PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題探析

PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題探析一、現(xiàn)狀概述目錄二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析(一）PPP模式的發(fā)展歷程回顧（二）合規(guī)PPP項(xiàng)目的特征要點(diǎn)（一）建設(shè)項(xiàng)目前期審批、審核程序辨析（二）項(xiàng)目合同主體問題辨析（三）設(shè)備設(shè)施所有權(quán)及土地使用權(quán)、資

產(chǎn)歸屬辨析（四）PPP項(xiàng)目的采購(gòu)（五）PPP項(xiàng)目的合同體系及簽訂順序（六）PPP項(xiàng)目提前終止清算的難點(diǎn)辨析一、現(xiàn)狀概述（一）PPP模式的發(fā)展歷程回顧（二）合規(guī)PPP項(xiàng)目的特征要點(diǎn)1、提供的是政府負(fù)責(zé)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；2、必須是政府和社會(huì)資本合作，簽約主體合格；3、必須是長(zhǎng)期合作關(guān)系；10年以上，委托運(yùn)營(yíng)模式8年；4、合理的政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)分配；5、要通過(guò)兩評(píng)一案的規(guī)范評(píng)審；6、每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%;一、現(xiàn)狀概述（二）合規(guī)PPP項(xiàng)目的特征要點(diǎn)7、項(xiàng)目要有“實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營(yíng)”(Management或Operation),不能是僅建設(shè)移交（BT），更不能是僅建設(shè)；8、合作不能有政府兜底、舉債、指定運(yùn)營(yíng)等；9、項(xiàng)目招采合法合規(guī)；10、建設(shè)程序合法合規(guī)；11、PPP項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)、財(cái)政缺口補(bǔ)助的，應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，政府付款應(yīng)與項(xiàng)目公司提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果100%掛鉤；12、按政府和社會(huì)資本合作信息公開的要求及時(shí)準(zhǔn)確公開信息，雖然入庫(kù)不是PPP項(xiàng)目合規(guī)的要求，但實(shí)務(wù)中不入庫(kù)的項(xiàng)目將不能實(shí)施；13、項(xiàng)目符合現(xiàn)行國(guó)家法律、法規(guī)及政策性文件的要求。一、現(xiàn)狀概述（一）建設(shè)項(xiàng)目前期審批、審核程序辨析1、PPP項(xiàng)目?jī)稍u(píng)一案不能代替項(xiàng)目前期建設(shè)項(xiàng)目審批程序。（1）兩評(píng)一案是基于政府支出責(zé)任和使用者付費(fèi)特許經(jīng)營(yíng)而在基本建設(shè)程序當(dāng)中增加的審批程序，是項(xiàng)目前期審批程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，不能代替基本項(xiàng)目建設(shè)前期審批程序。先有項(xiàng)目后有PPP。

發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)文規(guī)定“確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案內(nèi)容前需按照規(guī)定完成項(xiàng)目投資管理的審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)?！?/p>

財(cái)政部財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》明確指出，PPP項(xiàng)目前期工作不規(guī)范的主要問題：“包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的?！倍?、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（一）建設(shè)項(xiàng)目前期審批、審核程序辨析。1、PPP項(xiàng)目?jī)稍u(píng)一案不能代替項(xiàng)目前期建設(shè)項(xiàng)目審批程序。（2）PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)以可研報(bào)告的審查結(jié)果為依據(jù)。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，在項(xiàng)目發(fā)起階段，“新建、改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案”，因此，PPP項(xiàng)目方案應(yīng)當(dāng)依據(jù)可研報(bào)告的項(xiàng)目范圍、數(shù)據(jù)、初步設(shè)計(jì)等進(jìn)行編制。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（一）建設(shè)項(xiàng)目前期審批、審核程序辨析。1、PPP項(xiàng)目?jī)稍u(píng)一案不能代替項(xiàng)目前期建設(shè)項(xiàng)目審批程序。（3）根據(jù)我國(guó)基本建設(shè)程序?qū)徟?，新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目必須辦理項(xiàng)目立項(xiàng)、選址、環(huán)評(píng)、可研、初設(shè)、概算批復(fù)等工作，才具備開工建設(shè)的條件，PPP項(xiàng)目如涉及到財(cái)政付費(fèi)支出，經(jīng)審批的投資概算不能隨意突破，這也是必然的要求。而現(xiàn)實(shí)情況是，很多項(xiàng)目是臨時(shí)打捆包裝成一個(gè)PPP項(xiàng)目，涉及到多個(gè)部門審批，比如有一個(gè)城市供水項(xiàng)目，實(shí)施方案中有建設(shè)水庫(kù)同時(shí)建一個(gè)壩后小水電站，社會(huì)資本中標(biāo)后發(fā)現(xiàn)小水電站按照現(xiàn)行政策根本就不再批準(zhǔn)建設(shè)，而方案中是把發(fā)電收入計(jì)入到項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收益當(dāng)中進(jìn)行測(cè)算，導(dǎo)致后期雙方產(chǎn)生重大分歧。至于因?yàn)橐?guī)劃手續(xù)不能落實(shí)非法建設(shè)、征收拆遷滯后至項(xiàng)目進(jìn)展停滯、實(shí)施方案中的費(fèi)用不能完全覆蓋建安工程費(fèi)用等等問題。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（一）建設(shè)項(xiàng)目前期審批、審核程序辨析。2、以項(xiàng)目包形式成立的PPP項(xiàng)目因子項(xiàng)目單獨(dú)辦理立項(xiàng)審批手續(xù)，將對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)履行不能的風(fēng)險(xiǎn)。以安徽界首美麗鄉(xiāng)村PPP項(xiàng)目為例。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（二）項(xiàng)目合同主體問題辨析1、政府方·政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位，國(guó)有企業(yè)或政府融資平臺(tái)公司不得作為政府方簽署PPP項(xiàng)目合同·《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》財(cái)金〔2019〕10號(hào)文件中，明確了“政府方簽約主體應(yīng)為縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府或其授權(quán)的機(jī)關(guān)或事業(yè)單位”；·事業(yè)單位，應(yīng)該是有行政管理職能的事業(yè)單位及公益一類事業(yè)單位，三類、四類事業(yè)單位不可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)但可以作為社會(huì)資本方。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（二）項(xiàng)目合同主體問題辨析2、政府方出資人代表·政府融資平臺(tái)公司、行業(yè)運(yùn)營(yíng)國(guó)有企業(yè)等企業(yè)單位可以作為政府方出資人代表；·代表政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)持有項(xiàng)目公司股份，履行政府方的出資義務(wù)，按《公司章程》享有政府出資股權(quán)的權(quán)利，如超額收益分配權(quán)，項(xiàng)目公司土地房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)及出租或授予項(xiàng)目公司無(wú)償使用權(quán)，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)管理權(quán)、清算分配權(quán)等?！こ鲑Y人代表不得直接或接受項(xiàng)目公司委托進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)；·項(xiàng)目公司不得回購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)，并不享有《公司法》規(guī)定的股權(quán)轉(zhuǎn)讓優(yōu)先權(quán)。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（二）項(xiàng)目合同主體問題辨析3、社會(huì)資本方·PPP社會(huì)資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，包括國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等，也可以是銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的退出類融資平臺(tái)公司，但銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺(tái)不得作為社會(huì)資本方?！ふ谫Y平臺(tái)公司及其實(shí)際控股的國(guó)有企業(yè)，不得作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。如襄陽(yáng)儲(chǔ)備林項(xiàng)目當(dāng)中的園林公司，簽約后隸屬關(guān)系變更為平臺(tái)公司控股企業(yè)，融資銀行提出合規(guī)問題，最終轉(zhuǎn)讓股權(quán)給其他社會(huì)資本方。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（二）項(xiàng)目合同主體問題辨析4、PPP合同主體的變更（1）政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)因機(jī)構(gòu)調(diào)整可以變更；合同履行過(guò)程中政府方變更實(shí)施機(jī)構(gòu)，且實(shí)施機(jī)構(gòu)符合PPP項(xiàng)目的要求的，經(jīng)政府方重新授權(quán)及雙方協(xié)商一致，變更并不違反法律規(guī)定。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（二）項(xiàng)目合同主體問題辨析4、PPP合同主體的變更（2）政府出資人代表的變更：涉及到項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定流程進(jìn)場(chǎng)交易，進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓后可以變更。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（二）項(xiàng)目合同主體問題辨析4、PPP合同主體的變更（3）社會(huì)資本方主體的變更：①社會(huì)資本方不得指定其他方代持股份；②股權(quán)鎖定期內(nèi)不得變更股權(quán)；③股權(quán)轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過(guò)政府方批準(zhǔn)，且新的社會(huì)資本方必須符合PPP方案規(guī)定對(duì)社會(huì)資本方資格、資質(zhì)、履約能力等的要求；④因社會(huì)資本方違約解除合同的，必須重新進(jìn)行社會(huì)資本方的招標(biāo)采購(gòu)；⑤社會(huì)資本方是國(guó)有企業(yè)的，變更必須按照國(guó)有資產(chǎn)交易的流程進(jìn)行合規(guī)交易。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（三）設(shè)備設(shè)施所有權(quán)及土地使用權(quán)、資產(chǎn)歸屬辨析1、項(xiàng)目土地使用權(quán)?！ぴ凇段鬯幚韽S網(wǎng)一體化政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目合同》示范文本第7.2土地使用的權(quán)利約定為：本項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)土地使用權(quán)以劃撥、出讓、以及其他方式供應(yīng)，乙方應(yīng)根據(jù)適用法律規(guī)定和本合同約定在本項(xiàng)目合作期限內(nèi)合理使用。·PPP項(xiàng)目土地的使用權(quán)目前在法律層面上沒有明確的規(guī)定，綜合現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定來(lái)看，項(xiàng)目用地可以通過(guò)無(wú)償方式或有償方式取得，無(wú)償方式為主要為劃撥，有償方式主要為出讓、出租以及國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股，其中，出讓方式又包括招拍掛及協(xié)議出讓?！潛芡恋匾?yàn)樯鐣?huì)資本方或項(xiàng)目公司基本上不屬于劃撥土地使用人的主體范圍，《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》以及《劃撥用地目錄》均規(guī)定對(duì)于“城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地”等可以劃撥方式取得。目前實(shí)踐中，極少部分PPP項(xiàng)目能通過(guò)劃撥方式取得項(xiàng)目用地，大部分采取出資人代表方（一般是平臺(tái)公司）取得土地使用權(quán)，再授權(quán)給項(xiàng)目公司使用。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（三）設(shè)備設(shè)施所有權(quán)及土地使用權(quán)、資產(chǎn)歸屬辨析2、項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)。·在廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目合同范本7.6條規(guī)定，合作期內(nèi)，項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)可以約定歸政府方指定機(jī)構(gòu)所有或者是項(xiàng)目社會(huì)資本方及其承繼項(xiàng)目公司所有。通常歸政府方指定機(jī)構(gòu)所有是指在授權(quán)委托運(yùn)營(yíng)的模式下。而BOT\TOT模式下，由社會(huì)資本方建設(shè)的廠房、水處理設(shè)施設(shè)備、管網(wǎng)設(shè)施等的所有權(quán)，按照投資主體屬于社會(huì)資本方投資建設(shè)，其所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于社會(huì)資本方或承繼的項(xiàng)目公司，并在合同期滿終止時(shí)無(wú)償移交給政府方?！けM管社會(huì)資本方享有項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)，但其權(quán)利處分根據(jù)合同約定受到限制，并不是完全可以自由處分的，這也是PPP模式的特有要求，其目的是保證這些設(shè)施的公共服務(wù)的本質(zhì)不能改變。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（三）設(shè)備設(shè)施所有權(quán)及土地使用權(quán)、資產(chǎn)歸屬辨析3、設(shè)定抵押、擔(dān)保?！と绻恋厥褂脵?quán)及房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)屬于項(xiàng)目公司所有，為了融資需要，經(jīng)過(guò)政府方同意，從法律角度上來(lái)講設(shè)定抵押擔(dān)保并無(wú)法律障礙。·如果是登記在政府方或政府方出資人代表名下，因?yàn)檠a(bǔ)充融資擔(dān)保、增信的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)歸屬于社會(huì)資本方，且政府方嚴(yán)禁擔(dān)保，因此是不能提供擔(dān)保的。·項(xiàng)目公司融資時(shí)僅可以用應(yīng)收可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)的應(yīng)收賬款做質(zhì)押擔(dān)保。

目前如果社會(huì)資本方是國(guó)有企業(yè)的，國(guó)有企業(yè)為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保也必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)部審批決策流程，根據(jù)凈資產(chǎn)的限額要求進(jìn)行適當(dāng)擔(dān)保。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（三）設(shè)備設(shè)施所有權(quán)及土地使用權(quán)、資產(chǎn)歸屬辨析4、經(jīng)審計(jì)確定的PPP項(xiàng)目總投資的范圍?！そ?jīng)審計(jì)確定的PPP項(xiàng)目總投資是確定項(xiàng)目可用性付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助的依據(jù)。但并不是所有項(xiàng)目公司支出的費(fèi)用都納入總投資。

因政府征拆項(xiàng)目用地增加的費(fèi)用、因項(xiàng)目公司管理不善多支付的財(cái)務(wù)費(fèi)用、建安違約賠償費(fèi)用等應(yīng)當(dāng)由各風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方自行或共同承擔(dān)，而不納入審計(jì)確定的總投資。比如蘭州某垃圾發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司在與施工單位辦理工程結(jié)算時(shí)未按合同約定下浮建安工程費(fèi)，因融資不到位導(dǎo)致施工企業(yè)墊資，多支付了違約賠償金等，審計(jì)確定不納入總投資，有項(xiàng)目公司自行承擔(dān)。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（四）PPP項(xiàng)目的采購(gòu)1、通過(guò)實(shí)施方案審核的PPP項(xiàng)目，方可開展社會(huì)資本遴選。

所有擬采用PPP模式的項(xiàng)目，均要開展可行性論證。通過(guò)可行性論證審查的項(xiàng)目，還要對(duì)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行分析和論證，通過(guò)方案論證后方可采用PPP模式建設(shè)實(shí)施。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（四）PPP項(xiàng)目的采購(gòu)2、公開招標(biāo)應(yīng)作為遴選社會(huì)資本的主要方式。

不得排斥、限制民間資本參與PPP項(xiàng)目，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競(jìng)爭(zhēng)。招標(biāo)文件的主要內(nèi)容應(yīng)與經(jīng)批準(zhǔn)的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案保持一致。（招標(biāo)文件、合同是否與實(shí)施方案內(nèi)容一致，將是項(xiàng)目建設(shè)期中期評(píng)價(jià)及總投資審計(jì)的重點(diǎn)）二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（四）PPP項(xiàng)目的采購(gòu)3、經(jīng)過(guò)招標(biāo)采購(gòu)的社會(huì)資本方符合工程招標(biāo)資質(zhì)、業(yè)績(jī)條件，根據(jù)《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定，可以直接與項(xiàng)目公司簽訂《施工總承包》合同。但是根據(jù)《建筑法》等規(guī)定，項(xiàng)目公司不能肢解發(fā)包，社會(huì)資本方不得轉(zhuǎn)包和違法分包工程。（某社會(huì)資本方由投資公司和具有施工資質(zhì)的施工企業(yè)作為聯(lián)合體中標(biāo)，施工企業(yè)并與項(xiàng)目公司簽訂了施工總承包合同，擬通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議的方式將部分工程量切割出來(lái)另行招標(biāo)確定第二個(gè)總承包方，涉嫌違法肢解發(fā)包）二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（四）PPP項(xiàng)目的采購(gòu)4、施工企業(yè)僅通過(guò)收購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)的方式不能夠直接取得建設(shè)工程的承包權(quán)。（1）項(xiàng)目公司本身并不具有施工資質(zhì)，也不能使用作為股東的社會(huì)資本的資質(zhì)，因此不能按照“依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的情況下”直接取得施工承包的權(quán)利，那就必須由項(xiàng)目公司重新進(jìn)行工程招標(biāo)。（2）收購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán)，即使按照國(guó)有企業(yè)管理的規(guī)定在股權(quán)交易市場(chǎng)公開掛牌交易轉(zhuǎn)讓，也僅僅是股權(quán)轉(zhuǎn)讓合規(guī)，股權(quán)交易市場(chǎng)不是工程招投標(biāo)的場(chǎng)所，不能按兩標(biāo)并一標(biāo)成立建設(shè)工程承發(fā)包關(guān)系。（3）項(xiàng)目公司股權(quán)變更了，社會(huì)資本方的變更并沒有按照工程招投標(biāo)的流程進(jìn)行，并不代表新的社會(huì)資本方取得了原社會(huì)資本方的地位，社會(huì)資本方顧名思義是以投資為主要責(zé)任的，并不必然是建設(shè)工程的承包主體。二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（五）PPP項(xiàng)目的合同體系及簽訂順序1、PPP項(xiàng)目的合同體系及簽訂順序。經(jīng)過(guò)幾年的摸索總結(jié)，目前財(cái)辦金〔2020〕10號(hào)文最終將其明確為：二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（五）PPP項(xiàng)目的合同體系及簽訂順序2、PPP項(xiàng)目合同簽訂出現(xiàn)的問題

在過(guò)去幾年的項(xiàng)目實(shí)施中，合同簽訂順序是十分混亂的，多數(shù)是中標(biāo)社會(huì)資本確定后，先與政府簽訂備忘錄或者框架協(xié)議，項(xiàng)目公司成立后再由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目合同；部分項(xiàng)目采購(gòu)結(jié)束后與中標(biāo)社會(huì)資本簽訂PPP項(xiàng)目合同，項(xiàng)目公司成立后簽訂承繼協(xié)議；少部分項(xiàng)目是在采購(gòu)結(jié)束后簽訂投資合作協(xié)議，項(xiàng)目公司成立后由項(xiàng)目公司和實(shí)施機(jī)構(gòu)簽訂PPP項(xiàng)目合同。

以上可以看出在PPP項(xiàng)目的實(shí)踐過(guò)程中，簽約的文本、簽約的主體、簽約的時(shí)間、順序等都是比較混亂的，沒有統(tǒng)一的可參照的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。

二、PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)重點(diǎn)問題解析（五）PPP項(xiàng)目的合同體系及簽訂順序

這種混亂產(chǎn)生了法律邏輯上的不清晰，比如，當(dāng)項(xiàng)目發(fā)生糾紛時(shí)，按照合同相對(duì)性的原則，合同糾紛，應(yīng)當(dāng)由合同主體一方作為原告或被告，如