2021版咨詢工程師《知識點速記》

2021年咨詢工程師考試知識點速記

《項目決策分析與評價》

目錄

第一章緒論..................................................................................1

第一節(jié)項目目標與項目決策.................................................................1

第二節(jié)項目決策分析與評價的任務和基本要求...............................................12

第三節(jié)項目前期咨詢成果..................................................................13

第二章項目規(guī)劃報告的編制...................................................................18

第一節(jié)概述..............................................................................18

第二節(jié)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃報告的編制...........................................................20

第三節(jié)企業(yè)發(fā)展規(guī)劃報告的編制...........................................................23

第四節(jié)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃報告的編制...........................................................28

第三章項目可行性研究及其報告...............................................................32

第一節(jié)概述..............................................................................32

第二節(jié)可行性研究報告的主要內容.........................................................34

第三節(jié)部分行業(yè)或項目類別可行性研究報告的特點..........................................51

第四節(jié)可行性研究報告的附文、附表與附圖（略）............................................55

第四章項目申請報告..........................................................................56

第一節(jié)概述..............................................................................56

第二節(jié)項目申請報告的編制...............................................................57

第五章資金申請報告..........................................................................60

第一節(jié)概述..............................................................................60

第二節(jié)資金申請報告的編制...............................................................61

第六章項目評估..............................................................................63

第一節(jié)概述..............................................................................63

第二節(jié)規(guī)劃評估的內容和要點.............................................................64

第三節(jié)可行性研究報告評估的內容和要點...................................................65

第四節(jié)項目申請報告評估的內容和要點.....................................................65

第五節(jié)資金申請報告評估的內容和要點.....................................................67

第六節(jié)政府和社會資本合作(PPP)項目評估的內容和要點......................................68

第七節(jié)項目評估質量控制..................................................................68

第七章建設方案研究與比選...................................................................72

第一節(jié)概述..............................................................................72

第二節(jié)建設方案的主要研究內容...........................................................73

第三節(jié)建設方案的比選方法...............................................................84

第八章社會評價..............................................................................90

第一節(jié)社會評價概述......................................................................90

第二節(jié)社會評價的內容....................................................................91

第三節(jié)社會評價的主要方法...............................................................94

第四節(jié)社會評價的組織實施和報告編寫.....................................................96

第五節(jié)社會穩(wěn)定風險分析(評估).........................................................97

第九章不確定性分析與風險分析..............................................................100

第一節(jié)概述.............................................................................100

第二節(jié)不確定性分析方法.................................................................101

第三節(jié)投資項目風險分析流程和方法......................................................104

第四節(jié)投資項目風險對策.................................................................111

第十章項目后評價及其報告..................................................................115

第一節(jié)概述.............................................................................115

第二節(jié)項目后評價報告的主要內容........................................................117

第一章緒論

第一節(jié)項目目標與項目決策

一、項目含義和目標

（一）項目的宏觀目標

項目的宏觀目標是指項目建設對國家、地區(qū)、部門或行業(yè)要達到的整體發(fā)展目標所產生的積極影響和

作用。不同性質項目的宏觀目標是有區(qū)別的。

（二）項目的具體目標

項目的具體目標是指項目投資建設要達到的直接效果。不同性質項目的具體目標也是有不同的。

1.效益目標項目經濟效益、社會效益、環(huán)境效益等方面要實現(xiàn)的目標值

2.規(guī)模目標對項建設規(guī)模確定的目標值

1）擴大生產規(guī)模，降低單位產品成本。

2）向前延伸，生產所需原材料，降低產品成本和經營風險。

3）向后延伸，延長產品生產鏈，提高產品附加值。

3.功能目標對項目功能的定位4）引進先進技術設備,提高產品的技術含量和質量

5）進行技術改造，調整產品結構，開發(fā)適銷對路產品。

6）利用專利技術，開發(fā)高新技術產品

7）拓寬投資領域，分散經營風險

4.市場目標對項目產品（或服務）目標市場及市場占有份額的確定

二、項目決策的含義和原則

（-）決策的含義

決策過程可以分為信息收集、方案構造設計、方案評價、方案擇四個相互聯(lián)系的階段。決策過程可交

織、往復循環(huán)，貫穿于整個決策過程。

根據(jù)決策對象的不同投資決策、融資決策、營銷決策等

根據(jù)決策目標的數(shù)量單目標決策和多目標決策

根據(jù)決策問題面臨條件的不同確定型決策、風險型決策和不確定型決策

（二）投資項目決策的含義和類別

從不同決策者的角度，投資項目決策可分為三類：

1企業(yè)投資項目決策

企業(yè)投資項目決策，是指企業(yè)根據(jù)自身總體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，自身資源條件、在市場競爭中的地位以及

項目產品所處生命周期中的階段等因素，以獲得經濟效益、社會效益和提升持續(xù)發(fā)展能力為目標，做出是否

投資建設項目的決定。企業(yè)投資項目原則上應由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資，同時按照有關規(guī)定滿足備案或政

府核準要求。

2政府投資項目決策

政府投資項目決策，是指政府有關投資管理部門根據(jù)經濟社會發(fā)展的需要，以實現(xiàn)經濟調節(jié)、滿足國家

經濟安全和社會公共需求、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，按照政府投資的范圍和政府投資的目標，做出是否投

資建設項目的決定。

3金融機構貸款決策

第1頁

金融機構貸款決策，是指銀行等金融機構遵循“獨立審貸、自主決策、自擔風險”的原則，依據(jù)申請貸

款的項目法人單位信用水平、經營管理能力和還貸能力以及項目盈利能力，作出是否貸款的決定。

（三）政府投資項目與企業(yè)投資項目決策的區(qū)別

1投資主體和資金來源不同

政府投資項目的投資主體是政府有關投資管理部門，資金來源是政府性資金，投資方式一般是政府接投

資、注入資本金、投資補助、轉貸和貸款貼息等。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。

投資項目的投資主體是企業(yè)，采用的投資方式一般是直接投資、合作投資等方式。2

決策過程不同

政府投資項目要求編制的項目建議書（或初步可行性研究報告）和項目可行性研究報告,分別是政府投資

主管部門立項和決策的依據(jù)，以項目建議書（或初步可行性研究報告）及可行性研究報告的批復為標志。

項目立項后，可納入政府投資年度計劃，作為編制可行性研究報告的依據(jù)，政投資主管部門依據(jù)可行性研

究報告的結論作為投資決策的依據(jù)。項目決策后，轉入實施準備階段。

企業(yè)投資項目的決策依據(jù)是項目可行性研究報告，必要時可以按照政府投資項目程序，編制初步可行性

研究報告行性研究報告，通常企業(yè)投資項目用企業(yè)的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃代替初步可行性研究或投資機會研究。企制

的項目申請報告，是政府投資主管部門辦理核準或備案行政許可的依據(jù)。項目核準或備案后，轉入實施階段。

3投資范圍和內容不同

政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境保

護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，以非經營性項目為主，原則上不直接投

資于經營性項目。

企業(yè)投資項目主要是以經營性項目為主，凡法律法規(guī)未禁入的領域均可以投資，部分非經營性項目或公

益項目政府可以采取PPP（政府和社會資本合作模式）等特許經營方式吸收企業(yè)投資企業(yè)投資項目，應符合維

護國家經濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)和環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷（唯利

升重共榮）等方面的要求。需要政府核準的項目應包括行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策和行業(yè)準分析，重點對資源

開發(fā)及綜合利用、節(jié)能方案等外部性條件進行分析論證。

4決策和管理模式不同

政府投資項目實行項目審批制。采用直接投資和資本金注入方式的項目，對經濟社會發(fā)展、社會公眾利益

有重大影響或者投資規(guī)模較大的,要在咨詢機構評估、專家論證、公眾參與、風險評估等科學論證基礎上，嚴格審

批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。加強政府投資事中事后監(jiān)管。政府投資項目實行代理建設、

項目審計監(jiān)督、重大項目查、竣工驗收和政府投資責任追究等制度，建立后評價制度。

企業(yè)投資項目由企業(yè)自行決策，政府備案，政府僅對極少數(shù)關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生

產力布局戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目進行核準（公共安全戰(zhàn)略布局）。實行備案制的投資項目，不再

設置任何前置條件，備案機關通過投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務服務大廳提供備案服務外商投資項目實

行負面清單制度。

（四）項目決策應遵循的原則

1科學決策原則

（1）方法科學。采用經驗判斷、數(shù)學分析和試驗等方法，定性分析與定量分析相結合。（2）

依據(jù)充分。

（3）數(shù)據(jù)可靠。保證數(shù)據(jù)來源可靠、計算口徑一致和評價指標可比,保證分析結論的真實可靠。

2民主決策原則

（1）質量，無論是企業(yè)投資項目還是政府投資項目，在決策過程中根據(jù)需要可聘請項目相關領域的專家進

行分析論證，以優(yōu)證，以優(yōu)化和完善建設方案。

（2）獨立咨詢?？晌杏行抛u、有能力的咨詢機構對投資項目獨立的……

（3）公眾參與。對政府投資項目和企業(yè)投資的重大項目，特別是關系社會公共利益的建設項目，在項目決

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策過程中采取多種公眾參與形式，廣泛征求各個方面的意見和建議，以使決策符合社會公眾的利益訴求。3

效益（效果）最大化原則

對于企業(yè)投資項目，必須遵循市場經濟規(guī)律，提高投資效益，這是企業(yè)投資經營性項目決策的基本原則，

以提高企業(yè)市場經濟競爭能力，經濟效益，并創(chuàng)造社會效益：對于政府投資的非經營性項目，社會效益和生態(tài)

環(huán)境效益應為決策優(yōu)先考慮的目標，主要滿足社會需求和社會公共利益。

4風險責任原則

按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的要求，完善投資項目決策的責任制度，健全政府投資

責任追究制度。

5可持續(xù)發(fā)展原則

必須牢固樹立以人為本、創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)必須牢

固樹立境，要求項目建設不能超越當?shù)鼗騾^(qū)域范圍內的資源和環(huán)境的承載力。

在企業(yè)投資項目核準和政府投資項目審批中，可持續(xù)發(fā)展原則已成為投資主管部門項目審批、核準和備案

的重要條件，遵循行業(yè)準入制度要求，按照負面清單，嚴守生態(tài)紅線，嚴格把控備案、核準、審批項目的合規(guī)

性。

三、項目決策程序

㈠我國投資項目決策程序發(fā)展歷程

《關于投資體制改革的決定》：凡使用政府資金的項目一律實行審批管理；對于不使用政府資金

由企業(yè)投資建設的項目，一律不再實行審批管理，分別實施核準制或備案制等相應的項目策劃與決策

程序。

《中共中央、國務院關于深化投融資體制改革的意見》是我國投資體制領域、改革歷史上第一次

以黨中央、國務院名義印發(fā)的文件，是當前和今后一個時期深化投融資體制改革綜合性、指導性、綱

領性文件，創(chuàng)造性的推出“投資核準范圍最小化”“推行投資項目審批首問責任制”“多評合一、統(tǒng)

一評審”“編制三年滾動政府投資計劃”“試點金融機構依法持有企業(yè)股權”“建設投資項目在線審

批監(jiān)管平臺”等新模式、新舉措。

㈡審批制項目決策程序

本節(jié)所稱的審批制項目決策程序，主要是指采取直接投資和資本金注入的政府投資項目。

政府投資項目實行審批制，包括審批項目建議書、項目可行性研究報告、初步設計。除特殊情況

影響重大的項目需要審批開工報告外，一般不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資項目的初步設計、

概算審批工作。

1.編制項目建議書（初步可行性研究報告）

實行審批制的項目，應是明確列入政府投資計劃內的重大項目，并與中期財政規(guī)劃相銜接。該類

項目必須依據(jù)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調控總體要求，編制三年滾動政府投資計劃；建立

覆蓋各地區(qū)、各部門的政府投資項目庫，未入庫項目原則上不予安排政府投資。

2.項目建議書的受理與審批

項目建議書編制完成后，按照規(guī)定的程序和事權，報送項目審批部門審批。

申請安排中央預算內投資3000萬元及以上的項目，以及需要跨地區(qū)、跨部門、跨領域統(tǒng)籌的項目，

由國家發(fā)展改革委審批或者由國家發(fā)展改革委委托中央有關部門審批，其中特別重大項目由國家發(fā)展

改革委核報國務院批準；其余項目按照隸屬關系，由中央有關部門審批后抄送國家發(fā)展改革委。

項目審批部門對符合有關規(guī)定、確有必要建設的項目，批復項目建議書（一般稱項目立項），并將

批復文件抄送城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門。如有必要，項目審批部門在受理項目建議書后

委托入選的工程咨詢機構進行評估。

項目審批部門在批準項目建議書之后，應當按照有關規(guī)定進行公示。公示期間征集到的主要意見

和建議，作為編制和審批項目可行性研究報告的重要參考。

3.編制項目可行性研究報告

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項目建議書批準后，項目單位應當編制可行性研究報告，并按照有關規(guī)定取得相關行政許可或審

查意見。經國務院及有關部門批準的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中已經明確的項目，部分改擴建項目，以及

建設內容單一、投資規(guī)模較小、技術方案簡單的項目，可以簡化相關文件內容和審批程序。

4.項目可行性研究報告的受理與審批

項目可行性研究報告編制完成后，由項目單位按照原申報程序和事權向原項目審批部門申報可行

性研究報告，并應附以下文件：

⑴城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門出具的選址意見書（需要時）；

（2）國土資源行政主管部門出具的用地預審意見（需要時）；

⑶環(huán)境保護行政主管部門出具的環(huán)境影響評價審批文件（需要時）；

⑷項目的節(jié)能評估報告書、節(jié)能評估報告表或者節(jié)能登記表（需要時）；

⑸社會穩(wěn)定性風險評價（需要時）;

⑹根據(jù)有關規(guī)定應當提交的其他文件。

在項目審批部門受理項目可行性研究報告后，一般按規(guī)定時限委托相應入選工程咨詢機構進行項

目評估。承擔咨詢評估任務的工程咨詢機構不得承擔同一項目建議書和可行性研究報告的編制工作。

特別重大的項目還應實行專家評議制度。

項目審批部門對符合有關規(guī)定、具備建設條件的項目，批準項目可行性研究報告，并將批復文件

抄送城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門。

對于項目單位缺乏相關專業(yè)技術人員和建設管理經驗的直接投資項目，項目審批部門在批復可行

性研究報告時要求實行代理建設制度（簡稱“代建制”），通過招標方式選擇具備工程管理經驗和能力

的機構，作為項目管理單位負責組織項目的建設實施。

5.轉入項目實施準備階段，組織初步設計

經批準的項目可行性研究報告是確定莫設項目的依據(jù)。項目單位可依據(jù)批復文件，按照規(guī)定要求

向城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源等部門申請辦理規(guī)劃許可、正式用地手續(xù)等，并委托具有相應資質的設計單位

組織初步設計。對于政府以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。

㈢核準制項目決策程序

實行核準制的投資項目范圍和權限，由國務院頒發(fā)的《政府核準的投資項目目錄》確定。實行核

準制的項目，是指企業(yè)投資列入國務院頒發(fā)《核準目錄》內的項目。為確立企業(yè)投資主體地位，堅持

企業(yè)投資核準范圍最小化，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。對極少數(shù)關系國家安全和生態(tài)

安全、涉及全國重大生產力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目（公共安全戰(zhàn)略布局），政府

從維護社會公共利益角度確需依法進行審查把關的，應將相關事項以清單方式列明，最大限度縮減核

準事項。

企業(yè)投資項目管理負面除目錄范圍內的項目外，一律實行備案制，由企業(yè)按照有

清單制度關規(guī)定向備案機關備案

實行企業(yè)投資項將各級政府部門行使的企業(yè)投資項目管理職權以清單形

企業(yè)投資項目管理權力

目“三個清單”式明確下來，嚴格遵循職權法定原則，規(guī)范職權行使，優(yōu)

清單制度

管理制度化管理流程

企業(yè)投資項目管理責任理清各級政府部門企業(yè)投資項目管理職權所對應的責任

清單制度事項，明確責任主體，健全問責機制

“三個清單”實行動態(tài)管理機制，根據(jù)情況變化適時調整，做到依法、公開、透明。實行核準制

的企業(yè)投資項目，僅需向政府提交項目申請報告（書），不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和

開工報告程序。

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政府對企業(yè)提交的項目申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)

化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準。（唯利升重共榮）實行企業(yè)投資核準制項

目的核準程序一般為：

1.編制項目申請報告（書）屬于《核準目錄》內的企業(yè)投資項目，在完成企業(yè)內部決策之后，應當

由項目申請單位自主編制或委托工程咨詢機構編制項目申請報告。

2.報送項目申請報告由地方政府核準的企業(yè)投資項目，應按照地方政府的有關規(guī)定，向相應地方

的核準機關報送項目申請報告。

由國家發(fā)展和改革委員會、國務院行業(yè)管理部門核準的地方企業(yè)投資項目，應由項目所在地省級

政府發(fā)展改革部門、行業(yè)管理部門提出初審意見后，分別向國家發(fā)展和改革委員會、國務院行業(yè)管理

部門報送項目申請報告。屬于國家發(fā)展和改革委員會核準權限的項目，項目所在地省級政府規(guī)定由省

級政府行業(yè)管理部門初審的，應當由省級政府發(fā)展改革部門與其聯(lián)合報送。

國務院有關部門所屬單位、計劃單列企業(yè)集團、中央管理企業(yè)投資建設應當分別由國家發(fā)展和改

革委員會、國務院行業(yè)管理部門核準的項目，直接由國務院有關部門、計劃單列企業(yè)集團、中央管理

企業(yè)分別向國家發(fā)展和改革委員會、國務院行業(yè)管理部門報送項目申請報告，并分別附項目所在地省

級政府發(fā)展改革部門、行業(yè)管理部門的意見。應當由國務院核準的企業(yè)投資項目，由國家發(fā)展和改革

委審核后報國務院核準。

3.項目受理與項目核準核準機關在受理項目申請書后，應當從下列方面對項目進行審查：（公共安

全戰(zhàn)略布局）

⑴是否危害經濟安全、社會安全、生態(tài)安全等國家安全；

⑵是否符合相關發(fā)展建設規(guī)劃、技術標準和產業(yè)政策；

⑶是否合理開發(fā)并有效利用資源；

⑷是否對重大公共利益產生不利影響。

項目涉及有關部門或者項目所在地地方人民政府職責的，核準機關應當書面征求其意見，被征求

意見單位應當及時書面回復。

實行核準制的投資項目，政府部門要依托投資項目在線審批監(jiān)管平臺或政務服務大廳實行并聯(lián)核

準。精簡投資項目準入階段的相關手續(xù)，只保留選址意見、用地（用海）預審以及重特大項目的環(huán)評審

批作為前置條件；按照并聯(lián)辦理、聯(lián)合評審的要求，相關部門要協(xié)同下放審批權限，探索建立多評合

一、統(tǒng)一評審的新模式。

在一定領域、區(qū)域內先行試點企業(yè)投資項目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導、企業(yè)信用承諾、

監(jiān)管有效約束為核心的管理模式。

對專業(yè)性強以及其他需要委托在咨詢機構評估的核準項目，由核準機關按照有關規(guī)定和相應程序

委托相應咨詢機構評估，據(jù)此出具核準意見。

核準機關對項目予以核準的，應當向企業(yè)出具核準文件；不予核準的，應當書面通知企業(yè)并說明

理由。由國務院核準的項目，由國務院投資主管部門根據(jù)國務院的決定向企業(yè)出具核準文件或不予核

準的書面通知。

㈣備案制項目決策程序

除《核準目錄》范圍以外的企業(yè)投資項目，一律實行備案制。

實行備案制的企業(yè)投資項目，由企業(yè)自主決策，按照屬地原則，企業(yè)應當在開工建設前通過在線

平臺將下列信息告知備案機關：

⑴企業(yè)基本情況；

⑵項目名稱、建設地點、建設規(guī)模、建設內容；

⑶項目總投資額；

⑷項目符合產業(yè)政策的聲明。

企業(yè)應當對備案項目信息的真實性負責。

第5頁

備案機關收到規(guī)定的全部信息即為備案；企業(yè)告知的信息不全的，備案機關應當指導企業(yè)補正。

企業(yè)需要備案證明的，可以要求備案機關出具或者通過在線平臺自行打印。已備案項目信息發(fā)生較大

變更的，企業(yè)應當及時告知備案機關。

備案機關發(fā)現(xiàn)已備案項目屬于產業(yè)政策禁止投資建設或者實行核準管理的，應當及時告知企業(yè)予

以糾正或者依法辦理核準手續(xù)，并通知有關部門。

備案機關不得對備案項目設置任何前置條件。

項目備案申請單位依據(jù)《項目備案通知書》和項目備案代碼，辦理規(guī)劃、土地、施工、環(huán)保、消

防、市政、質量技術監(jiān)督、設備進口和減免稅確認等后續(xù)手續(xù)。為進一步簡化、整合投資項目報建手

續(xù)，取消投資項目報建階段技術審查類的相關審批手續(xù)，探索實行先建后驗的管理模式。

㈤政府和社會資本合作（PPP）項目決策程序

實施PPP項目決策程序的項目，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，與社會資

本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系的建設和運營模式的項目。這類項目的決策，一般仍應

納入正常的基本建設程序，按照審批制項目決策程序要求，編制項目建議書、項目可行性研究報告和

相應的立項、決策審批。在此基礎上，按照PPP模式的內涵、功能作用、適用范圍和管理程序等規(guī)定,

完善決策程序。

1.識別、篩選適用PPP模式備選項目，列入項目年度和中期開發(fā)計劃

2.項目準備，組織編制實施方案，交聯(lián)審機構審查

縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調機制，指定項目實施機構負責……，及時從項目儲備

庫或社會資本提出申請的項目中篩選條件成熟的建設項目，組織編制實施方案報告，交聯(lián)審機構審查。

項目實施機構應對公共服務類項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證。通過驗證的，由

項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證。經重新驗證仍不能通過的，

不再采用PPP模式。

供）資金申請報告的申報與審批

根據(jù)《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》《國家高技術產業(yè)發(fā)展項目管理暫行辦法》《國際

金融組織和外國政府貸款投資項目管理暫行辦法》的有關規(guī)定，對適用上述規(guī)定范圍內的企業(yè)投資項目，

需要報送資金申請報告，單獨審批。

投資補助是指政府投資主管部門對符合條件的企業(yè)投資項目給予的投資資金補助；投資貼息是指

政府投資主管部門對符合條件，使用了中長期銀行貸款的投資項目給予的貸款利息補貼。

投資補助和、貼息資金均為政府投資性無償投入，重點用于市場不能有效配置資源、需要政府支

持的經濟和社會領域，主要包括公益性和公共基礎設施投資項目、保護和改善生態(tài)環(huán)境的投資項目、

促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟和社會發(fā)展的投資項目、推進科技進步和高新技術產業(yè)化的投資項目和符合國

家有關規(guī)定的其他項目。

國際金融組織和外國政府貸款（簡稱國外貸款）項目，是指借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際農

業(yè)發(fā)展基金會等國際金融組織貸款和外國政府貸款及與貸款混合使用的贈款、聯(lián)合融資等投資項目。

國外貸款屬于國家主權外債，按照政府投資資金進行管理。主要用于公益性和公共基礎設施建設，保

護和改善生態(tài)環(huán)境，促進欠發(fā)達地區(qū)經濟和社會發(fā)展以及適應當前引進先進技術、設備和管理理念的

新需求等。

L投資補助和貼息項目

⑴制定工作方案，發(fā)布申報公告或通知

政府投資主管部門首先制定工作方案，發(fā)布投資補助和貼息項目申報公告或通知。

⑵編制資金申請報告

需要申請投資補助或者貼息資金的項目，申請單位按要求編制項目資金申請報告。

⑶資金申請報告的初審和申報

第6頁

通常資金申請報告按照項目性質和歸口分類管理要求，對企業(yè)申報項目匯總，項目匯總申報單位

按照工作方案要求，對資金申請報告進行初審，將符合條件的項目報送相應審批機關，并對審核結果

和申報材料的真實性、合規(guī)性負責。

應當報國務院或者國家發(fā)展改革委審批、核準的項目，可以在報送可行性研究報告或者項目申請

報告時一并提出資金申請，不再單獨報送資金申請報告。也可在項目經審批或者核準后，單獨報送資

金申請報告；按照規(guī)定應當由地方政府審批的政府投資項目，應在可行性研究報告或者初步設計批準

后提出資金申請報告；按照規(guī)定，應當由地方政府核準或者備案的企業(yè)投資項目，應在核準或者備案

后提出資金申請報告。

⑷資金申請報告的受理、批復和下達

對于使用中央政府資金的項目，國家發(fā)展改革委或相應部門按規(guī)定要求受理資金申請報告及相應

的附件。

國家發(fā)展改革委受理資金申請報告后，視具體情況對相關事項進行審查，確有必要時可以委托相

關咨詢機構進行評審.項目單位被列入聯(lián)合懲戒合作備忘錄黑名單的，國家發(fā)展改革委不予受理其資

金申請報告。對同意安排投資補助或貼息資金的項目，國家發(fā)展改革委應當批復其資金申請報告。

資金申請報告可以單獨批復，或者在下達年度投資計劃時合并批復。批復資金申請報告應當確定

給予項目的投資補助或貼息金額，并根據(jù)項目實施和資金安排情況，一次或分次下達投資計劃。采用

貼息方式的，貼息資金總額根據(jù)項目符合貼息條件的貸款總額，按當?shù)刭N息率和貼息年限計算確定。

貼息率應當不高于當期銀行中長期貸款利率的上限。對于補助地方的數(shù)量多、范圍廣、單項資金少的

和下達年度投資規(guī)模計劃時無法明確到具體項目的，國家發(fā)展改革委可以打捆或切塊下達年度投資計

劃。對于使用地方政府財政資金的，應按照地方政府有關具體規(guī)定執(zhí)行。

2.國外貸款項目

⑴編制國外貸款備選項目規(guī)劃

國外貸款備選項目規(guī)劃是項目對外開展工作的依據(jù)。借用國外貸款的項目必須納入國外貸款備選

項目規(guī)劃。國家發(fā)展改革委按照國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、外債管理及國外貸款使用原則

和要求，編制國外貸款備選項目規(guī)劃，并據(jù)此制定、下達年度項目簽約計劃。

世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款、亞投行以及國際金融組織和外國政府貸款等備選項目規(guī)劃由國家

發(fā)展改革委提出，商財政部后報國務院批準。

⑵申報納入國外貸款備選項目

國務院行業(yè)主管部門、省級發(fā)展改革部門、計劃單列企業(yè)集團和中央管理企業(yè)向國家發(fā)展改革委

申報納入國外貸款規(guī)劃的備選項目。

國務院行業(yè)主管部門申報的項目，由地方政府安排配套資金、承擔貸款償還責任或提供貸款擔保

的，應當同時出具省級發(fā)展改革部門及有關部門意見。

申報納入國外貸款規(guī)劃的備選項目材料應包括：①項目簡要情況；②項目婕設必要性；③擬申請

借用國外貸款的類別或國別；④貸款金額及用途；⑤貸款償還責任。

納入國外貸款備選項目規(guī)劃的項目，應當區(qū)別不同情況履行相應審批、核準或備案手續(xù)：

1）由中央統(tǒng)借統(tǒng)還的項目，按照中央政府直接投資項目進行管理，其項目建議書、可行性研究報

告由國家發(fā)展改革委審批或審核后報國務院審批。

2）由省級政府負責償還或提供還款擔保的項目，按照省級政府直接投資項目進行管理，其項目審

批權限，按國務院及國家發(fā)展改革委的有關規(guī)定執(zhí)行。除應當報國務院及國家發(fā)展改革委審批的項目

外，其他項目的可行性研究報告均由省級發(fā)展改革部門審批，審批權限不得下放。

3）由項目用款單位自行償還且不需政府擔保的項目，參照《核準目錄》的規(guī)定辦理。凡《核準目

錄》所列的項目，其項目申請書分別由省級發(fā)展改革部門、國家發(fā)展改革委核準或由國家發(fā)展改革委

審核后報國務院核準；《核準目錄》之外的項目，報項目所在地省級發(fā)展改革部門備案。

（3）編制、提交項目資金申請報告

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項目納入國外貸款備選項目規(guī)劃并完成審批、核準或備案手續(xù)后，項目用款單位應按國家規(guī)定要

求編制項目資金申請報告并須向所在地省級發(fā)展改革部門提出項目資金申請報告。項目資金申請報告

由省級發(fā)展改革部門初審后，報國務院發(fā)展改革部門審批；國務院行業(yè)主管部門、計劃單列企業(yè)集團

和中央管理企業(yè)的項目資金申請報告，直接報國家發(fā)展改革委審批。

由國務院及國家發(fā)展改革委審批的項目可行性研究報告，可行性研究報告中應當包括項目資金申

請報告內容，不再單獨審批項目資金申請報告。

（4）項目資金申請報告的審批

國家發(fā)展改革委按規(guī)定條件受理項目資金申請報告，其審批的條件是：1）符合國家利用國外貸款

的政策及使用規(guī)定；2）符合國外貸款備選項目規(guī)劃；3）項目已按規(guī)定履行審批、核準或備案手續(xù)；4）

國外貸款償還和擔保責任明確，還款資金來源及還款計劃落實；5）國外貸款機構對項目貸款已初步承

諾。

國務院及國家發(fā)展改革委對項目可行性研究報告或資金申請報告的批準文件，是對外談判、簽約

和對內辦理轉貸生效、外債登記、招標采購和免稅手續(xù)的依據(jù)。

未經國務院及國家發(fā)展改革委審批可行性研究報告或資金申請報告的項目，有關部門和單位不得

對外簽署貸款協(xié)定、協(xié)議或合同，外匯管理、稅務、海關等部門及銀行不予辦理相關手續(xù)。

為適應新形勢下利用國外貸款的新要求，國家發(fā)展改革委、財政部《關于國際金融組織和外國政

府貸款管理改革有關問題的通知》，要求依據(jù)“頂層設計、簡政放權、公開透明”的原則，進一步研

究優(yōu)化整合國外貸款管理程序，以充分利用國外優(yōu)惠貸款資源支持國家重點領域改革。

（七）企業(yè)自主決策的投資項目

國內企業(yè)境內投資項目

企業(yè)投資項目根據(jù)決策要求不同國內企業(yè)境外投資項目

可以分為中外合資、合作項目

外商投資項目

外商獨資項目

1.國內企業(yè)境內投資項目

國內企業(yè)境內投資項目除核準目錄規(guī)定的核準類項目外，一律實行備案制，其項目投資決策完全

由企業(yè)自己做主。該類項目的決策程序由企業(yè)或投資者自主決定和規(guī)范。

2.外商投資項目

對于外商投資項目，政府對企業(yè)提交的項目申請書或備案申請，除從維護經濟安全、合理開發(fā)利

用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化產業(yè)布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行審核外，還要從市

場準入、資本項目管理等方面進行審核。

外商投資項目決策應根據(jù)《外商投資項目準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》和《自由貿

易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》要求執(zhí)行。

境外投資者不得投資《外商投資準入負面清單》中禁止外商投資的領域；投資《外商投資準入負

面清單》之內的非禁止投資領域，須進行外資準入許可；投資有股權要求的領域，不得設立外商投資

合伙企業(yè)。

根據(jù)《外商投資項目核準和備案管理辦法》，對各類外商投資項目管理，實行核準和備案兩種方

式分類管理，分別為：

⑴外商投資項目核準決策程序

對于《外商投資準入負面清單》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）限額及以上的

鼓勵類項目，總投資（含增資）限額及以上的限制類（不含房地產）項目，由國家發(fā)展改革委核準；對于

《外商投資準入負面清單》限制類的房地產項目和總投資（含增資）限額以下的其他限制類項目，由省

級政府核準?！锻馍掏顿Y準入負面清單》中有中方控股（含相對控股）要求的總投資（含增資）限額以下

鼓勵類項目，由地方政府核準。以上總投資限額應及時關注國家有關政策調整。

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由地方政府核準的項目，省級政府可以根據(jù)本地實際情況具體劃分地方各級政府的核準權限。

按核準權限屬于國家發(fā)展改革委核準的項目，其決策程序為：

1）編制項目申請報告（書）項目申請單位按國家有關要求和內容編制項目申請報告，并向項目所在

地省級發(fā)展改革部門報送項目申請報告。

2）項目申請報告初審

對需要國家發(fā)展改革委或國務院核準的項目，項目所在地省級發(fā)展改革部門對項目申請報告提出

初審意見后，向國家發(fā)展改革委報送項目申請報告。計劃單列企業(yè)集團和中央管理企業(yè)可直接向國家

發(fā)展改革委報送項目申請報告，并附項目所在省級發(fā)展改革部門的意見。

3）受理項目申請報告

項目核準機關在受理項目申請報告后對需要進行評估論證的重點問題可委托入選的咨詢機構進行

評估論證，接受委托的咨詢機構應在規(guī)定的時間內提出評估報告。

對于可能會對公共利益造成重大影響的項目，項目核準機關在進行核準時應采取適當方式征求公

眾意見。對于特別重大的項目，可以實行專家評議制度。

4）項目申請報告核準審批

對予以核準的項目，項目核準機關應向項目申請單位出具書面核準文件，并抄送同級行業(yè)管理、

城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、節(jié)能審查等相關部門；對不予核準的項目，應以書面決定通知項目

申請人，說明理由，并告知項目申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

⑵外商投資項目備案程序

對于不在《核準目錄》和《外商投資準入負面清單》規(guī)定核準范圍以外的外商投資項目，由地方

政府投資主管部門備案。外商投資項目備案，需符合國家有關法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策及準入

標準，符合《外商投資產業(yè)指導目錄》鼓勵類、《外商投資準入負面清單》《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)

勢產業(yè)目錄》。

3.境外投資項目

根據(jù)《企業(yè)境外投資管理辦法》和《關于進一步引導和規(guī)范境外投資方向指導意見》，將境外投

資分為鼓勵、限制和禁止類，實施分類管理。

境外投資項目是國內各類法人（簡稱投資主體）以新建、購并、參股、增資和注資等方式進行的境

外投資項目，以及投資主體以提供融資或擔保等方式通過其境外企業(yè)或機構實施的境外投資項目。所

稱的境外投資項目，是指投資主體通過投入貨幣、有價證券、實物、知識產權或技術、股權、債權等

資產和權益或提供擔保，獲得境外所有權、經營管理權及其他相關權益的項目。

國家根據(jù)不同情況對境外投資項目分別實行核準和備案管理。其核準或備案的主流程與外商投資

項目策劃與決策程序相近，但仍需從維護國家經濟安全、符合產業(yè)政策、保障公共利益、資本項目管

理等公共管理角度進行項目核準或備案管理。

⑴境外投資項目核準程序

實行核準管理的范圍是投資主體直接或通過其控制的境外企業(yè)開展的敏感類項目。核準機關是國

家發(fā)展改革委。

1）與我國未建交的國家和地區(qū)；

2）發(fā)生戰(zhàn)爭、內亂的國家和地區(qū)；

涉及敏感國家和地區(qū)

3）根據(jù)我國締結或參加的國際條約、協(xié)定等，需要限制企業(yè)

的項目

對其投資的國家和地區(qū)；

敏感類項目

4）其他敏感國家和地區(qū)

1）武器裝備的研制生產維修；

涉及敏感行業(yè)的項目2）跨境水資源開發(fā)利用；

3）新聞傳媒；

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4）根據(jù)我國法律法規(guī)和有關調控政策，需要限制企業(yè)境外投

資的行業(yè)

由國家發(fā)展改革委核準或由國家發(fā)展改革委審核意見報國務院核準的境外投資項目，地方企業(yè)直

接向所在地的省級政府發(fā)展改革部門提交項目申請報告，由省級政府發(fā)展改革部門提出審核意見后報

國家發(fā)展改革委；中央管理企業(yè)由集團公司或總公司直接向國家發(fā)展改革委報送項目申請報告。此處

教材錯誤，正確內容應為：實行核準管理的項目，投資主體應當通過網絡系統(tǒng)向核準機關提交項目申

請報告并附具有關文件。其中，投資主體是中央管理企業(yè)的，由其集團公司或總公司向核準機關提交；

投資主體是地方企業(yè)的，由其直接向核準機關提交。中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標項目,

投資主體在對外開展實質性工作之前，應向國家發(fā)展改革委報送項目信息報告。國家發(fā)展改革委收到項目

信息報告后，對符合國家境外投資政策的項目出具確認函。（此條已刪除，僅要求將有關信息告知國家發(fā)

展改革委，不需核準、備案。）

⑵境外投資項目備案程序

根據(jù)《企業(yè)境外投資管理辦法》，除境外投資實施項目核準制以外的企業(yè)境外投資實行備案管理。此

處教材錯誤，正確內容應為：根據(jù)《企業(yè)境外投資管理辦法》，實行備案管理的范圍是投資主體直接開展

的非敏感類項目，也即涉及投資主體直接投入資產、權益或提供融資、擔保的非敏感類項目。實行備案管

理的項目中:投資主體是中央管理企業(yè)（含中央管理金融企業(yè)、國務院或國務院所屬機構直接管理的企業(yè)，

下同）的，備案機關是國家發(fā)展改革委；投資主體是地方企業(yè)，且中方投資額3億美元

及以上的，備案機關是國家發(fā)展改革委；投資主體是地方企業(yè)，且中方投資額3億美元以下的，備案

機關是投資主體注冊地的省級政府發(fā)展改革部門。

屬于國家發(fā)展改革委備案的項目，地方企業(yè)應填報境外投資項目備案申請表并附有關附件，直接

提交所在地的省級政府改革部門，由省級政府發(fā)展改革部門報送國家發(fā)展改革委；中央管理企業(yè)由集

團公司或總公司向國家發(fā)展改革委報送備案申請表及有關附件。此處教材錯誤，正確內容應為：實行

備案管理的項目，投資主體應當通過網絡系統(tǒng)向備案機關提交項目備案表并附具有關文件。其中，投

資主體是中央管理企業(yè)的，由其集團公司或總公司向備案機關提交；投資主體是地方企業(yè)的，由其直

接向備案機關提交。

國家發(fā)展改革委對申請備案的境外投資項目，主要從是否屬于備案管理范圍，是否符合相關法律

法規(guī)、產業(yè)政策和境外投資政策，是否符合國家資本項目管理相關規(guī)定，是否危害國家主權、安全、

公共利益，以及投資主體是否具備相應投資實力等進行審核。并按規(guī)定時限對符合備案條件的境外投

資項目出具備案通知書；對不予備案的境外投資項目，以書面決定方式通知申報單位并說明理由，投

資主體享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利。

二、項目決策責任

根據(jù)投資體制改革和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，要建立投資決策責任追究制度，明確項目投資決策相

關單位的職責和責任。

㈠政府投資主管部門

在項目決策過程中，政府投資主管部門對項目的審批（核準）以及向國務院提出審批（核準）的審查

意見承擔責任，著重審查項目是否符合國家宏觀調控政策、發(fā)展建設規(guī)劃和產業(yè)政策，是否維護了經

濟安全和公眾利益，資源開發(fā)利用和重大布局是否合理，能耗指標是否先進，節(jié)能措施是否合理，是

否有效防止出現(xiàn)壟斷，是否有利于防范和化解社會穩(wěn)定風險等。同時要求國家和地方建立項目在線監(jiān)

管平臺，加強事中、事后監(jiān)管，嚴格責任追究。

㈡項目（法人）單位

項目（法人）單位對項目的申報程序是否符合有關規(guī)定、申報材料是否真實、是否按照經審批或核

準的建設內容進行建設負責，并承擔投資項目的市場前景、技術方案、資金來源、經濟效益等方面的

風險。

第10頁

對于政府投資項目，在投資決策時，項目（法人）單位有下列行為之一的，投資主管部門和有關部

門責令限期整改、暫停項目或者暫停資金撥付；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，三年內

禁止其負責使用政府投資資金項目的管理工作，并視情節(jié)輕重依法追究其行政或法律責任；構成犯罪

的，依法追究刑事責任，主要包括：⑴提供虛假情況騙取政府投資資金的；⑵未按規(guī)定履行有關程序

擅自開工的；⑶未經批準擅自提高或者降低建設標準，改變建設內容，擴大或者縮小投資規(guī)模的；⑷

轉移、侵占或者挪用建設資金的；⑸未及時辦理竣工驗收手續(xù)，或者未經竣工驗收或者驗收不合格即

交付使用的；

⑹已經批準的項目，無正當理由未及時實施或者完成的；⑺其他嚴重違反本條例規(guī)定的行為。

企業(yè)法人或投資者依照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，依法依規(guī)自主決策投

資項目。

㈢咨詢機構

工程咨詢單位對咨詢質量負總責。主持該咨詢業(yè)務的人員對咨詢成果文件質量負主要直接責任，

參與人員對其編寫的篇章內容負責。實行咨詢成果質量終身負責制，形成工程咨詢成果質量追溯機制。

咨詢機構對工程項目策劃的每個質量控制點（前期準備、現(xiàn)場調研、撰寫報告等）嚴格把關，細致

研究項目相關材料，認真撰寫論證報告，確保論證報告格式規(guī)范、內容完整、引用數(shù)據(jù)和參數(shù)可靠、

所采用方法科學、測算結果準確，文字表述精煉，咨詢評價結論應明確。

根據(jù)《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，承擔編制任務的工程咨詢單位，不得承擔同一事項的評估咨詢

任務。承擔評估咨詢任務的工程咨詢單位，與同一事項的編制單位、項目業(yè)主單位之間不得存在控股、管

理關系或者負責人為同一人的重大關聯(lián)關系。

工程咨詢單位有下列行為之一的，由發(fā)展改革部門責令改正；情節(jié)嚴重的，給予警告處罰并從備

案名錄中移除；已獲得資信評價等級的，