農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策分析

PAGEPAGE1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策分析以xxx鎮(zhèn)為例作者：阿洪翠前言土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)?？梢酝ㄟ^轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式出讓經(jīng)營權(quán)。農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并“長久不變”這一政策背景下，以及在相當長的時期內(nèi)土地還將承載社會保障功能這一基本國情條件下，不能依靠土地買賣式兼并，只能通過創(chuàng)新機制，規(guī)?；?、規(guī)范化流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)相對集中、規(guī)模經(jīng)營，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，正確分析當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，處理好其中的各種主體的利益關(guān)系，研究制定有效的政策措施，意義重大。筆者從我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合xxx鎮(zhèn)具體情況，提出當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新問題、新情況，研究分析并提出相應的對策建議。筆者利用工作和參與調(diào)解的便利條件對xxx鎮(zhèn)12個村委會近3年來的土地流轉(zhuǎn)情況進行了調(diào)研，訪問了各村主要干部以及部分農(nóng)戶，向xxx鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心申請調(diào)取了相關(guān)數(shù)據(jù)，現(xiàn)對調(diào)查的情況進行了分析與思考。一、xxx鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀（一）xx鎮(zhèn)基本情況 xx鎮(zhèn)位于景東縣城西北部，距縣城30公里，東連龍街鄉(xiāng)，南接錦屏鎮(zhèn)，西交漫灣鎮(zhèn)，北鄰安定鎮(zhèn)，東北與南華縣兔街鎮(zhèn)接壤，總面積293平方公里。境內(nèi)最高海拔2800米，最低海拔1180米。全鎮(zhèn)有耕地26975畝，其中水田4088畝、旱地22549畝；轄12個村159個村民小組，5563戶18600人，民族以漢族、彝族為主，其中少數(shù)民族人口占41.3%，是一個集“山區(qū)、農(nóng)業(yè)、少數(shù)民族、貧困”四位一體的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)內(nèi)主要有烤煙、茶葉、林果、畜牧、蠶桑。2013年種植烤煙15550畝；有茶園面積24056畝；林果業(yè)以泡核桃為主，現(xiàn)有泡核桃面積43870畝；桑園面積889畝。xxx鎮(zhèn)有12個村委會，現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶4850戶，家庭承包的耕地面積21157畝。目前，土地流轉(zhuǎn)面積達896畝，占家庭承包經(jīng)營的耕地總面積的4.2%。（二）流轉(zhuǎn)特點通過對近三年12個村委會的土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查表明：xxx鎮(zhèn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)速度快、類型多、行為欠規(guī)范以及少量違法流轉(zhuǎn)行為存在等4個方面的特點。以下以2013年為例：

1.流轉(zhuǎn)速度加快，涉及農(nóng)戶、流轉(zhuǎn)的土地面積不斷增加。目前，各村流轉(zhuǎn)的土地面積占總耕地面積的比例約4.2％以上，涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)約占總農(nóng)戶數(shù)的12.3%，以龍街村為例：2011年流轉(zhuǎn)土地面積66畝，到2013年流轉(zhuǎn)的土地面積為119畝，總耕地面積為2179畝，流轉(zhuǎn)的土地面積占總耕地面積的比例約5.5%；家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶649戶，涉及土地流轉(zhuǎn)18戶，涉及土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)約占總農(nóng)戶數(shù)的2.8%。

2.流轉(zhuǎn)類型多樣。以流轉(zhuǎn)主體為標準，以同村的農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)為主，流轉(zhuǎn)面積約占總流轉(zhuǎn)面積的97％，出租給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的土地面積只占1.1%。以流轉(zhuǎn)對象為標準，可為耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、荒地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。其中以耕地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的80％。

以流轉(zhuǎn)方式為標準，可分為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、投股或參與股份合作等其他方式流轉(zhuǎn)。其中以轉(zhuǎn)包、互換、出租為主，約占總流轉(zhuǎn)面積的93.7％以上。轉(zhuǎn)包中又以外出打工或經(jīng)商農(nóng)戶，將土地轉(zhuǎn)包給親友或本村其他農(nóng)戶居多；互換中又以相鄰土地的農(nóng)戶間，便于雙方管理互換為主。以龍街村為例：流轉(zhuǎn)總面積119畝，轉(zhuǎn)包83畝、互換13畝、出租23畝，占流轉(zhuǎn)總面積100%。

以流轉(zhuǎn)是否簽訂協(xié)議為標準，可分為協(xié)議流轉(zhuǎn)和無協(xié)議流轉(zhuǎn)。其中協(xié)議流轉(zhuǎn)農(nóng)戶略占總流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)的80％左右。協(xié)議流轉(zhuǎn)又分為書面協(xié)議流轉(zhuǎn)和口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)，其中口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)占協(xié)議流轉(zhuǎn)的絕大多數(shù)，簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶不足總流轉(zhuǎn)戶的8％。以龍街村為例：流轉(zhuǎn)農(nóng)戶18戶，口頭協(xié)議17戶，簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占總流轉(zhuǎn)戶的約5.6%。以流轉(zhuǎn)是否有償為標準，可分為有償流轉(zhuǎn)和無償流轉(zhuǎn)。其中以無償流轉(zhuǎn)為主，約占總流轉(zhuǎn)戶的70％以上，有償流轉(zhuǎn)的比例正呈上升趨勢。以流轉(zhuǎn)是否履行報批準、備案或辦理土地使用權(quán)證書變更登記程序為標準，可分為批準流轉(zhuǎn)、備案流轉(zhuǎn)、登記流轉(zhuǎn)和自行流轉(zhuǎn)。其中以自行流轉(zhuǎn)為主，占總流轉(zhuǎn)面積的98％。以龍街村為例：流轉(zhuǎn)土地面積119畝，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積119畝，自行流轉(zhuǎn)100%。3.流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范，缺少管理。

流轉(zhuǎn)行為嚴重不規(guī)范,表現(xiàn)為自行流轉(zhuǎn)多,報批準、報備案的少,申請變更登記的根本沒有;口頭協(xié)議多,書面協(xié)議少;約定不明的多,約定明確的少;書面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多,規(guī)范的少等。鎮(zhèn)、村對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為缺乏嚴格規(guī)范的管理.協(xié)議流轉(zhuǎn)農(nóng)戶略占總流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)的80％左右，簽訂書面協(xié)議流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶不足總流轉(zhuǎn)戶的8％。

4.部分耕地被非農(nóng)業(yè)化，有少量的非法流轉(zhuǎn)行為存在。

xx鎮(zhèn)有極少部分耕地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，主要用于建蓋住房、農(nóng)村小百貨店、娛樂場所等。這些建設用地只有大多數(shù)履行了批準手續(xù)。二、當前xx鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題（一）大多數(shù)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)思想上認識不足xx鎮(zhèn)屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)戶受到傳統(tǒng)文化影響較深，普遍存在一定程度的“戀土情結(jié)”，許多農(nóng)戶對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律、政策缺乏了解，以種地收入作為家庭主要收入來源的農(nóng)戶，把土地視為命根子而不愿流轉(zhuǎn)，更多的農(nóng)戶怕流轉(zhuǎn)后失去承包權(quán)，寧可粗放經(jīng)營或讓親戚代耕也不愿意流轉(zhuǎn)土地，因此，土地流轉(zhuǎn)大多以村民小組內(nèi)部流轉(zhuǎn)為主，土地流轉(zhuǎn)范圍非常有限。（二）土地流轉(zhuǎn)市場體系不健全針對2013年xx鎮(zhèn)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務情況調(diào)查表明：到目前為止，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)的面積866畝，鄉(xiāng)村組織提供信息流轉(zhuǎn)的15畝，委托鄉(xiāng)村組織流轉(zhuǎn)的面積10畝，其他方式流轉(zhuǎn)的面積5畝。土地流轉(zhuǎn)市場體系不健全，極大地影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。一是流轉(zhuǎn)信息不暢，土地評價缺乏依據(jù)，農(nóng)民咨詢沒有門路，土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式比較單一，往往出現(xiàn)“出讓土地者找不到承包者，承包土地者找不到出讓者”的現(xiàn)象。二是還沒有形成鼓勵土地流轉(zhuǎn)的激勵機制。鄉(xiāng)、村兩級政府引導和服務不夠到位,缺乏有效組織農(nóng)民“以地生財”的能力；相應服務部門人員較少，職責不明，且兼職較多，無力對土地流轉(zhuǎn)合同進行指導和管理。三是土地流轉(zhuǎn)的價格形成機制不完善。由于土地價格的評估缺乏依據(jù)，農(nóng)民獲取相關(guān)信息的渠道相對較少，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的弱勢地位等因素，土地流轉(zhuǎn)價格偏低，無法體現(xiàn)土地的真正價值。四是對土地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的管理。目前，缺少專門的管理部門對土地流轉(zhuǎn)市場進行統(tǒng)一管理和服務，導致簽訂合同和為業(yè)主提供必要支持等服務方面跟不上，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。（三）土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范一是許多土地流轉(zhuǎn)行為沒有簽訂正式流轉(zhuǎn)合同。從調(diào)查情況看，農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)一般只有口頭約定或者簡單的書面協(xié)議，土地流轉(zhuǎn)的隨意性和不穩(wěn)定性較明顯，許多流轉(zhuǎn)都沒有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系，雖然《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一年期以上的應當簽訂書面合同，但是在實際的流轉(zhuǎn)過程中，沒有簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議的情況較多；有的書面協(xié)議權(quán)利、義務界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)。二是部分土地流轉(zhuǎn)書面合同的內(nèi)容、條款不規(guī)范，存在較大的法律風險隱患。如：部分土地流轉(zhuǎn)協(xié)議中簽訂的土地流轉(zhuǎn)期限超過了第二輪土地延包期的剩余期限。三是大量土地流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)過備案和鑒證程序。如xx鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機關(guān)登記、備案或鑒證及公證機關(guān)公證的流轉(zhuǎn)土地不到1/20。（四）土地流轉(zhuǎn)的社會保障體系不完善目前，我國城市社會保障體系已基本建立，但廣大農(nóng)村地區(qū)的社會保障體系尚不健全，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等基本保障體系尚未完全建立起來。在農(nóng)民收入水平低，收入來源有限的情況下，農(nóng)民主要依靠土地收入來解決養(yǎng)老、看病、上學等問題，土地成為農(nóng)民的基本生活保障，農(nóng)民對土地的依賴程度非常高。在這種情況下，農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)的積極性不高，害怕由于進行土地流轉(zhuǎn)而喪失基本的生活保障，即便不得已要轉(zhuǎn)包土地，也盡量轉(zhuǎn)包給家族內(nèi)部人。這種不以耕種適應性和方便性為依據(jù)的流轉(zhuǎn)行為，不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。（五)土地流轉(zhuǎn)范圍窄，流轉(zhuǎn)收益少多數(shù)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)都是發(fā)生在父子、叔侄、親戚及鄰居之間，出租給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外的人口或者單位只占總面積的3.3%，土地流轉(zhuǎn)收益少，一部分流轉(zhuǎn)仍為無償形式，部分有償流轉(zhuǎn)的也未按協(xié)議、合同兌現(xiàn)收益。三、規(guī)?；⒁?guī)范化推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議（一）加大政策宣傳力度，引導農(nóng)村廣大群眾提高對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的認識針對在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，部分農(nóng)村干部群眾思想上認識不足、心存顧慮以及對土地流轉(zhuǎn)服務的方式方法不甚了解等問題，加大對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策和相關(guān)服務信息的宣傳。通過政策宣傳、組織引導和周到服務，使農(nóng)民能夠在土地流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)“你發(fā)財，我發(fā)展”，鼓勵和引導更多的農(nóng)戶以實際行動參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，切實增強其依法自愿有償流轉(zhuǎn)土地的積極性和主動性，形成全社會特別是廣大農(nóng)民群眾認識、理解和參與土地流轉(zhuǎn)的良好氛圍和輿論環(huán)境。比如：切實加大《合同法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度，增強農(nóng)民的法律意識，規(guī)范雙方的履約行為，促進土地流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展。這對促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的健康運行,預防和減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生有著重要的意義。（二）健全土地流轉(zhuǎn)市場體系，提高土地流轉(zhuǎn)效率和效益。一是建立市場化的土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。大力發(fā)展土地價格評估機構(gòu)，對土地流轉(zhuǎn)價格的評估，應以社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益為標準，充分考慮轉(zhuǎn)讓方的目標臨界值、土地的選擇價值和外部性問題，使土地的價值得到較為客觀的體現(xiàn)。同時，因地制宜地建立多元化的流轉(zhuǎn)價格體系，通過土地流轉(zhuǎn)價格來調(diào)節(jié)土地的利用結(jié)構(gòu)。二是制訂土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)政策，對于合乎農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地流轉(zhuǎn)政策導向的土地流轉(zhuǎn)在稅收上予以優(yōu)惠，以優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的宏觀效益。比如：建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)有形市場，出臺支持土地流轉(zhuǎn)政策文件，地方財政安排土地流轉(zhuǎn)資金等。三是要加強土地流轉(zhuǎn)服務中介組織建設。逐步建立和完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu)，發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，統(tǒng)一辦理土地出租、咨詢、權(quán)利認證、收益結(jié)算，地方財政安排支持土地流轉(zhuǎn)專項資金。四是要積極培育土地流轉(zhuǎn)市場主體。要結(jié)合各地實際，加快發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵引導專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)等主體開展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育和壯大土地流轉(zhuǎn)需求市場，提高土地流轉(zhuǎn)效益，提高農(nóng)民收入。比如：xx鎮(zhèn)的烤煙種植、馬鈴薯種植、水堿豌豆種植業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。五是要加強土地流轉(zhuǎn)管理服務隊伍建設。要分層次、分類別對土地管理服務人員進行系統(tǒng)的業(yè)務培訓，培養(yǎng)一批熟悉土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律、法規(guī)和政策的干部隊伍，增強基層干部依法辦事的自覺性和主動性，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范。比如：成立縣級仲裁委員會，定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級調(diào)解員進行專業(yè)知識培訓。（三）嚴格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，切實維護農(nóng)民合法利益一是要成立專門的土地流轉(zhuǎn)管理部門，加強土地流轉(zhuǎn)全程管理、引導和服務。二是要堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地流轉(zhuǎn)必須在法律政策范圍內(nèi)進行，要嚴格按照《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等有關(guān)法規(guī)制度的規(guī)定進行土地流轉(zhuǎn)，土地是否需要流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，只能由享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶自己決定，任何人和機構(gòu)都不能以任何理由強迫農(nóng)戶作出流轉(zhuǎn)的決定，也不得以任何理由阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，更不能擅自截留農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的收益。三是要全面規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序和流轉(zhuǎn)合同。制定統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作流程和流轉(zhuǎn)合同文本，指導土地流轉(zhuǎn)雙方依法簽訂規(guī)范化的流轉(zhuǎn)合同，以有效維護流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。四是要建立健全土地流轉(zhuǎn)登記備案制度。建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點對擬轉(zhuǎn)讓方的土地情況、基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊。（四）完善農(nóng)村社會保障體系和失地農(nóng)民就業(yè)保障體系，解除農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂農(nóng)村社會保障體系不健全和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移困難，是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)心存顧慮的主要原因，這影響了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。一是要完善農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會救濟制度，是建立農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵所在。要加強中央財政和省級財政對欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)最低生活保障資金的支持力度，使所有符合條件的農(nóng)村人口都能納入低保范圍，解決保障資金不到位，保障對象有遺漏等問題，切實保障困難農(nóng)民的基本生活。二是要加快構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方向，建立社會統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保障制度框架。要堅持“廣覆蓋、?；尽⒂袕椥?、多層次”的原則，建立由個人繳費、集體補助、國家補貼相結(jié)合的三方籌資方式廣泛籌集農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。三是要全面推行并繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。（五）司法方面的對策司法部門加強對土地承包關(guān)系的法律調(diào)整。對破壞、干擾新一輪承包的犯罪行為要依法嚴懲。對發(fā)包過程中產(chǎn)生的民事糾紛，妥善處理，維護農(nóng)村穩(wěn)定。對土地承包合同糾紛，本著穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的原則認真處理，維護生效合同的嚴肅性，通過辦案，保護和促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。要嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定加強對流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管。確保流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途