項目融資案例分析-北京興延高速公路PPP項目

北京興延高速公路PPP工程暴鑫禹李海祿吐爾遜哈孜北京興延高速公路PPP工程我們是誰我們要做什么未來方案建設背景1401投資規(guī)模大項目總投資約143億元，單公里造價接近3.5億元。02施工難度高全部位于西北部山區(qū)，橋隧比高，且全線5處/11座隧道，累計單洞全長31公里。其中，最長隧道5.7公里，超過北京市當前最長的潭峪溝隧道近一倍。03絕對工期緊張興延高速公路作為國際A類會議—世園會重要的配套基礎設施之一,必須于2018年年底前完工,絕對工期低于40個月,工期要求非常嚴格。04經(jīng)營收入不足項目主要收入來源是車輛的通行費，經(jīng)測算扣除運營成本外，僅能平衡約10%的建設期投資，資本金需求過高。難點判斷PPP〔Public-Private-Partnership〕，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共根底設施中的一種工程運作模式。

財政部規(guī)定的5階段19步驟@Discovery→PPP〔Public-Private-Partnership〕21PPP模式較傳統(tǒng)建設模式相比一是符合國務院及北京市政府鼓勵社會資本參與基礎設施投資、建設及運營管理精神，有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；二是降低政府當期資金投入壓力，緩解了政府建設期的投資壓力三是在政府和社會資本間合理分配項目風險，有效控制了政府的債務風險。同時，PPP模式下政府在運營期的運營補貼較多，但通過充分的市場競爭，可有效降低運營補貼。21該項目總投資約143.5億元，其中政府按可研批復總投資的25%出資，約36億元；社會投資人按雙方股權(quán)比例相應出資，約37.5億元，剩余資金由項目公司負責籌集。采用這種融資結(jié)構(gòu)，一方面滿足了項目的最低資本金比例要求，另一方面項目公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進行質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了項目公司的融資能力。通過此種方式，政府僅投入了36億元的資本金，撬動了約110億元的社會投資，極大地緩解了政府當期的財政壓力。項目公司由首發(fā)集團以及社會投資人共同成立。其中，首發(fā)集團利用政府資本金出資約36億元（占股49%），社會投資人出資約37.5億元（占股51%），首發(fā)集團在項目公司中不分紅。通過此種股權(quán)結(jié)構(gòu)的設計，一是滿足了政府在項目公司中的持股比例應當?shù)陀?0%，且不具有實際控制力及管理權(quán)的規(guī)定；二是首發(fā)集團作為政府出資人代表在項目公司中占有一部分股權(quán)，使得政府能夠按照商業(yè)原則參與項目公司日常經(jīng)營重大事項的決策，降低與項目公司之間的信息不對稱性，有利于保障公共利益的最大化；三是首發(fā)集團在項目公司中不分紅亦不承擔虧損，符合政府提供公共服務和產(chǎn)品應體現(xiàn)公益性的原則，進一步增加了項目對投資人的吸引力，降低了政府風險；四是考慮到前期資本金投入與后期運營補貼的關(guān)系，避免政府運營期財政補貼壓力過大，政府股權(quán)比例越大，變相降低了社會投資人前期的資金投入，進而降低了運營期的財政補貼壓力。21通過前面的分析，從項目本身現(xiàn)金流可平衡銀行貸款的結(jié)果來看，該項目平衡自身投資的能力較弱，因此若僅依靠項目本身的經(jīng)營收益，無法滿足社會投資人適當盈利的要求，不具備市場化的條件。因此，為了增強該項目的市場化條件，一方面采用廣告牌、加油站等多種經(jīng)營收入增加項目的現(xiàn)金流；另一方面采用約定通行費標準的方式，由市財力對實際通行費標準與約定通行費標準之間收費收入的差額進行補貼；此外，還通過保底車流量的設計，政府承擔了最低需求的風險，適度保障了參與公益性交通基礎設施投資企業(yè)的利益，提高了社會投資人的參與度。通過以上三種措施，可以有效地保障投資人的預期回收，使得本項目具備了市場化的條件。4.風險分配機制21基于政府和社會投資方合作關(guān)系的長期穩(wěn)定性，以風險最優(yōu)分配為核心，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府方和社會投資方之間合理進行風險分配。一是由社會投資方主要承擔項目的融資、建設、經(jīng)營和維護的風險；二是對于車流量需求不足的風險，由社會投資方承擔，但政府方通過設置最低車流量保障級和最高車流量分成機制，減少社會投資方的風險及暴利；三是對于不可抗力風險，由雙方共同承擔。5.保底車流量21政府和社會資本合作項目應體現(xiàn)風險分擔的原則，該項目較大的風險之一就是車流量變化的風險。因此，在方案設計時考慮車流量風險由政府和投資人共同承擔，投資人承擔一定范圍的車流量變化風險，超過一定范圍的風險由政府承擔。在前期的方案設計中，將保底車流量設置為80%，此時項目自有資金內(nèi)部收益率接近當時長期銀行存款利率，基本能滿足投資人投資機會成本的要求；在后期方案研究過程中，對保底車流量的比例在招標文件中作為加分項，鼓勵社會投資人在80%的基礎上降低保底車流量的比例，以降低政府兌現(xiàn)最低需求保險的風險。6.招商方式21由于高速公路項目屬于市場化程度較高的行業(yè)，為了保障充分競爭，有效降低政府運營補貼壓力，該項目采用公開招標的方式來選擇社會投資人。同時，為了保障該項目如期、高質(zhì)量的完工，由中標的社會投資人直接負責施工建設，以節(jié)約施工二次招標的時間。因此，在招商強制性資格條件中，要求社會投資人擁有高速公路施工總承包一級及以上資質(zhì)，并擁有在復雜山區(qū)段建設高速公路的經(jīng)驗和業(yè)績，中標該項目的社會投資人直接負責項目的施工建設任務。7.招標模式21本項目評標辦法采用的是雙信封綜合評估法。第一信封中對投標人的投融資能力、建設施工能力以及運營能力進行評審；第二信封的評審內(nèi)容即為基準年約定通行費。由于第一信封和第二信封的分值共同影響最終的評分結(jié)果，且每個信封所占比重均為50%,兩個信封中對最終評分結(jié)果影響的敏感性應該是相同的，這樣可以防止投標人采用不平衡報價的得分策略，保障更為公平合理的評審結(jié)果。1．實施方案階段經(jīng)初步測算：當項目收費標準為0.5元/車·公里時，約定通行費報價測算值為1.88元/車·公里，政府補貼標準為1.38元/車·公里，運營初始年（2019年）補貼5.7億元。2．招標文件階段在確定了該項目的實施模式后，由于實施方案編制階段項目總投資、貸款利率等參數(shù)的變化，對約定通行費標準進行重新測算。最終，以約定通行費報價1.67元/車·公里，標準車作為第二信封的控制價，以保障投標人報出基準年約定通行費標準的能在科學合理范圍內(nèi)進行充分、公平的競爭。投標結(jié)果分析自2021年初編制工程實施方案至6月發(fā)布招標文件以來，北京市交通委對約定通行費報價進行了充分分析研究，為后續(xù)通過公開競爭降低約定通行費奠定了良好的根底。3．投標結(jié)果預測2015年8月26日，本項目正式開標，共有6家單位遞交了投標文件。在開標現(xiàn)場只對各投標人的標前頁內(nèi)容進行公開唱標，我們根據(jù)標前頁中投資、運營成本等數(shù)據(jù)，對基準年約定通行費標準進行測算。4．中標結(jié)果分析最終中鐵建聯(lián)合體綜合得分位列第一。中鐵建勝出的關(guān)鍵因素在于較低的0.88元/車·公里約定通行費報價，大大降低了政府的補貼費用。其他各投資人各項技術(shù)指標亦均在合理范圍之內(nèi)，同樣較好地響應了政府提出的各項指標。281.該項目是自2014年國家層面力推PPP模式，出臺了一系列新的相關(guān)制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP項目。項目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路PPP項目的推廣，提供了可借鑒的成功案例。2.該項目是全國首例通過“約定通行費”，在運營期對高速公路運營提供補貼的項目，為全國高速公路投資回報機制開創(chuàng)了新的路徑。3.通過PPP模式，十分有效地降低了傳統(tǒng)建設模式下的投資及運營成本，約定通行費標準由1.67元/標準車·公里的最高控制價，降低到0.88元/標準車·公里的中標價，降低了政府的財政壓力，充分體現(xiàn)出PPP模式提高公共產(chǎn)品及服務效率的優(yōu)勢。4.該項目的成功實踐，對于落實國發(fā)[2014]60號文指示精神，推進本市高速公路市場化進程，解決全市高速公路集中建設的資金需求，落實市政府提升運營管理水平、降低投資運營成本的要求，具有重大的現(xiàn)實意義。四示范意義五、主要創(chuàng)新點291.通過保底車流量的設置，避免社會投資人承擔過大風險，體現(xiàn)了PPP模式風險共擔的原則，也提高了項目對投資人的吸引力。同時，在招標文件中將投資人對保底車流量的優(yōu)化作為加分項，有效地降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風險。2.通過設計超額利益分成的機制，避免社會投資人獲得過多超額收益，同時減輕了政府財政壓力，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。3.本PPP項目評標方式采用了雙信封綜合評估法。有效地避免了投資人惡意低價中標，確保進入第二個信封評審的投標人，具有保障該項目順利實施的施工組織管理能力，同時又能使約定通行費標準得到充分的競爭。4.合理的風險分擔機制。項目實施方案對項目各類