【編輯參考】2003～2012年公共危機(jī)救助資金的績效評價

2003～2012年公共危機(jī)救助資金的績效評價注:本文經(jīng)過精心編輯，下載后可直接使用也可以編輯修改。一、引言

近年來各種公共危機(jī)事件頻發(fā),各方物品和資金從不同渠道向?yàn)?zāi)害發(fā)生地聚攏而來。若沒有對救災(zāi)物資進(jìn)行有效的管理,有的被利益驅(qū)使的不法之徒將會乘虛而入、趁火打劫,從而形成對公共物資的非法侵占。如前一段時間發(fā)生的汶川大地震救災(zāi)物資的不透明等事件。這不僅延誤了救災(zāi)工作,也損害了捐贈物資民眾的同情心和知情權(quán)。隨著公共危機(jī)救助資金的不斷增長,迫切需要加強(qiáng)公共危機(jī)救助資金的管理,形成一種有效的激勵約束機(jī)制,一是防止公共危機(jī)救助資金用于謀私的用途;二是保證公共危機(jī)救助資金的效用,最大限度提升公共危機(jī)救助資金的使用績效?；诖?本文通過對審計機(jī)關(guān)發(fā)布的審計結(jié)果公告內(nèi)容的分析,對2003~2018年公共危機(jī)救助資金的籌集、管理和運(yùn)用情況進(jìn)行績效評價,為政府部門加強(qiáng)公共危機(jī)救助資金管理提供依據(jù)。

二、文獻(xiàn)回顧

在國外,Ping-FatLau(1996)提出要為突發(fā)事故和緊急情況質(zhì)量監(jiān)控提供審計工具?！禔uditingtoolformonitoringqualityofaccidentandemergencyattendancerecords》提出對突如其來的醫(yī)療事故引入審計機(jī)制,對整個過程的質(zhì)量監(jiān)控提供管理工具。這是迄今為止最早的將審計機(jī)制引入突發(fā)事故和和緊急情況管理案例。近年來,國外各種災(zāi)害危機(jī)的績效審計也是百花齊放,公共危機(jī)審計進(jìn)入了一個空前興盛的時期。特別是美國、加拿大等世界兩大板塊會合和相互作用的地震帶、斷層帶,是地震多發(fā)地區(qū),其危機(jī)績效審計也是走在了世界的前列。另外,哥倫比亞、愛沙尼亞、薩爾多瓦、巴基斯坦等自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭頻發(fā)地區(qū)也相應(yīng)地建立了危機(jī)審計機(jī)制。不列顛哥倫比亞審計委員會辦公室(1997)對防震績效審計作出了更深刻的探究。對于公共危機(jī)資金的管理,SoniaOspina,NuriaCunillGrau,ArielZaltsman(2004)創(chuàng)建的公共資金管理評價體系對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行績效評價,開啟了公共資金績效評價的先河,為越來越多的資金管理績效評價提供了理論基礎(chǔ)。

在我國,各種公共危機(jī)審計的研究也是熱火朝天。其中,以畢秀玲為首的一批國內(nèi)專家頗有建樹。很多研究對政府的公共危機(jī)救助資金績效評價予以了肯定的結(jié)論,但是,也有學(xué)者持有不同的意見。目前國內(nèi)對公共危機(jī)審計的研究主要從審計報告的依據(jù)和格式(畢秀玲,2018)、救災(zāi)資金審計的原則(華金秋,2008)、突發(fā)危機(jī)事件的審計應(yīng)對程序(張林軍,劉西林,2009)、公共危機(jī)審計現(xiàn)狀、問題分析和完善對策(畢秀玲,2010)、重大突發(fā)事件的審計內(nèi)容和方法(楊永和,2010)、重大突發(fā)事件的全過程審計(王中信,2009)等方面進(jìn)行研究,覆蓋面較廣,挖掘度較深,科學(xué)性較強(qiáng)。但是,對政府審計報告和公共支出的績效評價研究相對較少,從而對該領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究出現(xiàn)了空白。關(guān)于公共危機(jī)救助資金績效評價的文獻(xiàn)不多,其中,王如燕(2018)從突發(fā)危機(jī)事件緊急救助資金績效審計與傳統(tǒng)審計的區(qū)別入手,探討了重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助資金審計的必要性及資金績效審計的特點(diǎn),闡述了重大突發(fā)危機(jī)事件緊急救助資金審計的意義。

總之,已有文獻(xiàn)在公共危機(jī)救助資金和公共危機(jī)審計上已有一些成果。筆者期望通過內(nèi)容分析法分析審計公告來對公共危機(jī)救助資金的績效進(jìn)行實(shí)證分析。首先,圍繞真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和回應(yīng)性6個維度,對公共危機(jī)救助資金進(jìn)行初步績效評價;然后,構(gòu)建三級指標(biāo)體系,對公共危機(jī)救助資金進(jìn)行再次細(xì)化的績效評價。

三、公共危機(jī)救助資金的初次績效評價

公共危機(jī)救助資金是指在公共危機(jī)發(fā)生時,政府有關(guān)部門下?lián)艿木哂袑ｉT救助用途的專項(xiàng)資金,也包括公眾和慈善機(jī)構(gòu)對公共危機(jī)事件捐贈的資金。由于公共危機(jī)救助資金的用途比較特殊,不管是來源于政府或是公眾的資金,都必須用于公共危機(jī)事件的處理、恢復(fù)和預(yù)防。公共危機(jī)救助資金的績效評價正是對這些資金的籌資、管理和使用作出科學(xué)性、客觀性、綜合性的評價,以保證發(fā)揮其資金使用的效率最大化和運(yùn)作規(guī)范性。

本文就是根據(jù)政府審計部門(審計署和各審計廳)作出的公共危機(jī)審計公告,透過其披露的內(nèi)容,運(yùn)用內(nèi)容分析法,對公共危機(jī)救助資金的籌資、管理和使用作出科學(xué)、客觀和綜合的評價,以保證發(fā)揮其資金使用的效率最大化和運(yùn)作規(guī)范性。

(一)研究設(shè)計

內(nèi)容分析法是一種對于傳播內(nèi)容進(jìn)行客觀、系統(tǒng)和定量描述的研究方法。其實(shí)質(zhì)是對傳播內(nèi)容所含信息量及其變化的分析,即由表征的有意義的詞句推斷出準(zhǔn)確意義的過程。內(nèi)容分析的過程是層層推理的過程。它將非定量的文獻(xiàn)材料轉(zhuǎn)化為定量的數(shù)據(jù),并依據(jù)這些數(shù)據(jù)對文獻(xiàn)內(nèi)容作出定量分析和關(guān)于事實(shí)的判斷及推論。而且,它對組成文獻(xiàn)的因素與結(jié)構(gòu)的分析更為細(xì)致和程序化。

樣本數(shù)據(jù)涵蓋了審計署和省級審計機(jī)關(guān)2003~2018年關(guān)于公共危機(jī)事件的審計結(jié)果公告。

樣本總量共132份,包括:審計署審計結(jié)果公告17份,省級審計機(jī)關(guān)審計結(jié)果公告115份(其中,北京7份,天津2份,河北7份,山西8份,吉林4份,黑龍江6份,上海8份,浙江5份,山東7份,安徽8份,福建3份,湖南4份,河南1份,廣東6份,江蘇5份,江西4份,重慶4份,四川7份,云南3份,陜西5份,甘肅7份,青海2份,寧夏2份,剩余8省(自治區(qū)、直轄市)均無審計結(jié)果公告或與國家審計署的審計結(jié)果公告重復(fù))。

通常,政府績效評價或政府績效審計都采用3E標(biāo)準(zhǔn)(經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性)或5E標(biāo)準(zhǔn)(加上公正性和環(huán)保性),本文將審計公告的真實(shí)性、合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、回應(yīng)性作為分析指標(biāo),對每個指標(biāo)進(jìn)行界定。然后將審計公告中與這些指標(biāo)相關(guān)的詞匯作為關(guān)鍵詞,抽取公告中的核心信息,對審計公告的內(nèi)容進(jìn)行量化(指標(biāo)體系和關(guān)鍵詞見表1)。在132份審計公告中,挑選出有效句子、詞語進(jìn)行計數(shù)碼,每出現(xiàn)一次相關(guān)關(guān)鍵詞便計數(shù)一次,并區(qū)分每個關(guān)鍵詞是成效還是問題,得到公共危機(jī)救助資金績效評價各指標(biāo)的頻次。

在分析單元中,每出現(xiàn)一次關(guān)鍵詞便計數(shù)一次,得到公共危機(jī)救助資金績效評價中各分析指標(biāo)的頻次。在132份審計結(jié)果公告中,共挑選出1052條有效語干。由于132個審計公告由同一人編碼,編碼不一致的可能性較低,不需進(jìn)行信度檢驗(yàn)。

(二)實(shí)證結(jié)果分析

從成效與問題看,由表2可知,1052條語干中,成效有674條,該統(tǒng)計結(jié)果符合政府績效審計的本質(zhì),即通過績效審計,指出問題和風(fēng)險所在、并提出改進(jìn)建議,最終能使問題得到解決,使得成效較好。在成效中,真實(shí)性(32.64%)、回應(yīng)性(31.31%)和合規(guī)性(17.66%)所占比重較大。這說明各級政府比較重視公共危機(jī)救助資金審計,信息披露比較真實(shí)。另外審計意見和建議在一定范圍內(nèi)得到了整改落實(shí),滿足了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),救助資金的支出和管理也日益規(guī)范。同時,合規(guī)指標(biāo)的落實(shí)也相對到位。在問題中,效果性(28.57%)、真實(shí)性(23.54%)和效率性(20.37%)比重較大。效果性問題說明較多的公共危機(jī)救助資金籌集、管理和使用的效果沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo);真實(shí)性問題說明公共危機(jī)緊急救助資金在籌集、管理和使用中仍存在一些不規(guī)范和不真實(shí)的現(xiàn)象,仍然存在小部分?jǐn)D占挪用救助資金,私自改變資金用途,徇私舞弊等問題。

從地域特征來看,東部、中部和西部的審計公告分別為56份、46份和30份。東部較中部和西部對公共危機(jī)緊急救助資金的審計更加完善。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)政府對公眾受托責(zé)任給予了更多的關(guān)注。

從審計主體看,由不同審計主體之間關(guān)鍵詞的χ2檢驗(yàn)結(jié)果可知(見表3),在各指標(biāo)中,不同審計主體之間的評價不存在顯著差異;但在回應(yīng)性方面,審計署和地方審計機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計結(jié)果差異顯著,說明審計署比地方審計機(jī)關(guān)擁有更高的整改落實(shí)力度,且收效明確。

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從時間分布看,2003年的審計公告有2份,是針對2003年的非典事件。2005年的審計公告有2份,一份是云南大姚地震抗震救災(zāi)審計公告,另一份是印度洋海嘯捐贈款物審計公告。

2008~2018年的每年審計公告分別為15份、16份、61份、21份和15份,這些都是針對汶川地震抗震救災(zāi)及其恢復(fù)重建的審計公告。隨著時間的推移,我國對公共危機(jī)審計的重視程度也越來越高。

從審計類型來看,關(guān)于非典防治的審計公告有2份,關(guān)于汶川抗震救災(zāi)的審計公告有34份,關(guān)于汶川災(zāi)后重建的審計公告有89份,關(guān)于其他公共危機(jī)事件的審計公告有7份。因此,越是嚴(yán)重的公共危機(jī)事件,政府給出的關(guān)注程度越高,審計工作也越到位。另外,對于同一公共危機(jī)事件(例如汶川地震),關(guān)于恢復(fù)重建的審計公告明顯多于抗震救災(zāi)的審計公告,說明相對于社會捐贈資金(其救助資金績效評價可能通過慈善基金會的社會審計解決),政府更關(guān)注于重建資金的跟蹤和審計。

四、公共危機(jī)救助資金的再次績效評價

(一)公共危機(jī)救助資金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

由于初次評價僅用6個指標(biāo)對公共危機(jī)救助資金進(jìn)行績效評價,結(jié)果相對粗糙,本部分通過構(gòu)建一套指標(biāo)體系來進(jìn)一步評價(見表4)。各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重不能平均分配,它取決于各項(xiàng)指標(biāo)重要性的權(quán)衡和評價,反映了公共危機(jī)救助資金績效評價的重點(diǎn)、難度以及在資源精力投入的差別。

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(二)評價結(jié)果

對132份審計公告按照表4的指標(biāo)體系進(jìn)行打分并按照地區(qū)對審計公告進(jìn)行打分,結(jié)果見表5,評分規(guī)則為每個審計機(jī)構(gòu)各份審計公告得分的平均分,例如,重慶市審計局評分=(42.45+47.45+55.25+50.75)/4=48.98。根據(jù)上述評分結(jié)果可以直觀、明了地看出各個審計機(jī)構(gòu)的評分及其排名情況。

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(三)評價結(jié)果分析

總的來看,各審計機(jī)構(gòu)對公共危機(jī)救助資金的審計在一定程度上取得了較大的成效,同時也存在不少問題,在規(guī)范公共危機(jī)救助資金征收、使用、管理的過程中,還可以在很大程度上提高資金的使用效率。相對于理想模型的評判指標(biāo)還存在一定的差距,這也就說明了對公共危機(jī)救助資金審計還存在很大的改善空間。

從排名情況來看,評分前三名的是河南省審計廳、天津市審計局、福建省審計廳,排名末三位的是青海省審計廳、云南省審計廳、寧夏自治區(qū)審計廳。而國家審計署則排在第11位,屬于全國平均水平。

從地域分布來看,排名前幾名的屬于東部和中部地區(qū),排名后幾名的屬于西南和西北地區(qū)。

而東北地區(qū)的審計機(jī)構(gòu)評分普遍較高,中部地區(qū)的審計機(jī)構(gòu)得分也不算太低。這也從側(cè)面反映出經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)對公共危機(jī)方面的審計也相對完善。

從評分區(qū)間看,40~45分和45~50分區(qū)間的審計機(jī)構(gòu)數(shù)量最多,都是5個。30~35分和70~75分的審計結(jié)構(gòu)都是2個。總體符合統(tǒng)計學(xué)的正態(tài)分布,說明整個評分結(jié)果還是比較符合客觀事實(shí)規(guī)律的。

六、結(jié)論與建議

我國公共危機(jī)審計雖然起步較晚,但經(jīng)過數(shù)年公共危機(jī)的歷練,取得了較快地發(fā)展?；诠参C(jī)審計結(jié)果公告,從內(nèi)容分析結(jié)果看,關(guān)于真實(shí)性和回應(yīng)性的內(nèi)容所占比重較大。這充分體現(xiàn)了審計披露和監(jiān)督的職能,發(fā)揮了審計發(fā)現(xiàn)問題、揭示問題、解決問題的作用。另外,在合規(guī)性、效率性和效果性方面也給予了足夠的關(guān)注,其中取得了一定的成效但同時也存在不少的問題。

無論是審計署還是地方審計機(jī)構(gòu)都對真實(shí)性和回應(yīng)性給予了更多的關(guān)注。這說明隨著公眾法律意識的不斷提升,在公共危機(jī)救助資金的征收、管理和使用過程中,公眾不僅需要了解這些資金的處置是否遵循了法律規(guī)定或規(guī)章制度,還希望了解執(zhí)行政府投資項(xiàng)目的款項(xiàng)是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)或效果,也說明我國政府職能正逐漸從一個權(quán)力型政府向責(zé)任型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,在公共財政環(huán)境中,正面臨著從遵循受托責(zé)任到結(jié)果受托責(zé)任的關(guān)鍵過渡階段。而對于公共危機(jī)救助資金的專項(xiàng)審計,則缺乏一定的制度性和規(guī)范性,內(nèi)容比較單一,程序缺乏保障。我國公共危機(jī)審計在一定程度上滿足了公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),但是離理想的公共危機(jī)審計效果還有一定的差距。另外,公共危機(jī)審計相關(guān)的制度法規(guī)相對欠缺,各審計機(jī)構(gòu)的審計結(jié)果公告形式各異、參差不齊,缺乏一定的制度化和規(guī)范化。針對以上問題,借鑒國外經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國國情和現(xiàn)狀,提出以下建議。

對公共危機(jī)救助資金管理的建議。第一,落實(shí)?？顚Ｓ?做到專人專責(zé)。公共危機(jī)救助資金必須做到專款專用,不得隨意擠占挪用,變更資金用途。盡可能做到專人專戶管理公共危機(jī)專項(xiàng)救助資金,杜絕徇私舞弊、假公濟(jì)私的現(xiàn)象再次發(fā)生。建立?？顚Ｈ素?zé)任制,將責(zé)任落實(shí)到人,若發(fā)生違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象,將明確從重處罰。第二,按時下?lián)苜Y金,及時結(jié)算收支。由于公共危機(jī)緊急救助資金的特殊性,必須按時及時地下?lián)軐ｍ?xiàng)資金,才能有效地進(jìn)行緊急救援和最大程度的減少損失,否則將延誤黃金救援時機(jī),造成不可估量的后果。另外要及時進(jìn)行資金結(jié)算,既有利于發(fā)揮資金效益的最大化,也有利于各部門工作的有序開展。第三,加強(qiáng)資金概算,細(xì)化資金用途。

加強(qiáng)公共危機(jī)審計概預(yù)算工作,細(xì)化每一筆資金的來源和用途,避免不法分子從中謀取私利,防范于未然。切實(shí)提高公共危機(jī)救助資金的經(jīng)濟(jì)性和效率性。第四,強(qiáng)化科學(xué)管理,提高運(yùn)營效率。

通常,公共性危機(jī)救助資金數(shù)額較大,做好科學(xué)有效的管理,提高資金使用透明度,運(yùn)用財務(wù)管理的理念運(yùn)營專項(xiàng)資金,不僅可以提高公共危機(jī)救助資金的經(jīng)濟(jì)性和效率性,還能提升政府各部門的威嚴(yán)形象和辦事效率。

對于公共危機(jī)審計的建議。第一,規(guī)范審計框架、強(qiáng)化審計制度?？梢越梃b國外審計報告的形式,在原來格式基礎(chǔ)上,進(jìn)一步規(guī)范審計報告中的標(biāo)題框架。同時可以效仿美國開展績效審計的成功經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國國情,以公共危機(jī)審計為契機(jī),嘗試出臺政府績效審計準(zhǔn)則,逐步推進(jìn)國家審計機(jī)關(guān)對真實(shí)性、合法性和效益性的兼顧,開辟具有我國特色的績效審計之路。第二,擴(kuò)大審計范圍,充實(shí)審計內(nèi)容。在原有審計范圍的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大審計范圍以獲取更充