行政規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)

行政規(guī)范性文件的識別問題行政規(guī)范性文件在我國社會主義法治建設(shè)過程中，對保障各地區(qū)各機(jī)關(guān)工作人員依法行政中起著異常重要的作用，是行政過程中無可替代的角色。但事實(shí)上，為了應(yīng)對上級機(jī)關(guān)的政策，部分行政機(jī)關(guān)可能會制定諸多“名為普通文件，實(shí)為行政規(guī)范性文件”的行政公文來降低立法成本、逃避監(jiān)管。為了減少這種情況的發(fā)生，事前的審查及識別應(yīng)該被有關(guān)機(jī)關(guān)重視，審查和管理符合行政法規(guī)文件相關(guān)識別標(biāo)準(zhǔn)的文件。建立合法合理的行政規(guī)范性文件的識別制度，不止可以提高行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督、清理等方面的質(zhì)量，還可以促進(jìn)社會主義國家建設(shè)、法治國家建設(shè)和提高行政機(jī)關(guān)在國民中的信譽(yù)。一、行政規(guī)范性文件的界定行政規(guī)范性文件在我國的行政管理中占據(jù)著極其重要的作用，這不僅表現(xiàn)在它是下級政府部門進(jìn)行行政管理活動的依據(jù)，同時(shí)也表現(xiàn)在它是許多政府部門行政的共同法律淵源。但現(xiàn)實(shí)生活中，正因?yàn)樾姓缮系牧⒎ú幻?，?dǎo)致許多政府部門無法正確識別某一文件是否為行政規(guī)范性文件，使得他們在行政法律適用和人民的權(quán)利維護(hù)上出現(xiàn)問題。我將從兩個(gè)方面即學(xué)界研究和立法上對行政規(guī)范性文件的區(qū)分和辨認(rèn)進(jìn)行剖析。行政規(guī)范性文件界定的主要觀點(diǎn)總的來說，可以將學(xué)者們的觀點(diǎn)總結(jié)成“規(guī)范性文件”、“行政規(guī)范性文件”、“行政規(guī)則”和“其他規(guī)范性文件”這四種：第一種，持“規(guī)范性文件”的主要有以馬懷德為代表的的學(xué)者，行政主體為實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章、實(shí)現(xiàn)行政目的而制定的法律文件，除行政法規(guī)、規(guī)章外，還規(guī)范了行政主體與非具體相對人的權(quán)利義務(wù)的這一類文件統(tǒng)稱為行政規(guī)范性文件。[1]第二種，羅豪才教授主要擁護(hù)“行政規(guī)范性文件”這一觀點(diǎn)，他將行政立法以外的行政規(guī)則定義為行政規(guī)范性文件，在他看來,行政規(guī)范性文件是指決定、命令、行政措施由國家制定具有普遍約束力的行政機(jī)關(guān)在其法定權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律和政策,除行政法規(guī)和規(guī)則。但馬懷德教授和[2]羅豪才教授對行政規(guī)范性文件的稱謂均是以規(guī)范性文件代替，說明兩位教授都認(rèn)為規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件是同一個(gè)東西，不能加以區(qū)分。第三種，“行政規(guī)則”。哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為，從追求學(xué)術(shù)研究的嚴(yán)肅性、邏輯性和可溝通性的角度出發(fā)，可以從德國和日本的行政法研究中引入學(xué)術(shù)術(shù)語“行政規(guī)則”，從而對我國行政法學(xué)實(shí)踐中的規(guī)范性文件進(jìn)行總結(jié)。［3］第四種，“其他規(guī)范性文件”。以應(yīng)松年教授為其代表的國內(nèi)許多立法學(xué)者還將中國行政立法以外的相關(guān)的行政規(guī)則直接作為我國其他法律規(guī)范性文件之一加以引用。［4］在中國，無論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界都沒有形成除行政法以外的普遍接受的總則名稱，這在一定程度上也阻礙了理論研究者與人之間的交流與交流。在現(xiàn)階段我國，只有行政理論界邏輯化處理運(yùn)用過的行政文件名稱才屬于傳統(tǒng)行政法理論領(lǐng)域中普遍認(rèn)可的行政文件名稱，但它們?nèi)匀簧胁荒茏阋酝耆爬ɑ蚰懿糠智逦乇磉_(dá)出的這些重要行政文件中的所有典型特征。行政規(guī)范性文件雖然局限于一般行政法領(lǐng)域下的一種規(guī)范性文件概念，但從更廣義程度上卻可以廣泛理解為國家行政規(guī)范性文件即是專指由一個(gè)國家行政機(jī)關(guān)直接依法自主制定成文的并包括地方性行政法規(guī)文件和規(guī)章草案在內(nèi)組成的并具有普遍約束力的全部各類地方規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件與紅頭文件之間存在異同之處。相似之處：1、制定的主體一般是相同的國家機(jī)關(guān)，都是各級國家機(jī)關(guān)共同制定或其他法律、法規(guī)直接授權(quán)的相關(guān)組織。2、紅頭文件和行政規(guī)范性文件規(guī)定的具體制定程序基本一致，它比一些普通行政文件要嚴(yán)格，也比普通法律寬松。3、兩者都在行政管理中具有不可缺少的地位。然而，它們之間的區(qū)別更為明顯：1、主題的范圍是不同的。紅頭文件的主體范圍大于行政規(guī)范性文件。2、范圍不同。行政規(guī)范性文件常與一般紅頭文件存在一些重疊，部分紅頭文件又是一般行政規(guī)范性文化的必要組成部分；3、監(jiān)管程序不同。紅頭文件備案的前置監(jiān)督程序比規(guī)范性文件的更為寬松，同時(shí)紅頭文件又會因?yàn)槭呛畏N文件在監(jiān)管程序上有所不同。所以，要明白紅頭文件和行政規(guī)范性文件不能一概而論，要對他們進(jìn)行分別處理。（二）行政規(guī)范性文件的關(guān)聯(lián)立法目前，在我國的行政程序系統(tǒng)中，行政規(guī)范性文書是基層行政機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)行政服務(wù)，其職能十分重要。[5]《通知》按照《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（《通知》）對行政規(guī)范性文件的適用范圍進(jìn)行了限定。除法令、部門條例和地方性法規(guī)以外，其他機(jī)構(gòu)或者經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的、有管理公眾事物的機(jī)構(gòu)（以下簡稱為行政部門）依照法定的權(quán)限和程序制定并公布，內(nèi)容要求是一般內(nèi)容涉及公民、法人和其他組織如何行使權(quán)利和履行義務(wù)，效力上要求具有普遍約束力，可以在一定期限內(nèi)反復(fù)適用。雖然看起來這像是在一定程度上對行政規(guī)范性文件的定義進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)定，同時(shí)將行政規(guī)范性文件限定在了除行政法規(guī)、規(guī)章，以及國務(wù)院的決定和命令的狹義范圍內(nèi)。但是，行政規(guī)范性文件的稱謂歷來沒有得到學(xué)術(shù)界和法學(xué)界的統(tǒng)一規(guī)定，其性質(zhì)一直存在爭議。在《監(jiān)督法》、《立法法》、《處罰法》和《許可法》等法律規(guī)范中，都沒有一個(gè)統(tǒng)一的行政規(guī)范性文件規(guī)定，如在《監(jiān)督法》中是規(guī)范性文件、在《許可法》中是其他規(guī)范性文件等等。中國大部分的省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會都通過法律文件確立了對行政規(guī)范性文件的定義。為了更規(guī)范地對屬于這些國家行政規(guī)范性文件以外的事務(wù)進(jìn)行一種更加清晰規(guī)范更加具體有效的依法具體化管理。例如，貴州政府和湖南省人民政府都是通過制定規(guī)章的形式來界定行政規(guī)范性文件的具體含義及其相關(guān)特征，具有一定的法定性和規(guī)范性，應(yīng)當(dāng)作為依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)來判定其省份的行政規(guī)范性文件。相比兩省的規(guī)章，湖南省政府對具體行政規(guī)范性文件的制定主體規(guī)定得更為簡潔，沒有明確限制是只有公共事務(wù)管理職能的組織方能制定行政規(guī)范性文件。二、行政規(guī)范性文件的現(xiàn)行識別標(biāo)準(zhǔn)確定行政文書是否符合行政規(guī)范性文件的構(gòu)成要素和確定行政規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)兩者間并無本質(zhì)不同。其官僚主義思潮的其中一個(gè)共同基本政治特征則是，世界各國政府的行政都迅速進(jìn)入到了文件信息爆炸時(shí)代。[6]這顯然完全是由官僚主義的意思傳達(dá)特點(diǎn)決定的，行政當(dāng)局需要將書面意志層層傳達(dá)下去。同時(shí)，由于書面溝通優(yōu)于口頭溝通，導(dǎo)致大量文件的出現(xiàn)。從行政文書成本方面考慮，與高成本、耗時(shí)的行政立法相比，顯然低成本、更靈活的行政規(guī)范性文件更符合行政機(jī)關(guān)的心意。因此，行政立法的數(shù)量明顯遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行政規(guī)范性文件的數(shù)量。對于國家行政人員來說，大多數(shù)這種情況下，是由這些行政規(guī)范性文件構(gòu)成其執(zhí)法的規(guī)范基礎(chǔ)，而遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是由一項(xiàng)行政的立法構(gòu)成，[7]事實(shí)上，行政相對人也在受著這些行政規(guī)范性文件本身的強(qiáng)制力約束。因而，對于我們所最終要追求實(shí)現(xiàn)什么樣的一種行政目的而言，規(guī)范性文件本身同樣會是這樣一種最為有效直接的實(shí)現(xiàn)途徑，同時(shí)，在規(guī)范制定和程序執(zhí)行上，它還比行政立法這一方式更為便利。這一切在法律理論上無疑是會存在一些風(fēng)險(xiǎn)的，行政機(jī)關(guān)有時(shí)為了要逃避過于復(fù)雜嚴(yán)格的現(xiàn)行立法程序，通過或者利用規(guī)范性文件的方式發(fā)布那些原本應(yīng)該作為行政立法的行政文件，可能將使得許多原本就應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)立法來制定的規(guī)則被寫入成為規(guī)范性文件。從現(xiàn)有的大量規(guī)范性文件出臺引發(fā)的社會爭議來看，[8]這種社會危險(xiǎn)也可能確實(shí)存在。所以，近年來，無論是政府部門還是學(xué)術(shù)界都越發(fā)重視對行政規(guī)范性文件的規(guī)制研究，希望可以彌補(bǔ)我國行政部門的不足在對行政規(guī)范性文件合法性審查上。但由于對行政規(guī)范性文件并沒有單一、明確的識別標(biāo)準(zhǔn)，因此有必要對識別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討和研究，盡快建立和完善行政規(guī)范性文件的識別制度。識別標(biāo)準(zhǔn)是對行政規(guī)范性文件的定義加以簡化，抽取出基本要素。識別標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成－－共同要素和差別要素行政規(guī)范性文件一般由差別要素和共同要素共同構(gòu)成，差別要素是不確定要素，而共同要素是無論哪一種的標(biāo)準(zhǔn)中都囊括的。共同要素：重復(fù)的適用性。雖然，“重復(fù)適用性”在我國的法律法規(guī)，甚至連普通的行政規(guī)范性文件中都沒有明確規(guī)定，但我們可以通過實(shí)踐操作得出結(jié)論，只要行政規(guī)范性文件的生效到失敗的時(shí)期，依照行政規(guī)范性文件的決定，對同類事項(xiàng)都有效。在作為行政機(jī)關(guān)行政程序的依據(jù)時(shí)，適用次數(shù)不受限制。2、普遍約束力。行政規(guī)范性文件是為了貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，發(fā)揮輔助行政機(jī)關(guān)的管理職能，將上位法出臺之后逐步加以調(diào)整細(xì)化充實(shí)而新誕生起來的，具有一定的普遍約束力的決定、命令、通知等文件，具有很強(qiáng)的行政性和規(guī)范性。換言之，無論是“決定”、還是“紅頭文件”、或是“通告”都是由行政機(jī)關(guān)制定的，沒有明確的對象，具有普遍效力，行政管理者以及文件內(nèi)容有關(guān)的公民、法人和組織都應(yīng)該受其約束。這種約束，對行政管理者而言是拘束和制約，對公民法人或者其他組織則表現(xiàn)為影響。差別要素：差別要素是指在現(xiàn)有的識別標(biāo)準(zhǔn)中，沒有獲得學(xué)界或者立法普遍認(rèn)同的構(gòu)成要素，主要有制定主體、制定程序和內(nèi)容涉及公民權(quán)利義務(wù)等。有權(quán)的制定主體。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為，制定行政規(guī)范性文件的主體必須具有法律上的權(quán)威性。這完全是由行政規(guī)范性文件制定工作本身的固有特點(diǎn)所要求的，行政法規(guī)的主要制定責(zé)任主體是我們的國家行政機(jī)關(guān)，其權(quán)威制定的主體都必須依法具有履行與其工作職責(zé)相權(quán)限相對應(yīng)的基本行政權(quán)利。因?yàn)樾姓?guī)范性文件具有行政強(qiáng)制力，所以也就要求行政主體都具有制定行政法律法規(guī)授權(quán)規(guī)定的程序合法之淵源，最終通過法定程序?qū)π姓?guī)范性文件的具體內(nèi)容依法進(jìn)行規(guī)定。因此，有這三類法律主體，可以合法制定各種行政規(guī)范性文件，它們分別為國家各級人民政府、政府的組成部門以及根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行授權(quán)實(shí)施的組織。由于目前只有這三個(gè)法律主體可滿足政府部門制定各類行政規(guī)范性文件制度的法定要求，故而與行業(yè)組織發(fā)布的行業(yè)規(guī)范相類似的文件不能稱為行政規(guī)范性文件。[9]制定程序是否合法有效。主要是指行政規(guī)范性文件的起草、簽署、發(fā)布等各項(xiàng)程序事項(xiàng)是否符合有關(guān)規(guī)定。目前我國制定頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》。保障程序正當(dāng)是保證行政規(guī)范性文件合法、有效的基本要求，必須要將合法性貫通于制定行政規(guī)范性文件的全部過程中。內(nèi)容合理，涉及公民權(quán)利義務(wù)。地方應(yīng)規(guī)定行政規(guī)范性文件內(nèi)容合理性的糾錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)在法規(guī)和規(guī)章中。首先是合法性。行政規(guī)范性文件所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)必須以合法性為基礎(chǔ)，即以目的的合法性為基礎(chǔ)。第二個(gè)是需要。行政規(guī)范文件中規(guī)定的不得超過必要的。三是合理性。行政規(guī)范性文件的規(guī)定必須符合實(shí)際情況和實(shí)踐發(fā)展規(guī)律。第四是可行性。行政規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容必須適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，其應(yīng)用必須切合實(shí)際、有效和可行。（二）現(xiàn)有的識別標(biāo)準(zhǔn)類型現(xiàn)有的識別類型主要是兩個(gè)共同要素加幾個(gè)差別要素的區(qū)別，無論是“2+1”如“普遍約束力+重復(fù)適用性+制定主體”亦或者是“2+2”如“普遍約束力+重復(fù)適用性+制定主體+制定程序”等等，只有在文件同時(shí)滿足兩個(gè)確定要素和部分差別要素時(shí)，才能稱之為行政規(guī)范性文件。（三）主流的識別標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前，我國有相當(dāng)一部分地區(qū)將行政規(guī)范性文件主要以“2+1”模式，且只有“重復(fù)適用性+不特定主體+制定主體”為主，從各省、市、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會公布的管理規(guī)范性文件的地方性法規(guī)來看，適用這種模式的主要有湖南省、吉林省、江蘇省、遼寧省、山東省等等。[10]行政規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)可分為兩種類型：“2+2”識別標(biāo)準(zhǔn)和“2+1”識別標(biāo)準(zhǔn)，具體取決于是否需要兩個(gè)或一個(gè)差別要素。“重復(fù)適用性+具有普遍約束力+制定主體+涉及公民權(quán)利義務(wù)”以及“重復(fù)的適用性+具有普遍約束力+程序合法+制定主體”是“2+2”識別標(biāo)準(zhǔn)的兩種主要的模式。“2+2”識別標(biāo)準(zhǔn)中的第一種模式即“重復(fù)適用性+具有普遍約束力+涉及公民權(quán)利義務(wù)+制定主體”主要以廣東省、廣西壯族自治區(qū)為主要代表。第二種的識別模式即“重復(fù)適用性+具有普遍約束力+程序合法+制定主體”則也可以直接用陜西省作為識別標(biāo)準(zhǔn)代表，依據(jù)陜西省的《陜西省規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》第三條規(guī)定：要求制定主體是其省各級人民政府及其工作部門、有關(guān)機(jī)構(gòu)和法律、法規(guī)授權(quán)組織，程序合法表現(xiàn)在依據(jù)法定職權(quán)和程序制定并公布，重復(fù)適用性和普遍約束力則體現(xiàn)在在一定范圍、時(shí)間內(nèi)對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力?！?+3”識別標(biāo)準(zhǔn)中，差別要素中向來只有“制定主體+程序合法+涉及公民權(quán)利義務(wù)”這唯一一種模式。從各省的立法和實(shí)踐來看，這是最為普遍使用的一種標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是通常所說的行政規(guī)范性文件事后審查的合法性標(biāo)準(zhǔn)。三、行政規(guī)范性文件識別標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)（一）復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義何謂復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)是在同時(shí)滿足行政規(guī)范性文件基本特征和現(xiàn)有識別標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，重構(gòu)出符合理論和實(shí)踐需要的、可操作的行政規(guī)范性文件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)理論不僅彌補(bǔ)了其他標(biāo)準(zhǔn)在理論上的不足，而且對行政規(guī)范性文件定義的確認(rèn)上有巨大作用。“行政規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)”這一定義在我國學(xué)界目前尚不存在。重構(gòu)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提出復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，可以幫助有關(guān)行政機(jī)關(guān)有效區(qū)分何為行政規(guī)范性文件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及何謂行政合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)，可以進(jìn)一步促進(jìn)我國行政法學(xué)的發(fā)展。目前，無論是學(xué)術(shù)界還是立法界都沒有形成對行政性規(guī)范文件的定義和法律識別問題的統(tǒng)一觀點(diǎn)。但正是因?yàn)閮烧呗?lián)系比較密切，行政規(guī)范性文件概念中所用的關(guān)鍵詞甚至與行政規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)高度相似。我們還可以進(jìn)一步通過變相的重組識別標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)找到行政規(guī)范性文件特殊要素和判斷區(qū)分行政規(guī)范性文件是否為有效文件的目的。而合法有效的行政規(guī)范性文件是建立在行政規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上的，所以一定會符合行政規(guī)范性文件的相關(guān)定義，所以我們可以說，識別標(biāo)準(zhǔn)的重組是以行政規(guī)范性文件的定義為前提的。地方通過行政立法的方式規(guī)定行政規(guī)范性文件的定義，這不僅可以加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的合法性審查，同時(shí)也可以作為行政規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。因此在法律生活中，我國應(yīng)分清行政規(guī)范性文件審查的認(rèn)定與合法性兩者之間的異同。將兩者同質(zhì)化是我國行政規(guī)范性文件監(jiān)督過程中的一個(gè)嚴(yán)重漏洞。將現(xiàn)有的識別標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)為復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)，可以將兩者有效區(qū)分開，是有效避免兩者混合風(fēng)險(xiǎn)的有效解決方案。最重要的是，復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的提出能很好地避免行政機(jī)關(guān)通過制定行政規(guī)范性文件規(guī)避行政立法的風(fēng)險(xiǎn)，保障我國行政機(jī)關(guān)依法行政。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)的基本框架行政規(guī)范性文件復(fù)合識別標(biāo)準(zhǔn)是通過通過添加兩個(gè)必要的共同要素和原有的標(biāo)準(zhǔn)要素進(jìn)行組合，并再對上述其他要素分別進(jìn)行相應(yīng)修改細(xì)化和最終確定后，最終形成了一個(gè)將在一定較為長的周期內(nèi)真正能夠滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，也就是“重復(fù)適用性+普遍約束力+制定主體+涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)”這一種復(fù)合型通用行政規(guī)范性文件識別標(biāo)準(zhǔn)。以往的標(biāo)準(zhǔn)和這個(gè)新的復(fù)合型相比，舊的標(biāo)準(zhǔn)在制定主體上顯得更為寬松，在新的標(biāo)準(zhǔn)下，嚴(yán)格限制了只有行政機(jī)關(guān)中的人民政府或者職能部門，以及法律法規(guī)授權(quán)的組織才能夠成為行政規(guī)范性文件的制作主體，這種模式下，加強(qiáng)了對行政機(jī)關(guān)惡意規(guī)避行政立法的行為的監(jiān)管，填補(bǔ)了現(xiàn)行識別標(biāo)準(zhǔn)的漏洞，對依法行政進(jìn)行了進(jìn)一步的保障。四、行政規(guī)范性文件識別標(biāo)準(zhǔn)的具體應(yīng)用（一）司法審查中識別標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的意義為了加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，我們要充分發(fā)揮司法審查的重要作用。行政規(guī)范性文件識別制度的建立，不僅可以有效地提高行政規(guī)范性文件管理工作中后續(xù)審查、清理等工作的效率，而且可以有效地避免政府機(jī)關(guān)部門規(guī)避文件審查的狀況出現(xiàn)，從而可以有效地提高行政機(jī)關(guān)在人民群眾中的威信，有助于促進(jìn)我國法治社會的建成。（二）識別標(biāo)準(zhǔn)在司法審查中的應(yīng)用建議為了加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的司法審查，我們可以從行政規(guī)范性文件的識別標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，研究制定和監(jiān)督管理的相關(guān)建議：1、結(jié)合地方實(shí)際，突出地方特點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政區(qū)域的地方特點(diǎn)，因地制宜，制定適合當(dāng)?shù)氐男姓?guī)劃性文件，使行政規(guī)范性文件的效用最大化。2、嚴(yán)格限制行政規(guī)范性文件的制定。立法需要進(jìn)一步嚴(yán)格，嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)無權(quán)擅自發(fā)文、越權(quán)發(fā)文，超量濫發(fā)文，同時(shí)明確立法要求各級機(jī)關(guān)依法制定或者出臺地方行政規(guī)范性文件時(shí)要嚴(yán)格遵循法定程序，對人民群眾的意見進(jìn)行征集聽取和研究后，嚴(yán)格審核把關(guān)，堅(jiān)持集體審議，統(tǒng)一登記編號后方能發(fā)文，并且及時(shí)公開發(fā)布，強(qiáng)化備案監(jiān)督。3、明確行政規(guī)范性文件內(nèi)容的規(guī)范清理審查規(guī)則。要求負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照“誰制定、誰清理”的原則，每五年對行政規(guī)范性文件組織一次全面清理，清理出廢棄、無用失效的相關(guān)行政規(guī)范性文件。為了對行政規(guī)范性文件加以明確區(qū)分，行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過或提請批準(zhǔn)審議后，要由制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)統(tǒng)一落實(shí)對行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號，凡是屬于規(guī)范性文件的，統(tǒng)一使用“規(guī)”字識別，以避免因政府用統(tǒng)一字號發(fā)文，導(dǎo)致人們難以區(qū)分其是否是行政規(guī)范性文件的情況。4、加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督。對于行政規(guī)范性文件的監(jiān)督，必須要充分發(fā)揮上下級和不同部門間的作用。對存在損害公民、法人和其他部門的利益的，使政府公信力削弱的行為，一律嚴(yán)懲不貸。進(jìn)一步加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理工作水平，有助于國家進(jìn)一步切實(shí)提高我國現(xiàn)行國家規(guī)范性文件質(zhì)量，為維護(hù)公民社會的法制統(tǒng)一，乃至實(shí)現(xiàn)推動我國經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)取得健康持續(xù)發(fā)展而營造出一個(gè)更全面良好更加健康的民主法治環(huán)境。結(jié)語歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩說過：“在過去的20年里，行政法發(fā)展最重要的一個(gè)方面就是行政機(jī)關(guān)越來越依賴規(guī)則，作為制定政策的一種手段。在今后幾年內(nèi)，規(guī)則制定過程完全有可能成為行