公共財政預(yù)算與現(xiàn)代國家治理()

公共財政預(yù)算與現(xiàn)代國家治理三、國家治理中的公共預(yù)算改革一、公共預(yù)算的起源與發(fā)展回首頁二、國家成長、財政改革與治理轉(zhuǎn)型“財者,為國之命而萬事之本；政者,為國之要而萬事之統(tǒng)?！保ㄌK轍《上皇帝書》）財政乃“庶政之母”。（亞當(dāng)·斯密,《國富論》）

“稅收是現(xiàn)代民主制度興起的先決條件”

(里查德.A.馬斯格雷夫)“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它,會從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義?！保丶覍?2008）王安石:“為天下理財”、“因天下之力以生天下之財”、為國生財治國即理財（馬駿）

十八屆三中全會:財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱商鞅變法、熙寧新政（王安石變法）、張居正一條鞭法

王安石“溯《周禮》治國之道,取千年大國治理之精華”。

英王約翰“失地王”1215年簽署了《自由大憲章》,確立“財政稅收的憲政原則”西方近代民主政治的發(fā)端1640年英國資產(chǎn)階級革命查理一世1688年“光榮革命”1689年《權(quán)利法案》

一、公共財政的起源與發(fā)展財政預(yù)算權(quán)在英國的發(fā)展演變時間財政預(yù)算權(quán)的發(fā)展1215年簽署了《自由大憲章》。首次以法律的形式確立了“非贊同毋納稅”的原則，從而剝奪了英王的部分稅收權(quán)。1258年簽訂了《牛津條例》。成立了永久性的議事會議，稅收權(quán)獨立不歸王家控制。1640年稅收權(quán)逐步由君主手中轉(zhuǎn)移到了公眾手里。英國的財政權(quán)基本上已處于議會的控制之下。1689年

通過了《權(quán)利法案》，重申不經(jīng)議會批準(zhǔn)，王室政府不得強迫任何人納稅或作其他繳納，征稅收入和使用預(yù)算支出都必須經(jīng)過議會批準(zhǔn)，并且按年分配收支，在年前作出收支計劃，提請議會審批和監(jiān)督。還將君主私人支出與國家支出相分離，消除了英國財政的君主私人收支性質(zhì)，政府財政也由此完成了從家計財政到公共財政的轉(zhuǎn)化。1760年規(guī)定英國財政大臣必須于每個財政年度開始之前，向國會提交國家預(yù)算，以此尋求議會撥款，開始成為慣例。1787年通過了總基金法案，英國開始把全部的財政收支統(tǒng)一在一個文件中，從此有了正式的預(yù)算報告，預(yù)算制度的發(fā)展向前邁進(jìn)了一步。1802年開始公布詳細(xì)的政府收支報告1822年規(guī)定財政大臣必須將政府收支報告提請國會審議，從而確立了按年度編制和批準(zhǔn)政府預(yù)算的制度。議會還取得了對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審核的權(quán)力。英國建立了正式的預(yù)算制度。1.公共預(yù)算制度是英國社會公眾與君主之間經(jīng)濟(jì)利益爭奪的產(chǎn)物。

公共預(yù)算在英國的形成和發(fā)展過程表明:2.公共預(yù)算制度的形成,直接表現(xiàn)為英國政治格局變動的結(jié)果。3.英國公共預(yù)算制度的形成過程,就是議會對于君主財權(quán)的逐步剝奪和控制的過程。鮮為人知的工業(yè)革命的幕后推手:公共財政從傳統(tǒng)的“天下”到現(xiàn)代民族國家“美國之所以能夠化解各種社會危機(jī)，現(xiàn)代國家制度建設(shè)是其根本，其中改造公共財政是政治改革的最佳切入口”。(王紹光，2001)美國:進(jìn)步時代（1880-1920)國家治理的轉(zhuǎn)型，首先是財政的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，在進(jìn)行國家建設(shè)的過程中，財政的改革可以引導(dǎo)和促進(jìn)國家治理的轉(zhuǎn)型。也就是說，“在國家建設(shè)過程中,重構(gòu)財政制度至關(guān)重要,財政轉(zhuǎn)型可以在很大程度上引導(dǎo)國家治理制度轉(zhuǎn)型。不同的財政制度通常與不同的國家治理制度相聯(lián)系,并意味著不同的國家治理水平”。(王紹光、馬駿走向“預(yù)算國家”——財政轉(zhuǎn)型與國家建設(shè),2011)二、國家成長、財政改革與治理轉(zhuǎn)型20世紀(jì):自產(chǎn)國家稅收國家租金國家自產(chǎn)國家稅收國家預(yù)算國家[日]北野弘久:“當(dāng)一個國家的稅收收入占到整個國家的財政收入的比例超過一半時，這個國家就可以被稱為稅收國家”人們愿意與政府達(dá)成協(xié)議，通過交稅的形式，把一部分資源交由政府配置，于是公共財政就產(chǎn)生了。國家治理的成功與否在很大程度上取決于國家能力強弱?！罢軌蛳鄬Κ毩⒆灾鞯刂贫?、實施政策和法律的能力,以及對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控能力,因此政府能力也通常被稱為政府的制度能力、國家的制度能力”。（王紹光、胡鞍鋼:《中國國家能力報告》,1993）驚心動魄財政史——法國大革命的財政原因——法國大革命的財政原因驚心動魄財政史路易十四:“朕即法律、朕即國家”路易十五:“我死后哪管他洪水滔天”Louis

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(1754～1793)性格溫和、生活比較節(jié)儉“激進(jìn)的改革家”

路易十六是一個很樸實的國王,平常和一些打鐵工人,一起制造家具,也經(jīng)常拿皇宮的錢,去接濟(jì)貧民。但皇后瑪麗·安托瓦內(nèi)特就不同了,她是奧地利的公主,從小過慣豪華的生活,只要有人在她面前提到“節(jié)儉”這兩個字,就會被趕出皇宮?！▏蟾锩呢斦蝮@心動魄財政史——法國大革命的財政原因驚心動魄財政史——法國大革命的財政原因驚心動魄財政史——法國大革命的財政原因驚心動魄財政史1793年1月21日路易十六:“雖然我得死去，但絕沒有犯過任何指控我的罪行。我寬恕造成我死亡的人，我還要祈求上帝，在我的鮮血拋灑之后，在法國的土地上再也不流血了?！?793年處死路易十六“陰謀反對公眾自由和危害國家安全”走向共和的代價路易十六七歲的兒子路易·查理在獄中三年，一日僅有一餐，隨地大小便，連洗澡都得不到準(zhǔn)許，最後被虐待致死。1989年7月14日，法國慶祝革命200週年的慶典上，法國總統(tǒng)密特朗表示，“路易十六是個好人，把他處死是件悲劇，但也是不可避免的?！蓖锌司S爾:“公共繁榮在大革命后任何一個時期都沒有大革命以前20年中那樣發(fā)展迅速?！痹诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，“精神卻顯得更不穩(wěn)定，更惶惑不安，公眾不滿在加劇，對一切舊制度的仇恨在增長。民族明顯地正走向革命?！蓖锌司S爾:一個國家經(jīng)濟(jì)越是繁榮，舊制度消失的就越快；政治自由程度越高的區(qū)域，民眾對革命的支持也就越積極。專制強權(quán)的路易十四在位整整72年,昏聵無能的路易十五竟也在位59年,而溫和善良、愿意改革卻又十分軟弱的路易十六,歷史留給他的時間竟只有15年!他要通過財政改革取消上層階級的財政特權(quán),恢復(fù)被歷代國王廢止了160年的三級會議,把全國幾百名代表請到凡爾賽來“共商國是”他一次次地妥協(xié)、讓步,并沒有真正實施武力鎮(zhèn)壓,都可以說明他是一個比較開明的國王,人們還能期望一個舊時代的君王做些什么呢?為什么一場財政、稅制改革會引發(fā)大革命?為什么良好的改革愿望帶來的卻是否定改革者自己的結(jié)局?為什么進(jìn)行減稅和平均稅負(fù)的改革反而激怒了人民?——法國大革命的財政原因驚心動魄財政史“正是那種想把我們帶向天堂的努力,卻把我們帶到了地獄。”路易十六由于歷史的和階級的局限,沒有把財政當(dāng)作政治問題來處理,未能進(jìn)行包括政治制度在內(nèi)的全方位改革,而是把財政看作是純技術(shù)問題,進(jìn)行的只是一種低層次的改革。也就是說,他把財政問題看“小”了。路易十六就是因為看不到財政問題之“大”。不具備解決大問題的大思路和大策略,所以才失敗,大革命才會發(fā)生。一個國家的治理水平在很大程度上取決于國家的預(yù)算能力,取決于一個國家現(xiàn)代公共預(yù)算的成熟程度。公共預(yù)算改革改變了國家籌集、分配和使用資金的方式,實質(zhì)上就是在改變國家治理制度,這將重新塑造國家的治理制度和政治文化。三、國家治理中的公共預(yù)算改革“預(yù)算改革也是一種政治改革，通過預(yù)算改革也可以提高國家的治理能力”。（馬駿:2005）公共預(yù)算通過對國家財政資源的配置，保障和限制國家權(quán)力，從而促進(jìn)憲政目標(biāo)。在任何時代、任何社會制度下,財政都是個大問題。財政、稅收實際上是一國政治的全部經(jīng)濟(jì)內(nèi)容。它與市場經(jīng)濟(jì)制度的作用發(fā)揮、國家自由民主制度的構(gòu)建、人民的主人翁地位的確定、現(xiàn)代法治的形成等幾乎所有的國家大事都密切相連。要在重新界定中央與地方的關(guān)系,重新劃分各級政府的事權(quán)、財權(quán)、稅收自主權(quán)和預(yù)算決定權(quán),構(gòu)建財政民主制以體現(xiàn)憲政民主的經(jīng)濟(jì)內(nèi)核,真正實行納稅人對政府財政活動的直接監(jiān)督等方面進(jìn)行實質(zhì)性的全方位的徹底革新從稅收國家的角度來看，我國現(xiàn)行的財政體制仍然存在一些問題:1.我國對公共財政的主體概念的理解在理論與事實上存在著很大的差異“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”“一切權(quán)利屬于人民”的規(guī)定只是停留在理論上的概念西方“納稅人至上、王在法下”的憲政精神稅收的憲政精神中國皇權(quán)專制長期延續(xù)的秘密在于無限制的征稅權(quán)2002年1.89萬億元，2012年10.374萬億元2017年17.267萬億元（稅收收入14.436萬億元)2.由于我國對納稅人概念的理解至今仍然不是十分明晰,對納稅人的應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利并沒有作出說明,在現(xiàn)實生活中行政權(quán)力過多干預(yù)稅收過程的現(xiàn)象非常突出,導(dǎo)致人民的稅收負(fù)擔(dān)過重憲法第56條,即“公民的基本義務(wù)”一節(jié)中規(guī)定“公民有依照法律納稅的義務(wù)”長期以來我國通行的做法就是將國家視為稅收法律關(guān)系中單方面的權(quán)力主體,納稅人則是單方面的義務(wù)主體。1995年-2010年,在把通貨膨脹的影響去掉的情況下,政府預(yù)算內(nèi)財政稅收在這15年里翻了10倍,而城鎮(zhèn)居民人均可支配收入除去通脹只增長了2.2倍,農(nóng)民收入只增長了1.7倍。國富民窮擠壓了民營企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)的機(jī)會3.就稅收立法權(quán)力而言，在我國稅收立法過程中存在著“越權(quán)”的現(xiàn)象我國80％以上的稅收法律是由國務(wù)院根據(jù)所謂的人大授權(quán)頒布的違背了稅收的憲政原則我國的人民代表大會究竟是一個什么性質(zhì)的機(jī)構(gòu)呢？真正代表的又是誰的利益呢?現(xiàn)職的以及退休的官員所占比例通常都占到百分之五六十以上幾十年來，我國政府提交給人大的財政報告過于簡略；人大會議是在每年三月召開的，而這個時候政府財政預(yù)算已經(jīng)早就開始執(zhí)行了4.我國憲法沒有明確規(guī)定政府必須依法征稅,導(dǎo)致稅收執(zhí)法行為規(guī)范的扭曲。由于沒有在憲法中明確地體現(xiàn)稅收憲政原則,實際征收過程中行政命令大于稅法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,征稅行為不規(guī)范的情況隨處可見。一些地方為了人為地增大中央財政對地方財政的返還基數(shù),或人為地達(dá)到增值稅、消費稅的增收目標(biāo)以爭取中央財政的定額返還,往往以行政命令的手段“政治任務(wù)式地征稅”“人情稅”、“關(guān)系稅”“納稅人的基本權(quán)利”、“稅收立法權(quán)”、“稅收委托立法權(quán)”、“稅收要素”、“依法征稅”5.就我國目前實行的稅收體制而言，還存在諸多問題從2003年至今，我國財政稅收的增長速度與每年的GDP相比要高出10個百分點左右李煒光:有效率的稅制未必是好的稅制李劍閣:稅收并不是越多越好2009年6萬億元，根據(jù)財政部門公開的數(shù)據(jù)，政府自身消耗的資金就占到一般公共服務(wù)花費35%-40%，而國際上一般的水平僅為15%。中法預(yù)算支出比例對比

當(dāng)前中國的稅網(wǎng)確實是極為發(fā)達(dá)的，征稅能力還在不斷地得到了強化。國內(nèi)目前稅收以流轉(zhuǎn)稅為主，以2015年為例，包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等四類稅收的流轉(zhuǎn)稅，在全國一般預(yù)算收入中的占比約50%，是政府財政收入最重要的來源。中國稅收以間接稅為主，對政府來說，間接稅具有不少優(yōu)點:（1）間接稅幾乎可以對一切商品和勞務(wù)征收，征稅對象普遍，稅源豐富。（2）間接稅是從商品價格或勞務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)予以課征，只要商品和勞務(wù)一經(jīng)售出，稅金即可實現(xiàn)。（3）間接稅的計算和征收，無須考慮到納稅人的各種復(fù)雜情況并采用比例稅率，簡便易行。

而就納稅者和稅收公平而言,我國稅收結(jié)構(gòu)非常不合理在中國其實是連乞丐都要交稅的以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不論經(jīng)濟(jì)增長高低,不論企業(yè)經(jīng)營情況好壞,無論商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的成本高低、有無盈利以及盈利多少,只要出售商品和勞務(wù),一律可以征收。以間接稅為主體的稅制對企業(yè)發(fā)展起到了結(jié)構(gòu)性的抑制作用。由于我國的間接稅占到了整個國家稅收的70%左右,基本上所有的消費品所交的稅收實際上最后都轉(zhuǎn)嫁到消費者的身上,這樣就增加了中低收入者,尤其是低收入者的負(fù)擔(dān)和稅負(fù)痛苦指數(shù)。

“稅月神偷”通膨稅

通脹是一種隱形稅稅月神偷溫水煮青蛙“通貨膨脹也可以被看成是一種稅收，而且這種稅具有累退特征”劫貧濟(jì)富“對沖”通脹是一種稅，通過制造國內(nèi)的通脹去維護(hù)出口企業(yè)的利益，其實就是通過向全國人民征稅去補貼出口企業(yè)。羅姆尼:中國人在貿(mào)易中弄虛做假，中國的出口競爭力是靠匯率控制，靠故意地不讓人民幣升值來保證的，而不是一種真實的競爭力。福布斯:2009年全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜，中國稅負(fù)痛苦指數(shù)為159，在公布的65個國家和地區(qū)中排列第二，僅次于法國楊元慶:高增值稅導(dǎo)致國內(nèi)商品貴。聯(lián)想在中國的毛利率大概是15%，但中國增值稅就有17%。周天勇:企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)過重，不偷稅漏稅的話90%的企業(yè)可能會倒閉任志強:“加稅的行動總是很快，減稅的事總是能拖一天算一天?！睆垏?“我們在加稅時速度如劉翔；在減稅時，速度似蝸牛?！蔽覈?994年以來實行分稅制財權(quán)上收，事權(quán)下放2012年3月，廣東省地稅局局長王南健:實行分稅制最后的“結(jié)果就是‘逼良為娼’”

在既定的財政收入水平下,國家治理能力在很大程度上取決于國家能不能有效率地分配財政資源,并在資金的使用過程中減少各種浪費和腐敗。改變國家取錢、分錢和用錢的方式,就能