深圳市城市更新問題總結(jié)及典型案例分析實施報告

深圳市城市更新問題總結(jié)及典型案例分析實施報告深圳市城市更新問題總結(jié)及典型案例分析報告2016-11-16目錄一、深圳城市更新問題梳理(3)（一）價值導(dǎo)向：忽略了對城市更新本質(zhì)的思考，缺乏人文關(guān)懷(3)1、當(dāng)前城市更新處于“見物不見人”的狀態(tài)(3)2、以大拆大建為主導(dǎo)的城市更新建設(shè)對歷史記憶與文化遺傳傳承重視不夠(3)3、市場與政府的關(guān)系定位不清晰，缺乏有效協(xié)同(3)（二）管理機制：職能配置不清，政策設(shè)計滯后(4)1、職能配置：縱向職責(zé)定位不清，橫向權(quán)責(zé)邊界模糊(4)2、制度設(shè)計：制度零碎、缺失、缺乏有效協(xié)同(5)3、操作流程：現(xiàn)行零散、復(fù)雜的操作流程給城市更新項目實施增添壓力(9)二、深圳城市更新典型模式及評價(11)（一）特區(qū)內(nèi)城中村改造模式—拆除重建類(11)1、蔡屋圍舊改模式(11)2、崗廈舊改模式(12)3、漁農(nóng)村改造模式(13)4、大沖舊改模式(14)5、鹿丹村舊改模式(15)6、模式特征總結(jié)(18)（二）原集體經(jīng)濟組自改模式——傳統(tǒng)舊改類(19)（三）工改商更新改造模式——功能改變類(20)1、集體合法用地的舊改：西鄉(xiāng)勞動村(20)2、制度邊界上的預(yù)期：未經(jīng)批準改變功能(22)（四）舊工業(yè)區(qū)升級改造模式——綜合整治類(22)1、沙浦國際藝展中心模式(23)2、筍崗藝展中心綜合整治(23)3、華僑城創(chuàng)意文化園三期項目(24)4、葵涌鴻華印染廠綜合整治項目(25)5、模式特征總結(jié)(26)一、深圳城市更新問題梳理（一）價值導(dǎo)向：忽略了對城市更新本質(zhì)的思考，缺乏人文關(guān)懷1、當(dāng)前城市更新處于“見物不見人”的狀態(tài)城市更新是為了實現(xiàn)城市整體功能的優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施的完善，以最終實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。而當(dāng)前所謂“紳士化運動”的城市更新建設(shè)一直是物的視角，缺乏人的考慮，忽略了城市的生命主體——人，尤其是城市中的低收入人群。在城市更新的過程中，城市的生活質(zhì)量是提高了，但與此也帶來了不斷增高的生活成本，導(dǎo)致城市中不可缺少的低收入外來人群如農(nóng)民工等無法在城市立足，而他們是城市組成中不可或缺的一個重要部分。2、以大拆大建為主導(dǎo)的城市更新建設(shè)對歷史記憶與文化遺傳傳承重視不夠城市的歷史文化是城市在發(fā)展過程中經(jīng)過大浪淘沙歷史沉淀的成果，承載了城市發(fā)展的命脈，是城市的靈魂，是城市進步和發(fā)展的積極力量。而在現(xiàn)行城市更新過程中，雖然更新方式一般分為綜合整治、功能改變和拆除重建三種，但現(xiàn)在一般提及城市更新，均是以拆除重建為主，大拆大建的城市更新建設(shè)一方面破壞了歷史的痕跡，磨滅的城市的歷史記憶，另一方面造成城市僅存的少有歷史建筑、風(fēng)貌區(qū)等城市文化遺產(chǎn)的破壞，致使城市的人文精神逐漸散失。如何在保護好歷史文化遺傳的同時更好的進行城市更新建設(shè)，完善城市功能有待進一步探究。3、市場與政府的關(guān)系定位不清晰，缺乏有效協(xié)同深圳市城市更新遵循“政府主導(dǎo)，市場運作”的原則，這一原則提高了資源配置的效率，但與此同時也導(dǎo)致市場和政府之間的關(guān)系定位不清晰，市場與政府兩者的力量和關(guān)系失衡，引發(fā)“市場過度、政府空缺”等一系列問題：（1）“市場過度”，當(dāng)前城市更新主要由市場主導(dǎo)，計劃由市場申報，規(guī)劃由市場行使等一方面導(dǎo)致城市更新項目普遍存在“挑肥揀瘦”的現(xiàn)象，開發(fā)商往往傾向于改造易于實施、容積率較低且具有較大商業(yè)價值的區(qū)域，一些亟待通過更新完善城市功能的老舊片區(qū)由于經(jīng)濟收益有限而難以推動，政府意愿和市場操作發(fā)生錯位；另一方面開發(fā)商往往更注重短期經(jīng)濟效益，基本上偏向于商業(yè)、住宅開發(fā)，對基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)不足，對社會、環(huán)境、文化等方面的整體提升關(guān)注度不夠，導(dǎo)致城市更新規(guī)則失序，公共利益受損、社會利益分配失衡。（2）“政府缺位”，政府作為城市更新的主體，在更新過程中不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致規(guī)劃計劃在其引導(dǎo)作用中失靈，導(dǎo)致城市更新項目偏離其本質(zhì)目的，成為市場、原權(quán)利主體獲取利益的工具，更新過程混亂。缺乏在城市更新過程中起到統(tǒng)籌調(diào)節(jié)的作用，不能及時解決和有效應(yīng)對城市更新過程中遇到的問題，缺乏對市場主導(dǎo)的開發(fā)模式的引導(dǎo)和控制，尤其是在開發(fā)商與小業(yè)主博弈不能達成一致時公權(quán)力救濟空白。（二）管理機制：職能配置不清，政策設(shè)計滯后1、職能配置：縱向職責(zé)定位不清，橫向權(quán)責(zé)邊界模糊（1）縱向職能配置：市、區(qū)兩級政府在城市更新過程中職責(zé)定位不清晰、職責(zé)劃分不明確城市更新是城市存量發(fā)展階段的新生事物，運作流程較長，一個城市更新項目從前期意愿征集、申報、規(guī)劃計劃審批到項目實施完成，大概需要3-8年的時間。市區(qū)政府在不同的環(huán)節(jié)均具有不同的申報和審批職能，當(dāng)前的職能配置存在很大的問題：（1）市區(qū)政府定位不明：當(dāng)前“強區(qū)放權(quán)”的要求導(dǎo)致現(xiàn)行城市更新職能配置混亂，市、區(qū)兩級政府不能明確自身在城市更新過程中的定位，導(dǎo)致當(dāng)前城市更新項目“個案主義”的審批現(xiàn)象嚴重，缺乏“準則主義”的指導(dǎo)。（2）市區(qū)政府職責(zé)不清：城市更新涉及街道辦、區(qū)舊改辦、區(qū)管理局、區(qū)政府、市更新局、規(guī)土委等市區(qū)多個不同的部門，市區(qū)政府之間的權(quán)責(zé)缺乏精確的劃分，也缺乏相關(guān)工作機制的約束?，F(xiàn)行機制中，街道辦管的太多，又管的不好，且程序不明確，導(dǎo)致當(dāng)事人不勝其擾。應(yīng)明確市區(qū)各管理部門的職責(zé)，一方面限制、明確街道辦的職責(zé)在于集體資產(chǎn)處置管理，另一方面明確區(qū)更新局計劃的作用及管理局規(guī)劃的作用，同時加強市更新局、規(guī)土委的統(tǒng)籌把控作用。（2）橫向職能配置：部門間權(quán)責(zé)邊界交叉，業(yè)務(wù)流程不明，尺度把握不清城市更新涉及市區(qū)各部門，（1）各部門間的權(quán)能缺乏明確的統(tǒng)一與管理，職責(zé)邊界模糊，導(dǎo)致審批過程混亂，部門之間推卸責(zé)任現(xiàn)象嚴重；（2）無論是市還是區(qū)內(nèi)各部門無法明確自己在城市更新中的責(zé)任，對城市更新的申報要求缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和認識，各區(qū)相同的部門，一個區(qū)不同的部門對申報的相關(guān)要求不統(tǒng)一。2、制度設(shè)計：制度零碎、缺失、缺乏有效協(xié)同（1）城市更新利益配置與其他存量土地二次開發(fā)方式缺乏有效協(xié)同，阻礙歷史違建的處理、土地整備等的實施城市更新、土地整備及原農(nóng)村集體土地入市作為城市存量土地二次開發(fā)的不同方式，由于不同方式管理部門不同，三種方式之間缺乏統(tǒng)籌的思考和平衡，導(dǎo)致不同方式經(jīng)濟利益差別較大，缺乏利益協(xié)調(diào)機制及利益天花板的控制。利益機制的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致相關(guān)主體尤其是開發(fā)商和原權(quán)利主體在選擇利益較高的方式，嚴重阻礙了歷史違建的處理、土地整備的進程。（2）利益相關(guān)者訴求不兼容城市更新涉及多個利益主體，包括政府、原集體、原村民、小業(yè)主以及開發(fā)商，不同利益主體的利益訴求不同，他們之間存在多變的相互聯(lián)系和作用。（1）政府參與城市更新的主要動力在于追求城市發(fā)展宏觀層面的公共利益，在于改善城市環(huán)境、提升人居環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)、推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（2）市場主體參與城市更新的主要動力在于獲得一定面積可開發(fā)的土地資源，通過開發(fā)前后地產(chǎn)價格的變動來獲得巨額收益。（3）對于原權(quán)利主體來講，城市更新后安置條件獲得改善，同時可以獲得貨幣和產(chǎn)權(quán)補償，涉及原集體經(jīng)濟組織的城市更新，更是可以從中得到合法的確認和高額的經(jīng)濟利益。在政府、市場和原權(quán)利主體利益訴求不同的同時，彼此間的利益也存在的此消彼長的不兼容。一方面，政府為了吸引更多的市場主體，不斷的讓利于市場，另一方面，市場為了獲得更多的更新意愿，不斷讓利于原權(quán)利主體。利益訴求的不兼容導(dǎo)致更新主體間矛盾突出，原權(quán)利主反悔現(xiàn)象嚴重，更新項目停滯顯現(xiàn)嚴重。（3）不同城市更新方式利益空間差別懸殊，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間難以保障1）不同城市更新方式利益空間差別懸殊，缺乏有效協(xié)同，導(dǎo)致更新方式的選擇難以控制，造成“一邊倒”的更新結(jié)構(gòu)。城市更新涉及類型較多，如工改工、工改保、工改商住、商住改商住、綜合體改造等，不同改造類型的地價政策和門檻存在很大的區(qū)別，例如工改工項目利潤較小，開發(fā)商缺少對其進行更新的動力，即使是選擇工改工，也是掛羊頭賣狗肉，用辦公樓和住宅變相代替廠房，據(jù)調(diào)查，深圳市寶安區(qū)已建成的“工改工”項目中，除一例是改造為生產(chǎn)性用房外，其余全被變相更新為帶有“商住”性質(zhì)的項目。這種“掛羊頭賣狗肉”式的工改工，直接推高了深圳創(chuàng)新型研發(fā)用房的供應(yīng)量，并已產(chǎn)生了“供大于求”的潛在閑置問題，同時萎縮的生產(chǎn)性用房面積極大的阻礙了深圳市制造業(yè)的發(fā)展。而與之相反，由于存在巨額的利潤，工改商住等更新方式驅(qū)動力則較強，而居改居項目因為利益分配，意愿難搜集等問題導(dǎo)致多處項目啟動后停滯。2）“一邊倒”的更新結(jié)構(gòu)嚴重制約工業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空間難以得到有效保障。以深圳市寶安區(qū)為例，自2009年以來，共有108各項目被列入城市更新單元計劃，其中僅有30個“工業(yè)改工業(yè)”的項目，而“工改居”、“工改商”及“工改商住”的比例則高達50%。在利益誘因下產(chǎn)生的“一邊倒”更新結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴重影響了企業(yè)的生存空間，不僅直接減少了工業(yè)用地的保有量，更讓部分優(yōu)質(zhì)企業(yè)因為承租廠房的更新改造及改造后翻倍的租金而被迫遷離深圳。（4）零敲碎打，難以提供集中連片的產(chǎn)業(yè)空間由于政府缺乏片區(qū)統(tǒng)籌的概念，缺乏有力的規(guī)劃管控，城市更新單元破碎現(xiàn)象嚴重。破碎的空間，既不利于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施的落地，也難以為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等重大產(chǎn)業(yè)項目的拓展提供集中連片的空間保障，從而極大的制約了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（5）城市更新政策缺乏類型化的流程設(shè)計，整體統(tǒng)籌，政策零散多變1）城市更新類型較多，有市場主導(dǎo)的城市更新、政府主導(dǎo)的城市更新、權(quán)利主體自行改造的城市更新、市場主體實施改造的城市更新等，現(xiàn)行政策將不同類型的城市更新混淆，缺乏類型化的政策設(shè)計，統(tǒng)一的規(guī)劃統(tǒng)籌，大都以打補丁的形式出現(xiàn)，導(dǎo)致政策零散化、破碎化，同時“打補丁式”的政策設(shè)計導(dǎo)致城市更新政策體系尚不完善，很多地方存在空白，給政府、開發(fā)商、原權(quán)利人等在城市更新實施過程中帶來很大的不便。2）城市更新政策一直處于不斷變化及更新的狀態(tài)，在不同政策中更新指標如合法用地比例、貢獻率等都在不斷的發(fā)生改變，加劇了政府、開發(fā)商和原權(quán)利人對政策理解的難度，使得政府經(jīng)辦人、開發(fā)商等不能理清城市更新的詳細流程和細節(jié)，嚴重滯后城市更新實施，效率及周期。（6）城市更新政策缺乏與其他相關(guān)政策的協(xié)同更新隨著市內(nèi)其他相關(guān)政策的出臺和更新，各區(qū)相關(guān)部門也需對城市更新政策進行配套。如1）對于合法外用地，隨著三規(guī)（關(guān)于處理違法用地的規(guī)定和關(guān)于處理違法建筑的規(guī)定）的更新，考慮到每個區(qū)有不同的歷史遺留問題和背景，各區(qū)城市更新相關(guān)部門也需要在城市更新政策中對相關(guān)要求進行更新補充。2）對于合法用地，城市更新必然涉及土地資產(chǎn)的相關(guān)處置，考慮到深圳市土地的二元化管理，在關(guān)內(nèi)進一步健全和完善國有資產(chǎn)處置規(guī)則，關(guān)外進一步健全和完善集體資產(chǎn)處置的相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，城市更新政策需要與此進行協(xié)同更新。（7）用地處置政策較為繁雜、處置門檻不確定性強，歷史遺留（違法私房）問題的處理有待加強當(dāng)前用地處置相關(guān)政策和環(huán)節(jié)太過繁瑣，亟需簡單化、體系化：1）是否可以考慮與一般用地處置過程相銜接，將用地處置過程簡化，同時，考慮到用地處置必然涉及地價的測算，可以考慮將用地處置政策與地價政策聯(lián)動，計算城市更新過程中的總賬也是簡化地價政策的一種方式。2）在深圳原特區(qū)外的區(qū)域，城市二元化特征明顯，存在大量在1992年和2004年深圳土地“統(tǒng)征”“統(tǒng)轉(zhuǎn)”過程中產(chǎn)生的征轉(zhuǎn)手續(xù)不完善的歷史遺留用地。這些土地從法律上來說已經(jīng)國有化，但是由于征收和補償手續(xù)不完整，故存在權(quán)利“瑕疵”。按照一般的法律原則，只有權(quán)屬清晰的合法用地才能進行交易進而納入城市更新單元。然而在原特區(qū)外的更新單元劃定中，幾乎無法達到這一要求，故不得不降低更新門檻。2012年《暫行規(guī)定》制度突破時，允許30%的合法外用地納入更新范圍，2014年《暫行規(guī)定》修訂稿將這一比例降低為40%，且對舊工業(yè)區(qū)綜合整治也放開了門檻，允許50%的合法外工業(yè)用地納入更新范圍，也就是說原集體經(jīng)濟組織自己修建、外賣、或是合作的舊工業(yè)廠房都可以納入升級改造的范圍。3）對于歷史遺留問題（違法私房）的處理，要增強其可操作性，在尊重歷史事實的前提下，區(qū)分合法內(nèi)與合法外以及不同時段等不同情形，形成系統(tǒng)化的政策體系，避免簡單化、“一刀切”。否則可能會導(dǎo)致“逆向選擇”，誘發(fā)新的更多的違法建筑。（8）非農(nóng)建設(shè)用地指標的交易缺乏規(guī)范城市更新政策規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地是合法用地的主要來源之一，但非農(nóng)建設(shè)用地通常使用指標進行管理，部分指標已落地，部分指標未落地；部分指標已建成，部分指標未建成，現(xiàn)象紛繁復(fù)雜。非農(nóng)建設(shè)用地納入更新的，更新主體僅需要交納10%的基準地價，因此基于開發(fā)商的逐利性，他們傾向于購買其他社區(qū)的非農(nóng)建設(shè)用地指標覆蓋更新單元范圍，引起非農(nóng)建設(shè)用地指標的交易和買賣。但是，1）非農(nóng)建設(shè)用地指標能否跨社區(qū)流轉(zhuǎn)、跨街道、跨行政區(qū)流轉(zhuǎn)仍屬于政策空白，在全市的做法也不盡統(tǒng)一。嚴格規(guī)范非農(nóng)建設(shè)用地管理，明確指標與更新項目、與社區(qū)集體分紅之間的關(guān)系是亟需解決的問題。2）非農(nóng)建設(shè)用地指標的跨區(qū)交易會導(dǎo)致更新單元內(nèi)開發(fā)量的集聚，帶來人口的增加，但是與此同時，公共配套設(shè)施卻沒有相應(yīng)的增加，長此以往，會導(dǎo)致從單個項目的角度出發(fā)，公共施設(shè)滿足規(guī)劃的要求，但是大的片區(qū)角度，公共設(shè)施存在嚴重的不足。（9）規(guī)劃權(quán)實際由開發(fā)商行使，政府對城市更新管理缺乏統(tǒng)籌手段與依據(jù)當(dāng)前城市更新政策體制、管理機制尚不完善。1）作為公共權(quán)力的規(guī)劃權(quán)，由開發(fā)商行使值得商榷?，F(xiàn)行城市更新單元規(guī)劃基本都由開發(fā)商制訂，而開發(fā)商是以自己的利益為優(yōu)先，缺乏整體的認識和把握，并且與規(guī)劃權(quán)作為政府的公共權(quán)力相背離，因此規(guī)劃是否應(yīng)由市場主導(dǎo)需要重新定位和考慮；2）全市的更新專項規(guī)劃太粗，各區(qū)的更新專項規(guī)劃缺位，導(dǎo)致規(guī)劃審批缺乏合理的依據(jù)，土地功能、容積率的規(guī)定缺乏剛性規(guī)定，彈性太大，給開發(fā)商單點突破留下了空隙，導(dǎo)致政府在城市更新實施過程中缺乏空間上格局的把握和整體上數(shù)量的把握。（10）城市更新計劃規(guī)劃缺乏聯(lián)動規(guī)劃計劃是政府控制城市更新質(zhì)量、進度的基礎(chǔ)，是其統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。但現(xiàn)行以市場為主導(dǎo)的城市更新中，規(guī)劃由市場行駛，計劃由市場申報，導(dǎo)致規(guī)劃、計劃缺乏必要的聯(lián)動，導(dǎo)致1）規(guī)劃失去其片區(qū)統(tǒng)籌管控的作用，成為市場追逐利益的工具；計劃定位不清，僅僅為項目的數(shù)量統(tǒng)計，缺乏對更新需求的把控。2）城市更新失去片區(qū)的統(tǒng)籌定位導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴重不足，公共利益不斷受到侵犯。（11）城市更新計劃如何定位，如何起到真正的作用缺乏深入思考當(dāng)前城市更新單元項目一