息技術(shù)創(chuàng)新，緩解了歷史曾有的“大城市病”，改變了城市原有的功能和生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)了中心城市對區(qū)域資源的集聚力和吸引力；三是以知識經(jīng)濟(jì)為核心的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級，放大了中心城市的文化、科技、金融、信息以及現(xiàn)代化商務(wù)的主導(dǎo)配置能力。世界經(jīng)濟(jì)一體化要求高集中、高功能、高效率的發(fā)展載體。當(dāng)今國際競爭的主體，實(shí)際是城市經(jīng)濟(jì)。城市越大，創(chuàng)新動力越強(qiáng)，競爭能力越強(qiáng)。馬德里理工學(xué)院城市規(guī)劃研究所埃米利諾教授說，重新選擇中心城市為主導(dǎo)的發(fā)展模式具有內(nèi)在必然，這是競爭法則和做大法則所決定的。盡管特大城市的商務(wù)成本較高，但是機(jī)會成本低，交易成本更低。從現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展的條件來看，中心城市不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源、生產(chǎn)要素集聚的中心，而且也是區(qū)域生態(tài)建設(shè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要依托，是推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的心臟和發(fā)動機(jī)。從另一角度考察，中心城市的發(fā)展模式不同于早年的單極功能、多元分散、垂直體系的發(fā)展格局，而是走中心突起、多元整合、扁平互動的發(fā)展道路，就是將區(qū)域內(nèi)的中等城市、衛(wèi)星城市按照功能分區(qū)的要求，直接融入大城市體系。這種判斷從考察中得到印證。不管是法蘭克福，還是杜塞爾夫；不論是馬德里，還是巴塞羅那，作為區(qū)域甚至是國際大都市都呈現(xiàn)了快速擴(kuò)張、高速極化的態(tài)勢。２００５年柏林市啟動了大柏林計(jì)劃，將勃蘭登堡州的２８００平方公里區(qū)域面積納入柏林大都市體系統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，建設(shè)融入大柏林的城市生態(tài)走廊，進(jìn)一步優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，使中心城市更加富有吸引力。德國、西班牙經(jīng)濟(jì)發(fā)展表明，中心城市不僅是區(qū)域發(fā)展的主要依托，更是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的主要出路。

二是對政府的作用要重新認(rèn)識。一般概念認(rèn)為，西方國家信奉自由市場經(jīng)濟(jì)，政府的作用是有限的。在考察中，我們發(fā)現(xiàn)，德國、西班牙等國政府并不是小政府、弱政府，而是大政府、強(qiáng)政府，在應(yīng)有職能范圍內(nèi)顯示了強(qiáng)大的調(diào)控力和管制力。埃米利諾博士講，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，必須靠市場、政府兩只手，缺一不可。區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)、生態(tài)保護(hù)是滿足社會基本需求的公共產(chǎn)品，必須靠政府。同時政府是管理組織，要講究成本、追求效率，就必須采取層級較少，縮短行政路線、相對集中權(quán)力的模式。德國在區(qū)域發(fā)展和城市建設(shè)中非常重視強(qiáng)化政府的調(diào)控作用，積極發(fā)揮調(diào)控和管制功能，特別注重對城市規(guī)劃和生態(tài)重建的行政干預(yù)。一是法律約束。德國政府２０世紀(jì)初先后出臺了城市規(guī)劃法、社會保障法、反壟斷法和城市土地利用法等一系列法律法規(guī)。僅在城市建設(shè)方面的法律法規(guī)就多達(dá)１００多個，并建立和形成嚴(yán)格規(guī)范的規(guī)劃體制和運(yùn)作機(jī)制；二是直接進(jìn)行重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)一安排公共設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)推動滿足公民需要的住房、交通和自然環(huán)境等重大建設(shè)，在基本性和基礎(chǔ)性項(xiàng)目上采取政府直接投資。三是直接提供城市管理和公共服務(wù)。如污水處理、垃圾分類、綠化保潔等。有些公共事項(xiàng)盡管采取了服務(wù)外包，但預(yù)算管理、監(jiān)督調(diào)控權(quán)等仍然牢牢控制在政府手中。馬德里市政府直接干預(yù)或參與城市管理。一是市政府自上而下對城市管理的一級管理體制，事權(quán)財(cái)權(quán)高度集中，社區(qū)不承擔(dān)城市具體管理；二是直接負(fù)責(zé)城市管理的所有投資、建設(shè)開發(fā)和項(xiàng)目經(jīng)營；三是直接負(fù)責(zé)城市治安、廣告、街景、綠化、保潔等基礎(chǔ)性公共設(shè)施的管理任務(wù)；四是直接承擔(dān)古舊建筑重修、保護(hù)職責(zé)和投資，負(fù)責(zé)對居民的直接補(bǔ)償。

三是對城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向要重新認(rèn)識。馬德里大區(qū)建設(shè)規(guī)劃部行政官員路易斯

安哥爾博士介紹說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有由一、二產(chǎn)業(yè)向三產(chǎn)演進(jìn)的客觀規(guī)律，但是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向并不是就以第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）為唯一方向或主要選擇。城市作為各種資源的集合體，服務(wù)產(chǎn)業(yè)為主并不是排斥其它產(chǎn)業(yè)，需要多元產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展，同時服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展還尤賴于農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的。城市保留農(nóng)業(yè)和制造業(yè)，并不是傳統(tǒng)意義上的經(jīng)營形態(tài)和實(shí)現(xiàn)方式。都市農(nóng)業(yè)主要是生態(tài)功能、休養(yǎng)功能和空間調(diào)節(jié)的服務(wù)功能。制造業(yè)主要是研發(fā)功能、貿(mào)易功能和社會就業(yè)功能。這些功能與城市轉(zhuǎn)型并不矛盾，相反這些功能的實(shí)現(xiàn)，拓展了城市服務(wù)業(yè)發(fā)展空間。法蘭克福已成為歐洲大陸重要的金融、會展、商務(wù)、交通樞紐中心，但其強(qiáng)大的制造業(yè)體系，尤其化學(xué)、機(jī)械、電子和電器工業(yè)在全市的生產(chǎn)總值中仍占有舉足輕重的地位，工業(yè)水平仍然稱雄歐洲甚至是世界。關(guān)鍵是現(xiàn)有工業(yè)生產(chǎn)組織方式不同于工業(yè)化中后期的原有產(chǎn)業(yè)形態(tài)，也不是傳統(tǒng)概念上的組織方式，而是適應(yīng)城市結(jié)構(gòu)輕型化、生態(tài)化要求，以總部經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)為主要形式，承擔(dān)產(chǎn)品研發(fā)營銷服務(wù)、經(jīng)營管理等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，生產(chǎn)加工則實(shí)行專業(yè)分工、中間分離的國際性轉(zhuǎn)移，形成全球采購、世界配套的生產(chǎn)加工體系。同時城市高科技企業(yè)也打破了原有的自主創(chuàng)新、就地轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)制造的傳統(tǒng)路徑，把自主創(chuàng)新、設(shè)計(jì)創(chuàng)意環(huán)節(jié)與成果轉(zhuǎn)化、生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)分離，創(chuàng)新集聚，轉(zhuǎn)移創(chuàng)業(yè)，使城市的高科技企業(yè)，成為創(chuàng)新創(chuàng)意中心和成果孵化轉(zhuǎn)移中心。這種體系的本質(zhì)屬于制造業(yè)體系，但其實(shí)現(xiàn)形式和組織方式是新興的服務(wù)產(chǎn)業(yè)。用馬德里大區(qū)規(guī)劃建設(shè)部官員的話講，制造業(yè)較其它產(chǎn)業(yè)更直接擴(kuò)大人流、物流和經(jīng)濟(jì)流，有利于促進(jìn)提升城市服務(wù)產(chǎn)業(yè)。關(guān)鍵是制造業(yè)的結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)組織形態(tài)。產(chǎn)業(yè)化并存、綜合發(fā)展仍然是德國、西班牙城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級的重要特點(diǎn)。

四是對城市功能分區(qū)演進(jìn)趨勢要重新認(rèn)識。城市功能分區(qū)是城市的基礎(chǔ)構(gòu)架，合理與否事關(guān)城市綜合發(fā)展水平。上世紀(jì)５０－８０年代，城市功能分區(qū)強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、差別化，形成不同區(qū)域、不同功能的城市單元。２０世紀(jì)初到２０世紀(jì)８０年代德國在加速城市化過程中亦按照這種思路進(jìn)行調(diào)整改造，在中心城市內(nèi)形成了結(jié)構(gòu)單一、相對分工的專業(yè)功能區(qū)。例如法蘭克福市在東部的上哈蒂地區(qū)重點(diǎn)形成輕重工產(chǎn)業(yè)區(qū)；在南部的格里斯海姆重點(diǎn)形成交通服務(wù)區(qū)；在西北部的普勞思海姆重點(diǎn)形成文化娛樂區(qū)；在西部的波斯特地區(qū)重點(diǎn)形成加工工業(yè)區(qū)；在城市中心重點(diǎn)形成商務(wù)金融區(qū)。馬德里市亦按照城市的四個方向，分別確定東部住宅、南部商貿(mào)物流、西部重工、北部加工制造和中心地帶行政金融商業(yè)的不同功能。由于過分強(qiáng)調(diào)單一定位、專業(yè)功能，到上世紀(jì)８０年代中后期出現(xiàn)了城市交通組織難度加大、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施利用率下降、生態(tài)環(huán)境保護(hù)各自為戰(zhàn)、居民生活不盡方便的問題，中心城市人居就業(yè)環(huán)境下降，城市居民出現(xiàn)了郊區(qū)化居住的趨勢。從上世紀(jì)９０年代初開始，德國西班牙等國家對功能分區(qū)進(jìn)行了深刻的反思，認(rèn)為城市功能分區(qū)要相對分工，但不能機(jī)械分工；服務(wù)功能不能單一定位，要綜合定位。為此，從上世紀(jì)９０年代開始，在城市功能分區(qū)建設(shè)上突出重點(diǎn)方向，實(shí)行綜合開發(fā)。一是綜合配套建設(shè)；二是把專業(yè)功能作為城市單元建設(shè)，完善公共服務(wù)、社區(qū)管理體制，形成了區(qū)域內(nèi)相對獨(dú)立的小城市；三是加快功能區(qū)之間的有機(jī)聯(lián)系。法蘭克福分別在上哈蒂、格里斯海姆、波斯特和普勞思海姆地區(qū)開發(fā)建設(shè)了大批居住小區(qū)，商業(yè)街區(qū)、文化場所和服務(wù)設(shè)施，使居民生活、就業(yè)、文化娛樂相對穩(wěn)定在一個區(qū)域中。

問題和差距經(jīng)過２０多年發(fā)展，無錫進(jìn)入了新的歷史發(fā)展階段，但是同德國、西班牙等歐洲工業(yè)化國家相比，表現(xiàn)出較大的差距。具體分析:

一、發(fā)展結(jié)構(gòu)和進(jìn)程的差異。目前我市城市化率６７．１％，相當(dāng)于德國１８８９年的水平;三次產(chǎn)業(yè)比重,特別是服務(wù)業(yè)比重相當(dāng)于德國１９１５年的水平。我市重工業(yè)比重高達(dá)７０％以上。

二、城鄉(xiāng)居民收入的差異。２００６年我市城鎮(zhèn)居民收入折合后僅為２２８０美元，農(nóng)民收入１１３０美元，只相當(dāng)于德國１９６１年的水平。盡管有購買力加權(quán)平均因素，但我市居民的支出結(jié)構(gòu)、生活質(zhì)量差距很大。從收入結(jié)構(gòu)分析，我市的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)差別較大，社會收入分層結(jié)構(gòu)不盡合理。

三、區(qū)域空間合理布局的差異。盡管近年來我市實(shí)施了城市工業(yè)“退城入園”和重點(diǎn)園區(qū)建設(shè)，但還存在產(chǎn)業(yè)空間蔓延，布局分散，資源環(huán)境占用較大，產(chǎn)業(yè)分工職能不清，區(qū)域化結(jié)構(gòu)同化現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)集而不群，社會分工合作不強(qiáng)等問題。城鎮(zhèn)體系調(diào)整的差距還很大。

四、生態(tài)環(huán)境建設(shè)的差異。從現(xiàn)狀來看，我市生態(tài)資源急劇減少，污染問題日益嚴(yán)重，環(huán)境容量嚴(yán)重透支，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢尚未改變。

五、規(guī)劃管理體系的差異。我們現(xiàn)有規(guī)劃依據(jù)在很大程度上還停留在經(jīng)濟(jì)增長為主要依據(jù)，對人的需求和環(huán)境容量等因素考慮不多。同一行政區(qū)域中規(guī)劃主體多頭分散，缺少協(xié)同聯(lián)動、有機(jī)整合的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。規(guī)劃制定的程序上，缺少市民聽證、公民參與、上下對接的社會互動機(jī)制。規(guī)劃管理制度執(zhí)行上，人為因素偏多。

六、全民人文素質(zhì)的差異。１９８１年歐共體１２國的公民科學(xué)素養(yǎng)值達(dá)到了４．４％，德國為６．１％，２００５年上升到７．８％。２００６年無錫市公民素養(yǎng)值調(diào)查結(jié)果僅為３．１％。從深層次分析，整體人口的創(chuàng)業(yè)精神、環(huán)保意識、行為規(guī)范、衛(wèi)生習(xí)慣等文明素質(zhì)差距更大。對策和建議盡管德國、西班牙與我國政治經(jīng)濟(jì)制度和管理體制不同，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平也不同，但是城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為人類社會發(fā)展的基本要求，反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，順應(yīng)了現(xiàn)代化發(fā)展的基本方向。為此，有以下幾點(diǎn)建議：

１、更加突出以人為本的理念，進(jìn)一步提升區(qū)域發(fā)展的思想起點(diǎn)。結(jié)合我市實(shí)際，注意把握好三個環(huán)節(jié)：一是城鎮(zhèn)體系建設(shè)的要求上，既要尊重區(qū)域城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，更要充分體現(xiàn)民情民意，把為民、利民、便民、富民作為區(qū)域城市體系建設(shè)的主要出發(fā)點(diǎn)。二是在發(fā)展的目標(biāo)取向上，要跳出原有的單純追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展框框，更加注重經(jīng)濟(jì)與社會、建設(shè)與保護(hù)、環(huán)境與資源等關(guān)系的協(xié)調(diào)。三是在優(yōu)化發(fā)展的思路上，要堅(jiān)持以中心城市為重點(diǎn)，調(diào)整和完善區(qū)域城鎮(zhèn)布局，積極構(gòu)建城市都市化、農(nóng)村城市化的區(qū)域城市化體系，帶動區(qū)域優(yōu)化發(fā)展和生態(tài)建設(shè)環(huán)境。

２、更加突出中心城市建設(shè)，進(jìn)一步提升區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。一是加快拓展中心城市框架。圍繞城市功能定位和“五大名城”的城市發(fā)展目標(biāo)，以無錫中心城區(qū)為主體，以江陰、宜興為兩翼，整合空間資源，構(gòu)建區(qū)域大都市的空間總體布局。二是加快區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)推進(jìn)交通、水利、環(huán)保、電力等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成和完善中心城區(qū)與新城之間的雙向快速交通網(wǎng)絡(luò)。三是加快提升中心城市能級。加快啟動和建設(shè)一批提升中心城市集散帶動能量的功能性載體，擴(kuò)大中心城市的人流、物流、信息流、經(jīng)濟(jì)流；提升中心城市的集散能力和服務(wù)能力。

３、更加突出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心競爭力。結(jié)合無錫實(shí)際，借鑒工業(yè)化國家產(chǎn)業(yè)變動、演進(jìn)規(guī)律，實(shí)行聚焦突破。一是加快現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展。大力發(fā)展工業(yè)設(shè)計(jì)、動漫創(chuàng)作、文化創(chuàng)意、金融保險(xiǎn)、咨詢服務(wù)等高端服務(wù)業(yè)，積極做大教育、醫(yī)療、科技、文化、會展、體育等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展規(guī)模，著力創(chuàng)新和提升各類商品市場、要素市場和產(chǎn)權(quán)市場的業(yè)態(tài)和能級。重點(diǎn)發(fā)展軟件外包和流程外包，打造國家服務(wù)外包重點(diǎn)轉(zhuǎn)移基地城市。二是加快制造業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)的轉(zhuǎn)型升級。以環(huán)保、新能源、生物醫(yī)藥三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和２０個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，積極實(shí)施技術(shù)研發(fā)和營銷服務(wù)兩端延伸，加快生產(chǎn)制造加工環(huán)節(jié)的向外轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)外包。三是優(yōu)化提升農(nóng)業(yè)綜合功能。大力推進(jìn)城市功能區(qū)中的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向都市農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型；盡快使我市農(nóng)業(yè)成為改善城市功能、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的重要組成部分。

４、更加突出科技創(chuàng)新，進(jìn)一步提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心競爭力。以建設(shè)國家火炬創(chuàng)新型城市為契機(jī)，更加突出科技創(chuàng)新的主戰(zhàn)略地位。一是強(qiáng)化科技創(chuàng)新主體建設(shè)。以企業(yè)為重點(diǎn)，著眼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級，提升自主創(chuàng)新能力和技術(shù)轉(zhuǎn)化能力。二是強(qiáng)化政府推動的引領(lǐng)作用。加大政府對科技創(chuàng)新的投入，加快專業(yè)功能性載體建設(shè)，完善科技創(chuàng)新的公共服務(wù)體系。三是構(gòu)建支持創(chuàng)新的政策環(huán)境。四是推動全社會科技創(chuàng)新。

５、更加突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)，進(jìn)一步提升生態(tài)文明建設(shè)水平。結(jié)合我市的實(shí)際，有必要把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在更加突出的位子上，實(shí)行依法保護(hù)、科學(xué)保護(hù)和全民保護(hù)，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)，加大污染綜合治理，建設(shè)節(jié)約型