如何更好的將政府采購(gòu)需求管理落到實(shí)處

一、新制度基本結(jié)構(gòu)財(cái)政部印發(fā)的《政府采購(gòu)需求管理辦法》對(duì)近年來(lái)促進(jìn)采購(gòu)需求管理的各項(xiàng)政策和管理措施進(jìn)行了系統(tǒng)整理，初步形成了相對(duì)統(tǒng)一的政府采購(gòu)需求管理體系。管理是中央政府采購(gòu)改革方案實(shí)施的重要手段和前沿發(fā)展。需求管理屬于正式采購(gòu)交易前的采購(gòu)準(zhǔn)備活動(dòng)。加強(qiáng)采購(gòu)準(zhǔn)備是最新一輪政府采購(gòu)制度改革交流的重要標(biāo)志。根據(jù)基本趨勢(shì)，有兩種采購(gòu)準(zhǔn)備系統(tǒng)：以市場(chǎng)為導(dǎo)向和以采購(gòu)為導(dǎo)向，以提高采購(gòu)商的能力。前者的特點(diǎn)是注重有效市場(chǎng)供給和競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的正式交易準(zhǔn)備體現(xiàn)在采購(gòu)意向披露制度中，后者的特點(diǎn)是形成對(duì)采購(gòu)方的準(zhǔn)確需求和贏(yíng)得市場(chǎng)滿(mǎn)足自己需求的能力。準(zhǔn)備工作體現(xiàn)在外部市場(chǎng)咨詢(xún)系統(tǒng)和對(duì)未來(lái)采購(gòu)活動(dòng)的積極規(guī)劃，以及組織的內(nèi)部控制機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理。我國(guó)目前的采購(gòu)準(zhǔn)備制度主要是需求管理制度，重點(diǎn)是規(guī)范采購(gòu)要求，提高采購(gòu)交易能力，一般可以歸為上述第二類(lèi)。根據(jù)《政府采購(gòu)需求管理辦法》，政府采購(gòu)需求管理體系已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)化，其基本結(jié)構(gòu)是形成政府項(xiàng)目需求，滿(mǎn)足需求的采購(gòu)計(jì)劃、監(jiān)督和管理機(jī)制。核心系統(tǒng)要素及其相互關(guān)系可以表示為：(一)采購(gòu)需求的形成政府采購(gòu)項(xiàng)目的功能需求是確定采購(gòu)需求的前提和基礎(chǔ)。項(xiàng)目的功能需求主要包括基本目標(biāo)、功能形式和應(yīng)用場(chǎng)景。這些構(gòu)成了決定項(xiàng)目功能要求的一般制度因素。此外，預(yù)防因素必須有制度安排，因?yàn)樗鼈兛偸切枰从持贫鹊某浞中院头乐共涣夹袨?。不良行為，特別是虛構(gòu)需求、跨界擴(kuò)張需求、虛空需求，包括業(yè)績(jī)形象項(xiàng)目、規(guī)避虛報(bào)項(xiàng)目、張冠李戴項(xiàng)目等。因此，需要在現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成和完善識(shí)別、檢查和審查規(guī)則，使預(yù)防體系的要素得到更充分的體現(xiàn)，確定項(xiàng)目的功能需求是一個(gè)基本步驟，只有確定了采購(gòu)對(duì)象，才能形成采購(gòu)需求的客觀(guān)內(nèi)容，例如商品、服務(wù)或工程。功能需求向采購(gòu)對(duì)象的轉(zhuǎn)換，是在預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)制度等法定制度和標(biāo)準(zhǔn)，以及國(guó)家、行業(yè)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)技術(shù)、法律標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的框架內(nèi)必須形成的。目前，有一些目標(biāo)和問(wèn)題需要解決，一是提出更先進(jìn)的技術(shù)要求，根據(jù)項(xiàng)目目的形成特殊采購(gòu)要求。二是要積累更多特色服務(wù)和項(xiàng)目。這是因?yàn)槟壳暗南嚓P(guān)法規(guī)仍然集中在產(chǎn)品上，預(yù)測(cè)和確定市場(chǎng)供應(yīng)能力是確定供應(yīng)和建立供求關(guān)系的重要環(huán)節(jié)。此鏈接需要解決三個(gè)問(wèn)題：有限時(shí)間內(nèi)的市場(chǎng)可用性、預(yù)算和可接受的供應(yīng)價(jià)格以及供應(yīng)商合規(guī)表格的確定。由于上述問(wèn)題的解決取決于對(duì)市場(chǎng)的了解、分析和判斷，因此在系統(tǒng)中定義了市場(chǎng)研究和范圍，超范圍采購(gòu)還需要市場(chǎng)決策機(jī)制，例如正式的程序、經(jīng)驗(yàn)和基于市場(chǎng)的移動(dòng)決策，并體現(xiàn)了買(mǎi)方對(duì)市場(chǎng)的尊重。(二)采購(gòu)實(shí)施方案及風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制在需求管理系統(tǒng)中，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目的需求為基礎(chǔ)時(shí)，滿(mǎn)足需求的采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃就成為一個(gè)主觀(guān)的系統(tǒng)。《采購(gòu)實(shí)施方案》是采購(gòu)交易準(zhǔn)備工作的一部分，是塑造買(mǎi)方市場(chǎng)交易能力的系統(tǒng)性準(zhǔn)備計(jì)劃。采購(gòu)執(zhí)行計(jì)劃以合同為核心，以合同簽訂和合同管理為主要內(nèi)容，但核心議題仍是競(jìng)爭(zhēng)性合同方的管理。采購(gòu)實(shí)施方案以市場(chǎng)調(diào)研為基礎(chǔ)，但應(yīng)檢驗(yàn)主觀(guān)判斷的客觀(guān)性。因此，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和主觀(guān)決策失誤在所難免，必須加以防范和管理。為此，政府專(zhuān)門(mén)制定了風(fēng)險(xiǎn)管理、審查機(jī)制和行政監(jiān)督制度。其中，風(fēng)險(xiǎn)管理是合同管理相關(guān)內(nèi)容的延伸和延伸，重點(diǎn)仍然是內(nèi)部控制和審查機(jī)制。以金融監(jiān)管為基礎(chǔ)的行政監(jiān)管是需求管理制度實(shí)施和運(yùn)行的基本保障。財(cái)務(wù)績(jī)效是將需求管理的各個(gè)方面與系統(tǒng)設(shè)計(jì)的基本目標(biāo)相結(jié)合的基本原則。因此，在解釋和應(yīng)用需求管理系統(tǒng)時(shí)，必須以績(jī)效為原則，有效克服程序的空性，有效實(shí)施采購(gòu)結(jié)果導(dǎo)向。在績(jī)效原則的約束下，合理運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以績(jī)效達(dá)到的程度作為選擇采購(gòu)方式合規(guī)性的依據(jù)。二、需求管理的制度基礎(chǔ)需求管理是解決政府采購(gòu)內(nèi)在矛盾的重要制度安排?？傮w而言，政府采購(gòu)是政府利用市場(chǎng)提高績(jī)效的機(jī)制，但政府與市場(chǎng)體制和運(yùn)行機(jī)制的重大差異產(chǎn)生了無(wú)法克服的矛盾。政府體制的剛性與政府職能的提升、供應(yīng)商的商業(yè)屬性與市場(chǎng)的靈活性之間存在很大的不對(duì)稱(chēng)性，特別是政府采購(gòu)目的的非商業(yè)性與政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)影響之間存在很大的不對(duì)稱(chēng)性。早期的制度安排是將政府作為法人實(shí)體，并承擔(dān)商業(yè)實(shí)體對(duì)另一方的合同責(zé)任。政府采購(gòu)商交易能力不足造成的業(yè)績(jī)下降，由政府自行消化和承擔(dān)。然而，兩個(gè)重要的政策變化，逐漸使最初的制度安排失效。第一個(gè)政策變化是引入了供應(yīng)商平等原則和限制交易活動(dòng)的公共采購(gòu)政策，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常商業(yè)的傳統(tǒng)原則和范圍。第二個(gè)政策變化是向政府買(mǎi)家提出性能要求，買(mǎi)方缺乏交易能力和以購(gòu)買(mǎi)為目的的非營(yíng)利組織應(yīng)納入履約原則。這兩個(gè)政策變化的實(shí)施，最終將集中在強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)合同的實(shí)施上，競(jìng)爭(zhēng)是以一定數(shù)量的參與者為前提的，所以最初參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)范圍會(huì)不斷擴(kuò)大。我國(guó)出臺(tái)以競(jìng)爭(zhēng)合同為核心的政府采購(gòu)制度的基本背景是國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)不斷擴(kuò)大。我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)性合同采購(gòu)是國(guó)際進(jìn)口制度，而不是根據(jù)國(guó)內(nèi)需求自發(fā)成長(zhǎng)的制度。這一國(guó)際體系的目的是促進(jìn)東道國(guó)市場(chǎng)向世界開(kāi)放。制度發(fā)展的歷史表明，早期正式輸入渠道和直接應(yīng)用的原因是使用外國(guó)貸款，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)制度是滿(mǎn)足利用外資的基本條件。但是，實(shí)施這一制度的前提是滿(mǎn)足兩個(gè)基本條件：市場(chǎng)效應(yīng)和法律秩序。否則，將無(wú)法實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。從制度上講，國(guó)際組織貸款的條款適用于所有接受貸款的國(guó)家，但國(guó)內(nèi)外供應(yīng)商機(jī)會(huì)均等。但是，競(jìng)爭(zhēng)性合同制度本身并不意味著在每個(gè)項(xiàng)目或案例中都滿(mǎn)足所有適用條件。最重要的條件是存在有效的、競(jìng)爭(zhēng)性的政府采購(gòu)市場(chǎng)，即有參與意愿和一定數(shù)量的供應(yīng)商。如果沒(méi)有采購(gòu)項(xiàng)目的這種市場(chǎng)效率要求，所謂的普遍適用的競(jìng)爭(zhēng)性合同制度將毫無(wú)用處。政府采購(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不僅是國(guó)際概念本土化體系的結(jié)合，而且由于民法、商法、行政法等各個(gè)法律部門(mén)的介入，對(duì)法律秩序的要求也非常高。聯(lián)合國(guó)《貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》和《立法指南》正確地指出了這一點(diǎn)。在國(guó)際概念本土化的過(guò)程中，系統(tǒng)的落地和成長(zhǎng)是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，即使有國(guó)內(nèi)的需求。如前所述，政府采購(gòu)與普通商業(yè)交易的區(qū)別在于，有明顯的政府因素和公共利益，在法律上體現(xiàn)了特殊的規(guī)則制度和秩序維護(hù)制度的出現(xiàn)，建立和維護(hù)這個(gè)秩序遠(yuǎn)不是一天完成的。上述復(fù)雜的制度演進(jìn)過(guò)程需要不斷的政策研究和制度創(chuàng)新，才能化解政府采購(gòu)的內(nèi)在矛盾。即，非營(yíng)利性政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)適應(yīng)商業(yè)采購(gòu)交易，滿(mǎn)足預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。需求管理就是這樣一種制度創(chuàng)新的行為，其主要目標(biāo)是提高政府的購(gòu)買(mǎi)能力，提高政府對(duì)市場(chǎng)的適應(yīng)能力，彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性合同的不足。由于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性合同的盲目依賴(lài)，造成了客觀(guān)上忽視了競(jìng)爭(zhēng)性程序優(yōu)勢(shì)對(duì)績(jī)效影響的問(wèn)題。對(duì)此，近年來(lái)國(guó)外進(jìn)行了改革，形成了一系列新的制度。因此，我國(guó)政府采購(gòu)需求管理系統(tǒng)化、統(tǒng)一化的新發(fā)展，正在適應(yīng)國(guó)際化規(guī)則的新趨勢(shì)。三、完善政府采購(gòu)需求管理的對(duì)策建議(一)強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí)及采購(gòu)人內(nèi)部控制1.提高主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)落實(shí)政府采購(gòu)需求管理，關(guān)鍵在強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。采購(gòu)人應(yīng)從意識(shí)、人員、制度三個(gè)方面強(qiáng)化主體責(zé)任。采購(gòu)人要提高責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮主人翁精神，不僅僅把主體責(zé)任作為外部規(guī)則約束，更要從加強(qiáng)政府采購(gòu)規(guī)范性和績(jī)效性出發(fā)，將外在規(guī)則內(nèi)化為自覺(jué)行動(dòng)。采購(gòu)人要加強(qiáng)宣傳指引，要將責(zé)任意識(shí)全面覆蓋采購(gòu)全過(guò)程，變“一人之責(zé)”為“眾人之責(zé)”。采購(gòu)人要充實(shí)采購(gòu)人員，進(jìn)行合理的分崗分工，關(guān)鍵崗位相互分離、相互監(jiān)督，避免形成真空，保證采購(gòu)流程持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。2.加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，建立一體化內(nèi)部控制體系采購(gòu)人要從體制機(jī)制上創(chuàng)新，建立涵蓋預(yù)算、需求、采購(gòu)的一體化內(nèi)部控制體系，將采購(gòu)管理維度拉長(zhǎng)，全面覆蓋項(xiàng)目論證、需求管理、預(yù)算、采購(gòu)、履約、驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程，明確需求部門(mén)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購(gòu)、審計(jì)等部門(mén)在采購(gòu)過(guò)程中的職責(zé)與工作流程，強(qiáng)化責(zé)任追究。鼓勵(lì)需求部門(mén)結(jié)合自身需要大膽開(kāi)展需求調(diào)查，調(diào)查越充分，采購(gòu)結(jié)果就會(huì)越接近實(shí)際需要。(二)強(qiáng)化采購(gòu)專(zhuān)業(yè)水平建設(shè)及履約驗(yàn)收，提高采購(gòu)實(shí)施質(zhì)量1.加強(qiáng)采購(gòu)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高采購(gòu)從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水平落實(shí)政府采購(gòu)需求管理，必須重視提高采購(gòu)專(zhuān)業(yè)水平。采購(gòu)人要加強(qiáng)采購(gòu)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高采購(gòu)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)水平。采購(gòu)人員不僅要熟練掌握采購(gòu)程序，更要成為采購(gòu)需求管理的行家，要熟悉采購(gòu)需求編制、需求調(diào)查、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制、審查等各環(huán)節(jié)的工作要求，并了解供給市場(chǎng)，懂得從供給市場(chǎng)獲取有用的需求信息。采購(gòu)人要根據(jù)本單位實(shí)際情況，有專(zhuān)職機(jī)構(gòu)和人員。通過(guò)培訓(xùn)具備專(zhuān)業(yè)能力的，可自行組織完成采購(gòu)需求管理工作；不具備專(zhuān)職機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人員的，為控制風(fēng)險(xiǎn)，可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或其他第三方機(jī)構(gòu)完成需求調(diào)查、確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃等工作，也可以委托相關(guān)專(zhuān)家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查，相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)編入預(yù)算便于實(shí)施，但采購(gòu)人職責(zé)范圍內(nèi)的審查(審核)工作必須自己完成。2.嚴(yán)格履約及驗(yàn)收管理，保證采購(gòu)需求落到實(shí)處采購(gòu)人應(yīng)改變“重采購(gòu)、輕驗(yàn)收”“低價(jià)決定低質(zhì)”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格按合同履約，設(shè)置嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪`約處罰條款，強(qiáng)化法律手段，提高供應(yīng)商違約成本；建立供應(yīng)商不良行為記錄名單，加大對(duì)不誠(chéng)信行為的懲罰力度。采購(gòu)人要嚴(yán)格按照合同及采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃中的履約驗(yàn)收方案開(kāi)展履約驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的不予支付，保證采購(gòu)需求落到實(shí)處。(三)加強(qiáng)政府采購(gòu)全過(guò)程管理，提高項(xiàng)目績(jī)效1.加強(qiáng)采購(gòu)全過(guò)程管理，進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查政府采購(gòu)全過(guò)程包括項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、實(shí)施規(guī)劃、采購(gòu)實(shí)施、合同履行驗(yàn)收、資金籌措、績(jī)效評(píng)價(jià)等全過(guò)程。采購(gòu)人必須將整個(gè)政府采購(gòu)流程作為一個(gè)整體進(jìn)行，實(shí)行部門(mén)、專(zhuān)家一體化管理，強(qiáng)化協(xié)同調(diào)試聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，提高采購(gòu)質(zhì)量和效率。采購(gòu)流程以采購(gòu)需求作為項(xiàng)目采購(gòu)的源頭，進(jìn)入項(xiàng)目可行性驗(yàn)證階段，在確定預(yù)算前深入研究市場(chǎng)，避免成本超支和預(yù)算短缺，阻止需求與市場(chǎng)的脫離，致使采購(gòu)失敗。2.提高預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)水平，嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效考核采購(gòu)人需加強(qiáng)預(yù)算管理人員的培養(yǎng)，提高預(yù)算績(jī)效管理的專(zhuān)業(yè)水平，并根據(jù)需要聘請(qǐng)專(zhuān)家或第三方進(jìn)行咨詢(xún)。在進(jìn)行采購(gòu)時(shí)，利用需求調(diào)查的結(jié)果，規(guī)范采購(gòu)操作，滿(mǎn)足采購(gòu)需求，避免資金浪費(fèi)?？?jī)效評(píng)估及項(xiàng)目績(jī)效不佳的需求部門(mén)和經(jīng)理負(fù)責(zé)任，倒逼需求部門(mén)加強(qiáng)采購(gòu)需求管理，監(jiān)督績(jī)效審計(jì)，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制，并進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。(四)確保必要功能1.以采購(gòu)成本和支付能力為依據(jù)確定必要功能采購(gòu)過(guò)程是以付出能力為代價(jià)獲取商品和各類(lèi)服務(wù)的，即必須以付出能力為代價(jià)才能獲取功能。所以，功能的有無(wú)需要不但取決于有無(wú)需求能力，還取決于是否具有交付能力，又或者是否代價(jià)過(guò)高。與其他社會(huì)所有需要相比，如果不是由于稀缺資源的約束和財(cái)政的約束，公共需要也可能是無(wú)限的數(shù)量?；蛘咭恍┕δ苌洗_實(shí)也有需要，但由于支出比例過(guò)大，構(gòu)成了公共支出中無(wú)法忍受的項(xiàng)目，也構(gòu)成了不必要功能。因此，在義務(wù)教育階段普及到何種程度、教育的私人性、準(zhǔn)公開(kāi)性和純公共性的比重怎樣確定，以及某些特殊區(qū)域行政大樓的建設(shè)和裝飾標(biāo)準(zhǔn)定位等，都應(yīng)該與政府公共財(cái)政能力、國(guó)家財(cái)政預(yù)算案的規(guī)劃相關(guān)，統(tǒng)一規(guī)劃，綜合考量。需要考慮成本因素外，還必須考慮獲得功能的相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，以及獲取能力的相對(duì)價(jià)值。雖然需要，也可以承擔(dān)，但如果風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，或者相對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值不大，就不一定需要。也因此，在有些地區(qū)盲目實(shí)施照明施工時(shí)，在商場(chǎng)、街頭上擺設(shè)巨大的燈籠等擺設(shè)，徹夜燈火通明，盡管會(huì)有一些作用，但由于成本代價(jià)過(guò)高，還會(huì)耗費(fèi)大量電力、污染環(huán)境，所以實(shí)際上并無(wú)必要。2.以功能的必要程度與相對(duì)價(jià)值為基礎(chǔ)，確定必要功能政府采購(gòu)的功能需要是多元的，但公用資源卻是有限的。所以，政府在資源有限的情形下，同時(shí)面臨著多個(gè)需要，怎樣判斷什么需要才是最需要的？因此，政府需要把所有需要按照重輕緩急作為順序，安排為第一個(gè)最需要、也應(yīng)該優(yōu)先保證的功能需要，也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)公共秩序管理的功能需要都應(yīng)該最先獲得保證；第二系列次重要、盡可能實(shí)現(xiàn)的功能需要；在第三系列條件許可的前提下，積極爭(zhēng)取政府提供的功能需要；第四系列確實(shí)需要，但并不一定需要公共領(lǐng)域提供的、不可缺少的功能需要。3.以國(guó)家規(guī)范的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為基礎(chǔ)，確定必要功能一方面，政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)對(duì)象和功能要求可能多種多樣，就必須針對(duì)具體的服務(wù)要求進(jìn)行必要功能分析，以明確必要功能的內(nèi)涵和范圍；另外，如果政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)了許許多多的商品和服務(wù)項(xiàng)目，如每一次、每一批購(gòu)買(mǎi)的都進(jìn)行了必要功能分析，就會(huì)加大工程量，從而減少服務(wù)效率。所以，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)可通過(guò)對(duì)一般通用類(lèi)商品要求做出統(tǒng)一的功能分析，制定基本的商品功能要求規(guī)范，包括了公務(wù)車(chē)輛的運(yùn)輸功能規(guī)范、辦公室裝修功能規(guī)范、辦公用品的功能規(guī)范等。與之相對(duì)應(yīng)，建立了具體的價(jià)格控制規(guī)范，采購(gòu)成本準(zhǔn)則等。但如果對(duì)所有具體的商品功能和業(yè)務(wù)要求都有了基本規(guī)范，在一般通用情形下，價(jià)格需要根據(jù)規(guī)范確定。國(guó)家采用了統(tǒng)一主導(dǎo)、分類(lèi)管理的財(cái)務(wù)體制，按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督管理方式可