第四章-環(huán)境管理制度

第四章環(huán)境管理制度第一節(jié)環(huán)境管理制度概述第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述二、環(huán)境管理制度體系三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（一）老三項制度的作用

環(huán)境管理八項制度中的老三項制度是指：環(huán)境影響評價、“三同時”和排污收費制度。這些制度對我國20世紀(jì)70年代初以來，預(yù)防和控制污染，加強環(huán)境管理和環(huán)保隊伍的自身建設(shè)等起到了十分重要的作用。這些作用主要表現(xiàn)在：1、環(huán)境影響評價制度的作用

一是體現(xiàn)了預(yù)防為主的環(huán)境保護戰(zhàn)略方針；二是基本保證了新建項目的合理選址、布局；三是對建設(shè)項目提出了超前的防治污染要求；四是強化了對建設(shè)項目的環(huán)境管理；五是促進了我國環(huán)境科學(xué)、監(jiān)測技術(shù)的發(fā)展。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（一）老三項制度的作用

2、“三同時”制度的作用

一是體現(xiàn)了預(yù)防為主的環(huán)境保護戰(zhàn)略方針；二是通過將環(huán)境保護納入基本建設(shè)程序，建設(shè)項目主體工程與污染防治設(shè)施同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)，實現(xiàn)了經(jīng)濟與環(huán)保的協(xié)調(diào)發(fā)展；三是取得了較好的實效，對控制環(huán)境污染的發(fā)展起到了明顯的作用。3、排污收費制度的作用

一是提高了企業(yè)的環(huán)境意識，促進了企業(yè)加強環(huán)境管理；二是開辟了一條可靠的污染治理資金渠道；三是促進了環(huán)境保護事業(yè)自身建設(shè)的發(fā)展，保證了環(huán)保事業(yè)穩(wěn)定的資金渠道。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（二）新五項制度的作用1、新五項制度是社會實踐的產(chǎn)物

中國的環(huán)境問題既有歷史的原因，又有不斷發(fā)展的經(jīng)濟建設(shè)帶來的新問題，要解決這些新老問題，靠大量的資金投入和先進的工藝技術(shù)顯然是不符合中國的基本國情的。隨著改革開放的不斷深入，新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，中國的環(huán)境管理顯然不能停留在過去的水平上，要上新臺階，這就需要有具體的制度和措施，新五項制度正是在這種背景下應(yīng)運而生的，新五項制度是指：環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制，城市環(huán)境綜合整治定量考核，排污許可證制度，污染集中控制和限期治理制度。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（二）新五項制度的作用

2、新五項制度適應(yīng)了我國的國情

我國環(huán)境問題的產(chǎn)生、發(fā)展和解決，既有國際間相似的共性，又有本國的特殊性。環(huán)境問題總是與經(jīng)濟和社會問題相互依存、互相制約的。

3、推行五項制度，是強化環(huán)境管理的客觀要求

環(huán)境管理涉及國民經(jīng)濟各個部門，牽扯社會各個方面，是一個復(fù)雜的管理系統(tǒng)，必須有綜合的對策，多種的手段，不斷完善和強化的管理方法和配套的制度來保證。從這種意義上來說，新的五項制度的推行和確立，是強化環(huán)境管理的客觀要求和新發(fā)展。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（二）新五項制度的作用

4、推行五項制度，是環(huán)保部門自身建設(shè)的重大改革

推行五項制度不只是為了約束管理對象，也是環(huán)保部門自身建設(shè)的重大改革。

5、推行五項制度標(biāo)志著我國的環(huán)境管理已跨入實行定量和優(yōu)化管理的新階段

多年來，我國在環(huán)境管理上，一直處于點源治理和定性管理的水平上，污染集中控制、城市環(huán)境綜合整治定量考核和污染限期治理、排污許可證，都是由點源防治向區(qū)域的綜合整治邁出了重要的一步，都包含了豐富的由定性管理向定量管理轉(zhuǎn)變的內(nèi)容和具體指標(biāo)。這種變化是我國環(huán)境管理的一大飛躍，標(biāo)志著我國的環(huán)境管理開始步入規(guī)范化和優(yōu)化管理的新階段。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述一、概述

（三）其他五項制度的形成

老三項和新五項制度頒布實施后，我國環(huán)境管理邁上了一個新的臺階。但是，隨著我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管的力度不斷加強，在實際工作中又建立了污染事故報告制度、現(xiàn)場檢查制度、排污申報制度、環(huán)境信訪制度和環(huán)境保護舉報制度五項新制度。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（一）層次關(guān)系

從總體上看，現(xiàn)階段中國環(huán)境管理制度體系構(gòu)成了四個層次的金字塔形：

塔頂層：由目標(biāo)責(zé)任制構(gòu)成。這是制度體系的最高層，是各項管理制度的“龍頭”。一方面它是實施其他各項制度的保證，另一方面，其他制度的實施又為目標(biāo)責(zé)任制創(chuàng)造了條件。

塔身層：又可分為上、下兩層，分別有綜合整治定量考核、集中控制制度與分散治理措施（未確立為制度）組成。這是因為這兩項制度和一項措施體現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量保護與改善的客觀規(guī)律，必須從綜合戰(zhàn)略、集中戰(zhàn)略與策略（該分散的要分散，以有效地利用環(huán)境容量）角度采取強有力的制度措施才能解決。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（一）層次關(guān)系

塔底層：分別由環(huán)境影響評價、“三同時”制度、限期治理制度、排污許可證制度及排污收費制度等5項環(huán)境管理制度組成，體現(xiàn)了污染源的系統(tǒng)控制關(guān)系，控制新、老污染源兩條技術(shù)走路，并作為綜合、集中、分散控制的管理手段。基礎(chǔ)不配套、不完善，也不可能建起塔身和塔頂，也組成不起來中國環(huán)境管理制度體系，所以必須切實打好基礎(chǔ)。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（二）包含關(guān)系

從上述層次關(guān)系，可看出包含關(guān)系，如集中控制制度與分散控制措施中就包含了環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、排污許可證制度及排污收費制度；而綜合整治制度中包含了集中控制制度及分散控制措施。

（三）系統(tǒng)關(guān)系

從基礎(chǔ)層中的5項制度來看，是分別對新、老污染源的系統(tǒng)控制技術(shù)路線的，體現(xiàn)了系統(tǒng)控制的思想。環(huán)境影響評價是超前控制；“三同時”是生產(chǎn)前控制；限期治理則是對老污染源的控制；排污許可證是生產(chǎn)后控制制度并與環(huán)境容量相結(jié)合的總量控制制度；排污收費也是生產(chǎn)后控制制度并與濃度標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述二、環(huán)境管理制度體系

（四）網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

綜合分析八項制度和一項措施組成的4個層次之間還存在正向聯(lián)系與反饋聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，這種聯(lián)絡(luò)關(guān)系顯示出中國環(huán)境管理制度體系的運行機制，這是各級政府、各級環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)該十分清楚地理解與統(tǒng)籌規(guī)劃、巧妙運用的規(guī)律。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（一）協(xié)調(diào)好“四種情況”

由于歷史背景的差異，在推行制度的過程中必然會出現(xiàn)新、老制度間的一些矛盾、交叉與銜接問題，需要加以研究解決。其中應(yīng)主要協(xié)調(diào)好“四種情況”：

1、一是要協(xié)調(diào)法規(guī)上的不協(xié)調(diào)情況。

出現(xiàn)這種情況應(yīng)本著子法服從母法，小法服從大法，平級之間老的服從新的原則。

2、二是要協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)上的不協(xié)調(diào)情況。

一般來說，濃度標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)服從總量標(biāo)準(zhǔn)，低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)服從高標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)服從地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，但環(huán)境問題復(fù)雜，情況千差萬別，以上只能是原則，還必須切合實際。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（一）協(xié)調(diào)好“四種情況”

3、三是協(xié)調(diào)技術(shù)經(jīng)濟上的不協(xié)調(diào)情況。

既使合法又達標(biāo)，但不符合技術(shù)經(jīng)濟，可行合理也是不妥的，還必須堅持技術(shù)可行，經(jīng)濟合理的原則。

4、四是協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境三效益不協(xié)調(diào)情況。

當(dāng)環(huán)境效益跟不上經(jīng)濟、社會效益時，環(huán)境政策與制度就需要強化；當(dāng)經(jīng)濟、社會效益不如環(huán)境效益時，在一定程度和范圍內(nèi)應(yīng)采取適當(dāng)?shù)淖尣秸吲c策略。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（二）完善制度體系的運行機制

1、進一步發(fā)掘和調(diào)動環(huán)保工作的動力。

除了繼續(xù)深入發(fā)掘和調(diào)動行政負(fù)責(zé)人的動力外，還應(yīng)進一步發(fā)掘和依靠人大、政協(xié)、人民團體等機構(gòu)的權(quán)威作用和巨大的推動力；深入發(fā)掘和解放廣大人民群眾直接參與監(jiān)督的巨大潛能。

2、進一步探索已建立的各項制度的科學(xué)內(nèi)涵、運行規(guī)律、機制和程序，使之科學(xué)化、規(guī)范化。

3、進一步完善制度之間的協(xié)調(diào)配合，保證新老各項制度的順利運行。第一節(jié)環(huán)境管理制度概述三、中國環(huán)境管理制度的發(fā)展趨勢

（三）完善制度體系的配套基礎(chǔ)工作

1、完善與制度體系推行有關(guān)的法規(guī)、技術(shù)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程、指南、手冊、教材等的建設(shè)。2、有計劃、多層次、全方位地進行環(huán)保系統(tǒng)崗位培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)，實現(xiàn)合格上崗。3、加強科學(xué)決策、管理、支持系統(tǒng)的建設(shè)，加強建立健全環(huán)境決策信息庫、數(shù)據(jù)庫、模型庫、方法庫、專家?guī)旒白稍兙W(wǎng)絡(luò)。4、建立全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高監(jiān)測人員的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度二、“三同時”制度三、排污收費制度四、老三項制度的局限性第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度

（一）環(huán)境影響評價制度的意義

環(huán)境影響評價制度是環(huán)境影響評價在法律上的表現(xiàn)。我國這方面的法規(guī)有：1998年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》以及1989年國家環(huán)保局發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價證書管理辦法》。

實行環(huán)境影響評價制度有如下重要的意義：一是可以把經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護協(xié)調(diào)起來。二是可以真正把各種建設(shè)開發(fā)活動的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益統(tǒng)一起來，把經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調(diào)起來。三是體現(xiàn)了公眾參與原則。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度

（二）環(huán)境影響評價的形式

1、環(huán)境影響報告書

環(huán)境影響報告書是由開發(fā)建設(shè)單位依法向保護行政主管部門提交的關(guān)于開發(fā)建設(shè)項目環(huán)境影響預(yù)斷評價的書面文件。環(huán)境影響報告書的適用對象是大中型基本建設(shè)項目和限額以上技術(shù)改造項目，縣級或縣級以上環(huán)境保護部門認(rèn)為對環(huán)境有較大影響的小型基本建設(shè)項目和限額以下技術(shù)改造項目。

2、環(huán)境影響報告表

環(huán)境影響報告表是由建設(shè)單位向環(huán)境保護行政主管部門填報的關(guān)于建設(shè)項目概況及其環(huán)境影響的表格。環(huán)境影響報告表的適用對象是小型建設(shè)項目和限額以下技術(shù)改造項目，以及對環(huán)境影響較小的大中型基本建設(shè)項目和限額以上技術(shù)改造項目。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）一、環(huán)境影響評價制度

（三）環(huán)境影響評價和審批的程序

首先由建設(shè)單位負(fù)責(zé)或主管部門采取招標(biāo)的方式簽訂合同委托評價單位進行調(diào)查和評價工作。

其次，評價單位通過調(diào)查和評價，編制《環(huán)境影響報告書（表）》。評價工作要在項目的可行性研究階段完成和報批。鐵路、交通等建設(shè)項目經(jīng)主管環(huán)保部門同意后，可以在初步設(shè)計完成前報批。

再次，建設(shè)項目的主管部門負(fù)責(zé)對建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書（表）進行預(yù)審。最后，報告書經(jīng)由有審批權(quán)的環(huán)保部門審查批準(zhǔn)后，提交設(shè)計和施工。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

“三同時”制度，是指一切新建、改建和擴建的基本建設(shè)項目（包括小型建設(shè)項目）、技術(shù)改造項目、自然開發(fā)項目，以及可能對環(huán)境造成影響的其它工程項目，其中防治污染和其它公害的設(shè)施和其它環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。一般簡稱之為“三同時”制度。它是我國環(huán)境管理的基本制度之一，也是我國所獨創(chuàng)的一項環(huán)境法律制度，同時也是控制新污染源的產(chǎn)生，實現(xiàn)預(yù)防為主原則的一條重要途徑。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

（一）

“三同時”制度的適用范圍

1、新建、擴建、改建項目

新建項目，是指原來沒有任何基礎(chǔ)，而從無到有，開始建設(shè)的項目。擴建項目，是指為擴大產(chǎn)品生產(chǎn)能力或提高經(jīng)濟效益，在原有建設(shè)的基礎(chǔ)上而又建設(shè)的項目。改建項目，是指在原有設(shè)施的基礎(chǔ)上，為了改變生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品種類或者為了提高產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量，在不擴大原有建設(shè)規(guī)模的情況下而建設(shè)的項目。2、技術(shù)改造項目

它是指利用更新改造資金進行挖潛、革新、改造的建設(shè)項目。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

（一）

“三同時”制度的適用范圍

3、一切可能對環(huán)境造成污染和破壞的工程建設(shè)項目

這方面的項目包括的范圍特別廣，幾乎不分建設(shè)項目的大小、類別，也不管是新建、擴建或改建，只要可能對環(huán)境造成污染和破壞，就要執(zhí)行“三同時”。4、確有經(jīng)濟效益的綜合利用項目1985年國家經(jīng)委《關(guān)于開展資源綜合利用若干問題的暫行規(guī)定》規(guī)定：“對于確有經(jīng)濟效益的綜合利用項目，應(yīng)當(dāng)同治理環(huán)境污染一樣，與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。”這是對原有“三同時”規(guī)定的一大發(fā)展。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）二、“三同時”制度

（二）違反“三同時”制度的法律后果

1998年新頒布的《建設(shè)項目環(huán)境管理條例》中具體規(guī)定了違反“三同時”的下列法律責(zé)任：

試生產(chǎn)建設(shè)項目其環(huán)保設(shè)施未與主體工程同時投放試運行的，主管部門責(zé)令其限期改正，逾期不改正的責(zé)令停止試生產(chǎn)，可以處5萬元以下罰款；試生產(chǎn)超過三個月，未申請環(huán)保設(shè)施竣工驗收的，責(zé)令其限期辦理驗收手續(xù)，逾期未辦理的，責(zé)令停止試生產(chǎn)，可處5萬元以下罰款；環(huán)保設(shè)施未建成、未驗收或驗收不合格，而主體工程正式投入生產(chǎn)使用的，責(zé)令其停止生產(chǎn)或使用，可處10萬元以下罰款。因違反“三同時”制度而造成環(huán)境污染破壞和其它公害的，除承擔(dān)賠償責(zé)任外，環(huán)境保護行政主管部門還可以對其給予行政處罰。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

排污收費制度是世界各國通行的做法，又叫征收排污費制度，是對于向環(huán)境排放污染或超過國家排放標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的排污者，按照污染物的種類、數(shù)量和濃度，按規(guī)定征收一定的費用。

（一）征收排污費的對象

直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶（以下簡稱排污者），應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定繳納排污費。

排污者向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。排污者建成工業(yè)固體廢物貯存或者處置設(shè)施、場所并符合環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)，或者其原有工業(yè)固體廢物貯存或者處置設(shè)施、場所經(jīng)改造符合環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的，自建成或者改造完成之日起，不再繳納排污費。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（二）征收排污費的范圍和標(biāo)準(zhǔn)

排污者應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定繳納排污費：1、依照大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法的規(guī)定，向大氣、海洋排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費。2、依照水污染防治法的規(guī)定，向水體排放污染物的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費；向水體排放污染物超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量加倍繳納排污費。

第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（二）征收排污費的范圍和標(biāo)準(zhǔn)3、依照固體廢物污染環(huán)境防治法的規(guī)定，沒有建設(shè)工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設(shè)施、場所，或者工業(yè)固體廢物貯存或者處置的設(shè)施、場所不符合環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納排污費；以填埋方式處置危險廢物不符合國家有關(guān)規(guī)定的，按照排放污染物的種類、數(shù)量繳納危險廢物排污費。4、依照環(huán)境噪聲污染防治法的規(guī)定，產(chǎn)生環(huán)境噪聲污染超過國家環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)的，按照排放噪聲的超標(biāo)聲級繳納排污費。排污者繳納排污費，不免除其防治污染、賠償污染損害的責(zé)任和法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他責(zé)任。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（二）征收排污費的范圍和標(biāo)準(zhǔn)5、負(fù)責(zé)污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)當(dāng)根據(jù)排污費征收標(biāo)準(zhǔn)和排污者排放的污染物種類、數(shù)量，確定排污者應(yīng)當(dāng)繳納的排污費數(shù)額，并予以公告。6、排污費數(shù)額確定后，由負(fù)責(zé)污染物排放核定工作的環(huán)境保護行政主管部門向排污者送達排污費繳納通知單。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（三）排污費的減繳、免繳、緩繳的條件

排污者因不可抗力遭受重大經(jīng)濟損失的，可以申請減半繳納排污費或者免繳排污費。

排污者因未及時采取有效措施，造成環(huán)境污染的，不得申請減半繳納排污費或者免繳排污費。

排污費減繳、免繳的具體辦法由國務(wù)院財政部門、國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門制定。

排污者因有特殊困難不能按期繳納排污費的，自接到排污費繳納通知單之日起7日內(nèi)，可以向發(fā)出繳費通知單的環(huán)境保護行政主管部門申請緩繳排污費；環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)自接到申請之日起7日內(nèi)，作出書面決定；期滿未作出決定的，視為同意。排污費的緩繳期限最長不超過3個月。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）三、排污收費制度

（四）排污費的管理和使用

排污費必須納入財政預(yù)算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于下列項目的撥款補助或者貸款貼息：

重點污染源防治；

區(qū)域性污染防治；

污染防治新技術(shù)、新工藝的開發(fā)、示范和應(yīng)用；

國務(wù)院規(guī)定的其它污染防治項目。

具體使用辦法由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門征求其他有關(guān)部門意見后制定。

縣級以上人民政府財政部門、環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強對環(huán)境保護專項資金使用的管理和監(jiān)督。使用環(huán)境保護專項資金的單位和個人，必須按照批準(zhǔn)的用途使用。第二節(jié)環(huán)境管理八項制度（上）四、老三項制度的局限性

從健全中國環(huán)境管理制度體系來看，老三項制度還存在著如下局限性：

一是強調(diào)了預(yù)防新污染源，而強調(diào)控制老污染源不夠；

二是強調(diào)了濃度標(biāo)準(zhǔn)，而強調(diào)控制流失總量不夠；

三是強調(diào)了單項、點源、分散控制，而強調(diào)綜合、區(qū)域、集中控制不夠；

四是強調(diào)了定性管理，而強調(diào)定量管理不夠；

五是強調(diào)了全國一個標(biāo)準(zhǔn)，而強調(diào)因排污及環(huán)境實際情況制宜不夠；

六是強調(diào)了環(huán)境保護部門的積極性，而強調(diào)各個部門的積極性不夠，尤其是強調(diào)各級政府首長的環(huán)境保護職責(zé)不夠。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度三、排污許可證制度四、污染集中控制制度五、限期治理制度第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制

（一）環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制的概念

環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制就是規(guī)定各級政府的行政首長對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人對本單位的污染防治負(fù)責(zé)，規(guī)定他們的任務(wù)目標(biāo)，列為政績進行考核的一項環(huán)境管理制度。

環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制經(jīng)過不斷充實和完善，逐步形成了下列特點：

1、有明確的時間和空間界限；2、有明確的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、定量要求和可分解的質(zhì)量目標(biāo)；3、有明確的年度工作指標(biāo)；4、有配套的措施、支持保證系統(tǒng)和考核獎懲辦法；5、有定量化的監(jiān)測和控制手段。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制

（二）實施目標(biāo)責(zé)任制的功能

實施環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制的具體作用是：它加強了各級政府和單位對環(huán)境保護的重視和領(lǐng)導(dǎo)，把環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃；有利于協(xié)調(diào)環(huán)保部門和政府各部門共同抓好環(huán)保工作；有利于把環(huán)保工作從過去的軟任務(wù)變成硬指標(biāo)，把過去單項分散治理變成區(qū)域綜合防治。

首先，它明確了保護環(huán)境的主要責(zé)任者、責(zé)任目標(biāo)和責(zé)任范圍，解決了“誰對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”這一首要問題。其次，責(zé)任制的容量很大，各地可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，確定責(zé)任制的指標(biāo)體系和考核辦法，既可以有質(zhì)量指標(biāo)，也可以有為達到質(zhì)量所要完成的工作指標(biāo)；既可以將老三項制度的執(zhí)行納入責(zé)任制，也可以將其他四項新制度的實施包容進來。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）一、環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制

（三）

實施目標(biāo)責(zé)任制的程序

實施環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性和技術(shù)性強，任務(wù)十分繁重。其工作程序大致要經(jīng)過4個階段，即責(zé)任書的制定、責(zé)任書的下達、責(zé)任書的實施、責(zé)任書的考核。

（四）責(zé)任書的制定

目標(biāo)責(zé)任書的制定原則，主要是確定地方行政首長和企業(yè)法人對本地區(qū)、本企業(yè)環(huán)境質(zhì)量應(yīng)負(fù)的責(zé)任，本著積極穩(wěn)妥的原則，確定具體的責(zé)任目標(biāo)。這個目標(biāo)既要有一定的難度，又要科學(xué)合理，實事求是，要根據(jù)國家要求和本地區(qū)、本行業(yè)的實際情況，抓住重點，兼顧一般。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（一）城市環(huán)境綜合整治定量考核的目的和意義

城市環(huán)境綜合整治定量考核制度是一項主要的環(huán)境管理制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)對本轄區(qū)的城市環(huán)境綜合整治工作進行定期考核，公布結(jié)果，直轄市、省會城市和重點風(fēng)景旅游城市的環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果，由國家環(huán)境保護總局核定后公布。城市環(huán)境綜合整治定量考核的結(jié)果作為各城市政府進行城市發(fā)展決策，制定環(huán)境保護規(guī)劃的重要依據(jù)，對不斷改善城市的投資環(huán)境，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，具有重要的意義。這項制度的實施，對于不斷深化城市環(huán)境綜合整治，健全和完善城市環(huán)境綜合整治的管理體制，調(diào)動各部門參與城市環(huán)境保護的積極性，提高廣大群眾的環(huán)境意識都有重要作用。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（二）考核的對象和范圍

根據(jù)市長應(yīng)對城市的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一原則，城市環(huán)境綜合整治定量考核的主要對象是城市政府。因此，考核的范圍和內(nèi)容都是把城市作為一個總體來考慮的。

考核分為兩級：1、國家級考核。是國家直接對部分城市政府在開展城市環(huán)境綜合整治方面的工作情況進行的考核。2、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級考核。各省、自治區(qū)、直轄市考核的城市由省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行確定。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（三）考核的內(nèi)容和指標(biāo)體系

城市環(huán)境綜合整治定量考核制度在“九五”期間，具體分為城市環(huán)境質(zhì)量、污染控制、環(huán)境建設(shè)和環(huán)境管理方面共計27項具體指標(biāo)對城市環(huán)境進行綜合考核，分值的多少，不僅代表城市考核成績，而且標(biāo)志著城市環(huán)境保護的綜合實力。

定量考核的內(nèi)容包括城市環(huán)境質(zhì)量（30分）、污染控制（34分）、環(huán)境建設(shè)（20分）、環(huán)境管理（16分）四個方面，共27項指標(biāo)，總計100分。

其中，考核城市環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)有7項，包括：大氣總懸浮微粒年日平均值、二氧化硫年日平均值、氮氧化物年日平均值、飲用水源水質(zhì)達標(biāo)率、城市地面水水質(zhì)達標(biāo)率、區(qū)域環(huán)境噪聲平均值和交通干線噪聲平均值。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）二、城市環(huán)境綜合整治定量考核制度

（三）考核的內(nèi)容和指標(biāo)體系

考核城市污染控制能力的指標(biāo)有9項，包括：水污染物排放總量削減率、大氣污染物排放總量削減率、煙塵控制區(qū)覆蓋率、城市噪聲達標(biāo)區(qū)覆蓋率、工業(yè)廢水排放達標(biāo)率、民用型煤普及率、汽車尾氣達標(biāo)率、工業(yè)固體廢物綜合利用率和危險廢物處置率。

考核城市環(huán)境建設(shè)的指標(biāo)有6項，包括：城市污水處理率、城市集中供熱率、城市氣化率、生活垃圾處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率、自然保護區(qū)覆蓋率。

考核城市環(huán)境管理的指標(biāo)有5項，包括：環(huán)境保護機構(gòu)建設(shè)、城市環(huán)境保護投資指數(shù)、“三同時”合格執(zhí)行率、排污費征收面和征收率、污染防治設(shè)施運行率。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點

1、申請的普遍性與強制性

傳統(tǒng)的許可證通常是愿者申請，并有強烈的職業(yè)行業(yè)限制。而排污許可證則不分行業(yè)與職業(yè)，均需強制某些甚至是全部排污單位對排污行為程度進行申請，并規(guī)定時限。有些排污單位必須同時對排污行為進行申請。否則污染物排放總量控制政策將無法貫徹執(zhí)行。

2、排污許可證制度的可操作性

實施排污許可證制度最基礎(chǔ)也是最重要的工作就是制定出合理的、可行的污染源排污限值。在制定過程中要充分考慮多方面的因素，如技術(shù)上的可行性、經(jīng)濟上的合理性、方法上的科學(xué)性、政策上的配套性、監(jiān)督管理上的可操作性和環(huán)境質(zhì)量要求的強制性等。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點

3、行為程度許可的階段性

許可證通常是對行為權(quán)利的階段性許可或長期許可，相對人只要在履行義務(wù)中沒有過錯，并沒有放棄權(quán)利的表示，則其權(quán)利享受就不會中斷。排污許可證注重于排污行為程度的許可。隨著環(huán)境保護工作的深入，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求的提高，對排污行為程度的限制也越來越嚴(yán)重。

4、“排污許可證”限制對污染物排放行為程度

由于單位的排污活動至少是目前企業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)活動中不可缺少的一種行為活動，不論是否“許可”均會有污染物排放，并不因為沒有許可證而不排污。因此排污許可證并不注重排污行為的許可，而是注重于對排污行為程度的許可，這是它與其他許可證制度的根本區(qū)別。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點5、許可證制度具有經(jīng)濟屬性

由于排污許可證規(guī)定了排污者在一定時間內(nèi)和允許的范圍內(nèi)最大允許排污量，代表了對資源使用的合理分配，因而使它具有了經(jīng)濟價值，可以在一定條件下進入市場進行交易，也就是象其他商品一樣進行買賣。

6、排污許可證制度以污染物排放總量限制為前提

排污許可證制度中的一系列行為過程都是圍繞總量控制進行的，它的行為規(guī)范是以限制排放總量為前提，它的任務(wù)是為實現(xiàn)總量控制目標(biāo)服務(wù)。

7、排污許可證管理以行為程度為核心

排污單位申請排污許可證不僅是對排污權(quán)利的申請，更關(guān)鍵的是對排污行為程度即污染物排放量的申請，這與其他許可證制度有區(qū)別。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（一）排污許可證制度的基本特點8、容量總量控制和目標(biāo)總量控制并舉

我國的排污許可證制度，是以總量控制為基礎(chǔ)的，而總量控制則是以實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域智力投資最小為決策目標(biāo)。它有兩類約束條件，即以水質(zhì)目標(biāo)為約束條件和以排污總量為約束條件。9、突出重點區(qū)域、重點污染源和重點污染物

中國的排污許可證制度不是一項普遍實行的制度，而是有選擇地在重點區(qū)域?qū)χ攸c污染源的重點污染物實施的特殊管理制度，這也是有別于其他許可證制度的特點之一。10、環(huán)境目標(biāo)和污染源削減的統(tǒng)一

我國的排污許可證制度的最重要的特點之一，就是通過排污許可證制度的實施，將環(huán)境目標(biāo)（或水質(zhì)目標(biāo)）和污染源的削減聯(lián)系起來了。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（二）排污許可證制度推行的作用

1、促進了“三同時”；2、增強總量控制觀念；3、深化環(huán)境管理工作；4、促進環(huán)境保護部門自身管理素質(zhì)的全面提高；5、促使老污染源的改造，實現(xiàn)污染負(fù)荷的消減。

第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）三、排污許可證制度

（三）排污許可證制度對管理的要求

1、實施總量控制和許可證制度要以科研為基礎(chǔ)；2、管理人員要求做到技術(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政管理素質(zhì)方面雙提高；3、制定相應(yīng)的配套政策；4、建立相應(yīng)的管理機構(gòu)；5、具有地方的管理規(guī)定；6、具有先進的技術(shù)措施；7、需要更完善的監(jiān)測力量。

第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（一）污染集中控制制度的概念

污染集中控制是創(chuàng)造一定的條件，形成一定的規(guī)模，實行集中生產(chǎn)或處理以使分散污染源得到集中控制的一項環(huán)境管理制度。

治理污染的根本目的不是追求單個污染源的處理率和達標(biāo)率，而應(yīng)當(dāng)是謀求整個環(huán)境質(zhì)量的改善，同時講求經(jīng)濟效益，以盡可能小的投入獲取盡可能大的效益。

集中處理要以分散治理為基礎(chǔ)。各單位分散防治若達不到要求，集中處理便難以正常運行，只有集中與分散相結(jié)合，合理分擔(dān)，是各單位的分散防治經(jīng)濟合理，才能把環(huán)境效益和經(jīng)濟效益統(tǒng)一起來。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（二）廢水污染的集中控制

對廢水污染的集中控制，目前由四種主要形式。

1、以大企業(yè)為骨干，實行企業(yè)聯(lián)合集中處理。2、同等類型工廠互相聯(lián)合對廢水進行集中控制。3、對特殊污染物污染的廢水實行集中控制。4、工廠對廢水進行預(yù)處理以后送到城市綜合污水處理場進行進一步處理。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（三）廢氣污染的集中控制

廢氣污染的集中控制是從城市生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，合理規(guī)劃，科學(xué)地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局特別注重改善能源利用形式。

1、城市民用燃料向氣體化方向發(fā)展。我國1998年使用燃氣的人口為1.5億人，城市居民氣化率為70%。隨著我國人民生活水平的提高和環(huán)境保護的需要，加快我國城市燃氣化的速度，調(diào)整城市燃料構(gòu)成，改善城市大氣環(huán)境質(zhì)量，成為一項十分迫切的任務(wù)。

2、回收企業(yè)放空的可燃性氣體，集中起來供居民使用。目前我國工礦企業(yè)有些可燃氣體（高爐煤氣、氨氣、礦井瓦斯等）在放空，或者利用不合理，如果回收和合理利用，既能保護環(huán)境又能節(jié)約能源。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（三）廢氣污染的集中控制

3、實行集中供熱取代分散供熱。1998年全國已有300多個城市建設(shè)了集中供熱設(shè)施，供熱面積已經(jīng)達到86540萬平方米，集中供熱的綜合效益主要表現(xiàn)在：節(jié)約能源、改善大氣環(huán)境質(zhì)量、提高供熱質(zhì)量、節(jié)省占地面積、緩和當(dāng)?shù)氐碾娏o張、便于綜合利用灰渣、提高機械化程度，減輕工人勞動強度。

4、改變供暖制度，將間歇供暖改為連續(xù)供暖。連續(xù)供暖的建設(shè)投資比間歇供暖減少25%，供暖成本降低25%；節(jié)省能耗20%。連續(xù)供暖與間歇供暖相比，可以減少起火次數(shù)，削減污染源的強度，可避開早晚出現(xiàn)的煤煙型污染高峰，有利于改善大氣環(huán)境質(zhì)量。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）四、污染集中控制制度

（三）廢氣污染的集中控制

5、合理分配煤炭，把低硫、低揮發(fā)分的煤優(yōu)先供應(yīng)居民使用，積極推廣和發(fā)展民用型煤。6、加速“煙塵控制區(qū)”建設(shè)，對煙塵加強管理和治理。加強對鍋爐廠、爐排廠、除塵器廠的管理。

7、擴大綠化覆蓋率，鋪裝路面，對垃圾坑、廢渣山覆土造林，合理灑水，防止二次揚塵。

除了以上的廢水和廢氣的集中控制之外，還有有害固體廢物的集中控制和噪聲的集中控制等。第三節(jié)環(huán)境管理八項制度（下）五、限期治理制度

限期治理制度是對嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)、事業(yè)單位及特殊保護的區(qū)域內(nèi)超標(biāo)排污的已有設(shè)施，由有關(guān)管理機構(gòu)依法命令其在一定期限內(nèi)完成治理任務(wù)，達到治理目標(biāo)的法律規(guī)定。

限期治理制度是我國環(huán)境管理中的一項行之有效的措施，它帶有一定的直接強制性，它要求排污單位在特定的“期限”對污染物進行治理，并且達到規(guī)定的指標(biāo)，否則排污單位就要承擔(dān)更嚴(yán)重的責(zé)任。它是減輕或消除現(xiàn)有污染源的污染，改善環(huán)境質(zhì)量狀況的一項環(huán)境法律制度，也是我國環(huán)境管理中所普通采用的一項管理制度。第