關(guān)于高校財務(wù)治理的思考

引言我國高等教育領(lǐng)域改革已進入一個關(guān)鍵時期，面對一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的高要求，高校理應(yīng)不斷深化高等教育綜合改革，著力構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理體系，這其中，高校的財務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是建立現(xiàn)代大學(xué)制度和大學(xué)治理結(jié)構(gòu)科學(xué)化的重要內(nèi)容。一、高校財務(wù)治理現(xiàn)狀近年來隨著高校的事業(yè)發(fā)展迅速，持續(xù)加大教育投入已成新常態(tài)，經(jīng)費來源渠道多元化，經(jīng)濟關(guān)系日趨復(fù)雜，學(xué)校辦學(xué)規(guī)模不斷擴大。但是，長期以來，高校的發(fā)展主要依靠財政經(jīng)費支持，財務(wù)管理的要求和方式相對單一，傳統(tǒng)的“等靠要”的觀點根深蒂固，高校財務(wù)治理的理念尚未得到廣泛接受，未能抓住財務(wù)治理杠桿，去撬動學(xué)校整體的改革，去推動學(xué)校事業(yè)的發(fā)展。學(xué)校總體規(guī)劃不足、經(jīng)費投入成本意識薄弱、經(jīng)費使用績效目標不明確、后勤保障攤子大及社會化不徹底、人員經(jīng)費惡性競爭、校辦企業(yè)剝離難等現(xiàn)象依然存在。因此，推進高校財務(wù)治理勢在必行，這既是高校確保資金安全有效，維護自身良好經(jīng)濟秩序，不斷提升財務(wù)管理水平的需要，也是高等教育綜合改革持續(xù)推進的需要。二、高校財務(wù)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和難點高校財務(wù)治理本質(zhì)上是指高校通過合理設(shè)置財務(wù)管理機構(gòu)，科學(xué)劃分財務(wù)管理權(quán)限，形成以財務(wù)管理為牽引，內(nèi)部管理體制相互制衡，經(jīng)費執(zhí)行效益高，管理成本低，有效推動學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的管理體制。加強學(xué)校的財務(wù)治理，需要學(xué)校黨政班子高度重視，樹立依法治校、以規(guī)治校的理念要以財務(wù)為抓手，逐步延伸到相關(guān)領(lǐng)域。開展全校的財務(wù)治理工作，應(yīng)從體制、機制、監(jiān)督檢查等全方位進行梳理。（一）學(xué)校機構(gòu)設(shè)置是否健全，職責分工是否明確在學(xué)校財務(wù)治理方面，管理機構(gòu)是否健全至關(guān)重要。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)、管理層級、崗位職責權(quán)限、權(quán)力運行規(guī)程，切實做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)。學(xué)校應(yīng)有綜合的決策機構(gòu)，包括：學(xué)校的最高決策機構(gòu)，如學(xué)校黨委常委會、學(xué)校校務(wù)會等；各類業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，負責學(xué)校各項具體業(yè)務(wù)的管理監(jiān)督，如學(xué)校國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，全面負責學(xué)校占有、使用或依法確認為國家所有的，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源，即學(xué)校的國有（公共）財產(chǎn)的監(jiān)督管理工作；學(xué)校財經(jīng)工作委員會，全面負責學(xué)校的預(yù)算論證、經(jīng)費執(zhí)行與績效評價工作；學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會，負責學(xué)校經(jīng)營性資產(chǎn)監(jiān)督管理工作；學(xué)校收費管理委員會，全面負責和監(jiān)督學(xué)校有關(guān)的政府定價的執(zhí)行、自主定價的論證及管理工作等。（二）制度建設(shè)是否完備，內(nèi)部控制體制是否健全加強高校財務(wù)治理，在完備的機構(gòu)設(shè)置前提下，還需要有與學(xué)校實際相符合的制度保障，一方面是對上級制度的貫徹執(zhí)行，是否做到令行禁止，另一方面是確保制度能夠解決學(xué)校的具體問題?？傮w來講就是學(xué)校的內(nèi)部控制體系是否健全并得到有效執(zhí)行，是否根據(jù)國家要求和學(xué)校實際及時進行修訂和完善。財務(wù)治理過程中要重點關(guān)注以下的制度建設(shè)和執(zhí)行：學(xué)校的“三重一大”決策制度、預(yù)算管理辦法、全面預(yù)算績效管理、收支管理辦法、國家專項經(jīng)費實施細則、國有資產(chǎn)管理辦法、校辦企業(yè)目標責任管理辦法、績效工資管理辦法等。（三）財務(wù)管理人員激勵機制是否完善，隊伍建設(shè)是否可持續(xù)高等學(xué)校的財務(wù)管理隊伍（含審計、資產(chǎn)）的建設(shè)至關(guān)重要，但很多學(xué)校一刀切的管理政策，尤其是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層面的重視度不夠，讓這支隊伍的建設(shè)困難重重應(yīng)當從以下幾方面開展治理：1.預(yù)算經(jīng)費達到標準的高校應(yīng)當配備總會計師，以實現(xiàn)高校財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)化，彌補學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)中缺少懂財、重視財務(wù)治理的人員，為單位整體的治理水平提高發(fā)揮有益的作用，使財務(wù)的規(guī)范性貫徹在決策的過程中，而不是事后去糾正、規(guī)范。2.不能一刀切的按照教學(xué)科研人員的要求對待新進財務(wù)人員。很多學(xué)校在補充財務(wù)管理人員時都按教學(xué)科研人員要求高學(xué)歷、高學(xué)位，這一方面是造成人才的浪費，另一方面是這種不切合實際的做法，使得財務(wù)管理人員長期進不到人（編制內(nèi)），只能采用臨時聘用人員，這對財務(wù)管理水平的提升有很大的影響。3.財務(wù)管理人員的晉升。財政部、教育部早就有關(guān)于財務(wù)管理隊伍建設(shè)的要求，特別是在職稱晉升方面要實事求是，不能像一般科研人員那樣要求論文和項目，但這種利好政策在很多高校很難落地，財務(wù)人員有苦難言。（四）監(jiān)督與檢查機構(gòu)是否健全，監(jiān)督機制是否完善完善高校內(nèi)部監(jiān)督制約機制在財務(wù)治理中至關(guān)重要。學(xué)校應(yīng)當建立層層監(jiān)督的全面監(jiān)督管理體系，并明確各自的監(jiān)督職能。第一層級是學(xué)校紀檢委、監(jiān)察審計部門；第二層級是能夠起到監(jiān)督作用的機構(gòu)，如組織、人事、財務(wù)等部門；第三層級是群眾監(jiān)督機構(gòu)，如教職工代表大會等。高校應(yīng)當建立通暢的外部監(jiān)督和反饋機制，外部監(jiān)督主要指政府和上級部門、社會中介機構(gòu)等對高校進行的監(jiān)督，如財政、稅務(wù)、審計等部門及社會第三方機構(gòu)對高校進行的監(jiān)督、審計、調(diào)查等。加強財務(wù)監(jiān)督與檢查，應(yīng)當關(guān)注：學(xué)校有無相應(yīng)的檢查監(jiān)督機制，執(zhí)行情況如何；監(jiān)督檢查范圍是否全面；對“人、財、物”權(quán)力集中和資金流量大的部門、學(xué)校重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位；對各類監(jiān)督檢查結(jié)果是否有效運用，有無進行問責，整改情況如何；是否建立相應(yīng)的制度防范措施。三、高校財務(wù)治理重點問題（一）財務(wù)管理與全面預(yù)算績效評價高校財務(wù)治理的核心是加強和規(guī)范財務(wù)管理，全面開展預(yù)算績效評價。加強財務(wù)管理一直是絲毫不能松懈的工作。高校發(fā)展不同的階段對財務(wù)管理的要求和認知是不一樣的，它會改變管理的狀態(tài)。全面預(yù)算績效管理國家已經(jīng)布置很長時間，但有沒有真正有效實施，還需要各單位真正落實到位，可從下幾個方面重點開展：1.學(xué)校的預(yù)算論證是否充分，管理是否規(guī)范，預(yù)算績效評價是否開展。首先是學(xué)校應(yīng)建立預(yù)算編制、預(yù)算績效管理等制度，明確學(xué)校、管理部門、二級單位在預(yù)算管理中的分級職責權(quán)限，規(guī)范預(yù)算編制、審定、下達、執(zhí)行、調(diào)整等程序。在預(yù)算編制過程中切忌拍腦袋的“領(lǐng)導(dǎo)工程”以及“帽子預(yù)算”。其次是學(xué)校是否實施全面預(yù)算績效管理，將績效目標設(shè)定、監(jiān)控、評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，強化預(yù)算對學(xué)?；顒拥囊龑?dǎo)和約束。2.財務(wù)內(nèi)部管理是否規(guī)范有效。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求，查找、梳理、評估業(yè)務(wù)及財務(wù)管理中的風險，制定完善并實施一系列制度、流程、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正，有效防控業(yè)務(wù)和管理風險。包括不相容職務(wù)分離、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、資產(chǎn)保護控制、運營分析、收入支出管理等。3.財務(wù)管理信息化水平和服務(wù)師生的能力是否能夠滿足需要。各個高校經(jīng)費核算量不同，不宜要求同一水平的信息化層次，應(yīng)當以滿足本校師生需要為主體。尤其是“放管服”是否到位，財務(wù)管理中長期存在的報銷難的問題是否已經(jīng)解決或根本好轉(zhuǎn)，服務(wù)意識和能力是否有顯著改善。（二）資產(chǎn)配置及使用管理學(xué)校國有資產(chǎn)的有效占有、使用及保值增值，防止國有資產(chǎn)流失一直是被詬病的問題之一，加強資產(chǎn)管理是財務(wù)治理的一個重要環(huán)節(jié)?？蓮囊韵聨讉€方面開展：1.健全學(xué)校資產(chǎn)管理部門設(shè)置。各類事業(yè)資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)是否有專門的機構(gòu)進行管理。尤其是公房、土地管理是否全覆蓋，無形資產(chǎn)（校名校譽、商標、專利轉(zhuǎn)讓）管理是否到位，大型儀器設(shè)備是否實施開放共享，資產(chǎn)（尤其設(shè)備）處置、實驗耗材領(lǐng)用等是否規(guī)范，經(jīng)營性資產(chǎn)是否與事業(yè)資產(chǎn)有效剝離，并保值增值。2.完善資產(chǎn)管理制度。學(xué)校是否根據(jù)自身實際制定了較為完善的國有資產(chǎn)管理制度，主要包括：國有資產(chǎn)管理、使用、處置等制度，學(xué)校對外投資和校辦企業(yè)管理制度、實驗儀器設(shè)備開放共享制度、科技成果轉(zhuǎn)化管理等。3.加強資產(chǎn)管理效果分析。應(yīng)當重點關(guān)注學(xué)校國有資產(chǎn)統(tǒng)籌配置科學(xué)性、合理性，新增資產(chǎn)的規(guī)范性和標準化，資產(chǎn)使用的績效評價，有效使用率，產(chǎn)出效益，尤其是大型儀器設(shè)備開放共享，土地和房產(chǎn)資源的完整性和有效使用率、規(guī)范性，出租出借行為的合規(guī)性等。（三）招投標與采購管理招投標與采購管理是為學(xué)校守住底線的最前沿陣地，是學(xué)校與外部接觸風險最高，最容易被攻擊和腐蝕的地方，因此規(guī)范學(xué)校的招投標與采購行為尤為重要。學(xué)校應(yīng)當嚴格依據(jù)《政府采購法》《政府采購法實施條例》以及相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章制度開展招標采購工作，通過完善組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，修訂完善采購制度實現(xiàn)以制度管人、按制度行事，把權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”，實現(xiàn)廉潔采購、陽光采購。1.學(xué)校應(yīng)當具有相對獨立的專門機構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一負責學(xué)校基本建設(shè)、維修工程、貨物、服務(wù)的招投標與采購工作，實現(xiàn)采管分離。2.在國家政策范圍內(nèi)，根據(jù)學(xué)校實際合理設(shè)置學(xué)校招投標與采購機構(gòu)的限額，統(tǒng)一采購限額以上的貨物、服務(wù)和維修工程（不含新建工程）項目的招投標與采購工作，協(xié)助或指導(dǎo)各單位完成限額以下的分散采購工作。3.加強內(nèi)部控制制度建設(shè)，建設(shè)如《招投標與采購中心工作人員工作紀律》《采購評審專家評審工作紀律》《學(xué)校采購管理辦法》《分散采購管理辦法》《校內(nèi)公開招標實施細則》《委托政府采購代理機構(gòu)采購實施細則》等制度，規(guī)范學(xué)校招投標與采購工作，提高學(xué)校資金使用效益，維護學(xué)校合法權(quán)益，促進廉政建設(shè)和加強風險防控。4.梳理完善各類采購流程，如政府集中采購流程、網(wǎng)上競價采購流程、網(wǎng)上比選采購流程、單一來源采購流程等。減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，方便師生辦事。5.目前高校招投標與采購工作難點及建議（1）政府集中采購周期太長，性價比不高。建議高校的通用辦公設(shè)備采購，在符合中央行政單位辦公通用設(shè)備配置標準情況下放寬采購渠道。（2）國家關(guān)于科研急需儀器設(shè)備采購中的“特事特辦”“隨到隨辦”“可不進行招標”等規(guī)定不具備實操性。建議明確“特事特辦”“隨到隨辦”“可不進行招標”的具體情形及流程。（3）供應(yīng)商串標圍標、不誠信履約等違法成本低，學(xué)校沒有處罰權(quán)且上報程序復(fù)雜。建議上級完善供應(yīng)商懲戒制度，簡化上報程序，提高處置效率。（4）評審專家專業(yè)水平參差不齊，違法違規(guī)評審處罰力度不夠。建議加強對評審專家的監(jiān)管和考核，加大違法違規(guī)行為的處罰力度。（5）合同公告時限太短。對于采購和合同簽訂隸屬于不同部門的學(xué)校來說，很難保證能在2個工作日內(nèi)公告合同，建議適當放寬合同公告時間。（四）后勤保障高校后勤管理是學(xué)校的重要組成部分，在目前社會體制和管理方式的形勢下，還將存在很長時間，由于政治要求與經(jīng)濟要求同時集于一身，高校后勤管理的狀況非常復(fù)雜，需要持續(xù)進行探索、改革。目前高校后勤管理運行模式主要分為三類：一是企業(yè)化管理模式：高校后勤系統(tǒng)規(guī)范分離的基礎(chǔ)上，在本地區(qū)范圍內(nèi)，組建跨高校的后勤服務(wù)集團（實體、中心或公司），以企業(yè)化形式，承擔高校后勤服務(wù)保障工作，實現(xiàn)高校后勤服務(wù)社會化。二是準企業(yè)化管理模式：高校原有后勤隊伍剝離成立后勤服務(wù)實體，實行管理上的甲、乙方分開，也就是實質(zhì)上的管理機關(guān)與服務(wù)板塊的分離，將后勤服務(wù)任務(wù)交給分離后的實體承擔。這是目前大多數(shù)高校采用的模式。三是行政化管理模式：高校直接負責后勤具體事務(wù)的管理與實施，學(xué)校下設(shè)有專門的后勤管理部門與具體事務(wù)實施部門，由后勤管理部門安排工作任務(wù)，具體事務(wù)實施部門負責落實后勤服務(wù)和運行保障任務(wù)，部分后勤服務(wù)以外包的形式，由社會企業(yè)承擔。很多高校是上述三種類型的混合體，管理難度大，大量占有學(xué)校資源，卻很難厘清關(guān)系，為此可從以下幾方面開展：1.徹底剝離高校后勤管理中的企業(yè)如為了開展校園維修而誕生的建筑類企業(yè)、通訊電訊服務(wù)企業(yè)、水電維修、賓館服務(wù)等，單位事企不分，占用了學(xué)校大量資源，導(dǎo)致高校管理難，需徹底剝離。2.明確后勤核算管理模式目前后勤賬務(wù)處理的模式也有多種，一是實施后勤社會化是獨立開戶核算，二是在學(xué)校大賬上核算，三是在原學(xué)校資金結(jié)算中心賬上核算。建議國家統(tǒng)一明確高校后勤統(tǒng)一獨立開戶核算，理清與學(xué)校賬戶的管理，更便于清晰的管理。也可根據(jù)高校后勤管理運行的模式進行相應(yīng)的財務(wù)管理模式：實行企業(yè)化、準企業(yè)化管理的高校后勤，必須在校級財務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)置二級財務(wù)機構(gòu)、獨立開展財務(wù)核算；實行行政化管理的高校后勤，不設(shè)置二級財務(wù)機構(gòu)，由校級財務(wù)部門統(tǒng)一進行財務(wù)核算。3.后勤內(nèi)部實行分類管理，分類核定（1）飲食服務(wù)：高校食堂享受國家和學(xué)校的免稅免租等優(yōu)惠政策，應(yīng)當將教職工餐廳、風味餐廳與學(xué)生基本大伙有效分離，建立成本分攤機制，以便按照教育部文件，對學(xué)生基本大伙實行價格平抑補貼，因此，飲食服務(wù)至少應(yīng)當實行收支平衡。教育部應(yīng)當統(tǒng)計全國高校食堂的數(shù)據(jù)，包括學(xué)生人數(shù)、食堂人員配置、經(jīng)營額、空間、價格平抑基金數(shù)等，為各高校提供一個配置參考數(shù)。（2）學(xué)校校醫(yī)院：教育部應(yīng)當明確學(xué)校校醫(yī)院的功能定位是解決師生的健康保健，及部分微小疾病的治療。在此基礎(chǔ)上，教育部可以統(tǒng)計各高校的數(shù)據(jù)，在職職工、離退休職工、學(xué)生人數(shù)，校醫(yī)院醫(yī)生人數(shù)等，為各高校提供一個校醫(yī)院配置參考數(shù)。（3）校園綠化、學(xué)生宿舍管理、保衛(wèi)等保障型的部門，這些部門由于歷史的原因一般人員隊伍龐大，是學(xué)校比較沉重的負擔，應(yīng)核定工作量，實行標準化配置，合理配置、分流冗余人員，提高工作效益。（4）校園維修改造是學(xué)校財務(wù)治理中需要重點關(guān)注的問題。長期來由于事企不分，重復(fù)維修、過度維修、超標改造、甚至鋪張浪費的現(xiàn)象時有發(fā)生，另外也帶來招投標與采購的風險。需要關(guān)注的節(jié)點是維修改造項目的立項、審批、招投標與采購、監(jiān)督檢查、審計驗收、效益評估（包括過往維修記錄）等。（5）加強水電氣管理。由于歷史的原因，很多高校的校園與住宅未分離，那就存在應(yīng)收未收的可能。部分高校還有取暖煤炭采購的工作，是否存在缺斤少兩，圖謀私利的風險。另外，管理人員隊伍的配置與信息化手段的使用也是需要關(guān)注的問題。4.后勤財務(wù)的治理（1）后勤管理內(nèi)部的控制制度建設(shè)：包括其決策機制、財務(wù)管理的規(guī)范性、人員費管理與激勵機制等。（2）學(xué)校對后勤集團的財務(wù)監(jiān)管：理順管理體制，規(guī)范后勤集團財經(jīng)行為，確保后勤集團會計信息的真實性、準確性、完整性及合法性。學(xué)?？刹扇∥珊笄谪攧?wù)總監(jiān)的方式進行監(jiān)督管理，并且定期開展任期經(jīng)濟責任審計、專項項目審計。（五）經(jīng)營性資產(chǎn)管理高等學(xué)校的主要任務(wù)是人才培養(yǎng)與學(xué)科建設(shè)，由于歷史原因，學(xué)校還存在很多校辦企業(yè)、控股或占股企業(yè)，這些企業(yè)占用學(xué)校巨大的資源（人力和資產(chǎn)），但大都處于虧損狀態(tài)，甚至還存在大量的債務(wù)，給學(xué)校帶來巨大的風險和隱患。雖然國家多次要求開展清理、剝離，但始終得不到徹底解決，因此應(yīng)當借助開展高校財務(wù)治理的機會大力推進此項工作。高校應(yīng)當成立經(jīng)營性資產(chǎn)管理委員會，統(tǒng)一管理學(xué)校的經(jīng)營性資產(chǎn)，為學(xué)校筑起一道防火墻，確保國有資產(chǎn)保值增值，持續(xù)開展僵尸企業(yè)的清理和一般企業(yè)的改制和剝離，為學(xué)校防范風險。（六）內(nèi)部審計校內(nèi)審計是確保學(xué)校各項工作穩(wěn)步、有效、合規(guī)開展的重要手段。建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計工作體制機制，是學(xué)校開展內(nèi)部審計的重要保障。加強內(nèi)部審計可從以下幾個方面開展：1.學(xué)校建立內(nèi)部審計工作報告制度，明確向高校黨委、主要負責人匯報的內(nèi)容、方式等。2.建設(shè)內(nèi)部審計機構(gòu)。預(yù)算收支規(guī)模較大的直屬高校應(yīng)當成立審計委員會，負責學(xué)校內(nèi)部審計工作的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，有獨立的審計部門。3.完善內(nèi)部審計質(zhì)量控制體系?？茖W(xué)設(shè)置內(nèi)部審計機構(gòu)和崗位，支持和保障內(nèi)部審計人員通過以審代訓(xùn)、培訓(xùn)交流等方式不斷提高政治能力、專業(yè)能力、宏觀政策研究能力和審計信息化能力，細化內(nèi)部審計工作規(guī)范和質(zhì)量標準，健全審計項目督導(dǎo)復(fù)核和綜合研判機制，增強社會中介受托審計業(yè)務(wù)在內(nèi)的內(nèi)部審計工作考核評價，全面加強內(nèi)部審計機構(gòu)和項目質(zhì)量控制。4.加強內(nèi)部審計信息化建設(shè)。在學(xué)校業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集、整理等方面，能利用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷和宏觀分析，推廣運用“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字