高中歷史之教學(xué)教研集權(quán)與分權(quán)：清代中央與地方財(cái)政關(guān)系及其調(diào)整素材

PAGEPAGE1集權(quán)與分權(quán)：清代中心與地方財(cái)政關(guān)系及其調(diào)整自秦漢以來(lái)，如何處理中心與地方關(guān)系始終是國(guó)家政治的重要問(wèn)題。鑒于財(cái)政與國(guó)家治理的緊密聯(lián)系，中心與地方的關(guān)系核心是處理二者在財(cái)政收入與支出安排上的關(guān)系。傳統(tǒng)中國(guó)基本是以財(cái)權(quán)集中于中心為主，但由于管理區(qū)域的擴(kuò)大和公共事務(wù)的增多，地方政府在擔(dān)當(dāng)肯定政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功能與責(zé)任的同時(shí)，自然而然被給予肯定的財(cái)政權(quán)力，甚至在晚清還出現(xiàn)了中心財(cái)權(quán)下移和地方分權(quán)的現(xiàn)象。起運(yùn)與存留比例之變動(dòng)：清代前期集權(quán)體制下的中心與地方財(cái)政關(guān)系清代并沒(méi)有嚴(yán)格意義上的中心財(cái)政與地方財(cái)政的分野，但有以"起運(yùn)""存留"為標(biāo)記的中心財(cái)政與地方財(cái)政的劃分和調(diào)整。"起運(yùn)"與"存留"實(shí)質(zhì)上就是中心與地方對(duì)于所征收錢(qián)糧按肯定比例進(jìn)行再安排：一部分起解戶(hù)部及各部寺監(jiān)，作為國(guó)家經(jīng)費(fèi)開(kāi)支之用，一部分存留本地，作為地方經(jīng)費(fèi)開(kāi)支之用。清朝入主中原之后，事權(quán)的高度集中導(dǎo)致財(cái)權(quán)的高度集中。戶(hù)部作為中心財(cái)政主管機(jī)構(gòu)，制定財(cái)稅征管政策，包括修訂和編纂《賦役全書(shū)》以實(shí)現(xiàn)各省、州、縣的賦役定額化；推行和利用諸如"易知由單""實(shí)征紅簿""串票""截票"等征稅工具，以及滾單催征、順莊編里等征收方法，確保賦役的足額征收。與此同時(shí)，通過(guò)起運(yùn)、存留制度調(diào)劑中心與地方之間的收支比例，通過(guò)解款和協(xié)款制度調(diào)劑不同省份、不同地方之間的收支余缺，實(shí)行嚴(yán)格的考成制度、庫(kù)藏制度、奏銷(xiāo)制度等限制著地方財(cái)政。與此同時(shí)，康熙朝以后還實(shí)行"悉數(shù)解司"與戶(hù)部掌管"奏銷(xiāo)"的舉措，進(jìn)一步強(qiáng)化中心對(duì)于地方財(cái)稅的掌控。各地征收錢(qián)糧"悉數(shù)解司"等于取消了以州縣為單位的財(cái)賦存留，州縣正項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支必需隨時(shí)向布政司及其所轄的戶(hù)部寄存庫(kù)領(lǐng)支。而清朝前期的奏銷(xiāo)制度，除了由布政使司匯總所屬府州縣當(dāng)年的賦稅出入數(shù)額，核造上報(bào)計(jì)簿（"奏銷(xiāo)冊(cè)"）給戶(hù)部審核外，還由督撫另外"復(fù)核"題奏，以達(dá)到相互監(jiān)督之目的。雍正朝以后推行的耗羨歸公，將地方官加征的雜稅部分公開(kāi)化和合法化，從而加強(qiáng)了預(yù)算外收入的管理，以實(shí)現(xiàn)其集權(quán)之目的。從起運(yùn)與存留的比例來(lái)看，清代中心有漸漸加強(qiáng)集權(quán)之趨勢(shì)。清初，存留與起運(yùn)各占一半，隨著軍費(fèi)開(kāi)支和中心財(cái)政的匱乏，中心政府起先對(duì)地方存留進(jìn)行削減，地方存留所占比例漸漸削減。康熙中葉至嘉慶、道光年間，地方存留一般不超過(guò)25%，嘉慶末年甚至僅為17.4%。中心與地方財(cái)政安排比例從對(duì)半安排變成了頭重腳輕的局面，形成集權(quán)型的中心與地方財(cái)政關(guān)系。"就地籌餉"與"督撫專(zhuān)權(quán)"：咸同年間中心財(cái)權(quán)的下移與地方分權(quán)清代中心集權(quán)型財(cái)政關(guān)系至咸豐初年發(fā)生了轉(zhuǎn)變。此時(shí)，為了鎮(zhèn)壓各地起義，清政府軍費(fèi)開(kāi)支急劇膨脹，中心財(cái)政左支右絀。為了維持王朝統(tǒng)治，只得允許各省自行經(jīng)營(yíng)籌劃，從而導(dǎo)致地方督撫財(cái)權(quán)擴(kuò)張。太平天國(guó)起義爆發(fā)，以湘軍為代表的地方軍事力氣起先崛起，并且通過(guò)征收厘金和推行捐輸?shù)炔煌緩交I措軍餉，而這些財(cái)政權(quán)力漸漸被地方督撫所掌控。厘金原本是為鎮(zhèn)壓太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)而開(kāi)征的一種臨時(shí)稅種，屬于在商品的產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)等三個(gè)環(huán)節(jié)同時(shí)征收的商稅。后來(lái)在全國(guó)推廣并成為政府重要的財(cái)政收入來(lái)源，與田賦、鹽課、關(guān)稅等一起構(gòu)成晚清的四大支柱收入。由于地方權(quán)重，厘金漸漸成為地方財(cái)政收入，而中心政府無(wú)法左右。正如郭嵩燾在《郭侍郎集》中所言："今之厘金，惟不限以科則，不拘以程式……一聽(tīng)督撫之自為。"此外，捐輸事宜雖要經(jīng)戶(hù)部批準(zhǔn)，但各地方設(shè)立名目繁多的勸捐機(jī)構(gòu)，戶(hù)部根本無(wú)法考核其收支狀況。各省督撫以厘金、捐輸?shù)茸曰I經(jīng)費(fèi)，必定導(dǎo)致地方督撫財(cái)賦支配權(quán)日重，而"戶(hù)部之權(quán)日輕"，戶(hù)部的奏銷(xiāo)制度名存實(shí)亡。咸同年間中心財(cái)權(quán)的下移，是時(shí)勢(shì)的必定結(jié)果，也是集權(quán)減弱在財(cái)政體制上的干脆映射。而對(duì)于厘金的爭(zhēng)奪則是地方分權(quán)的重要標(biāo)記，使得清前期單一的財(cái)政中心集權(quán)體制起先瓦解，進(jìn)而分化為中心戶(hù)部與地方各省兩個(gè)并行發(fā)展的財(cái)政系統(tǒng)。究其緣由，從經(jīng)濟(jì)層面而言，是由于清廷奉行的"原額主義"導(dǎo)致中心財(cái)政面對(duì)斗爭(zhēng)局面入不敷出日益嚴(yán)峻，只得將部分財(cái)權(quán)下放地方。從政治治理層面而言，由于社會(huì)的發(fā)展，地方事務(wù)的增多，地方督撫在維持秩序、建設(shè)公共工程、興辦實(shí)業(yè)等方面的"事權(quán)"越來(lái)越重。但必需指出，此時(shí)地方的分權(quán)并沒(méi)有制度化，并沒(méi)有形成獨(dú)立的省級(jí)財(cái)政體系。劃分國(guó)、地財(cái)政：清末中心與地方財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)與近代轉(zhuǎn)型相對(duì)于咸同時(shí)期而言，光宣時(shí)期財(cái)權(quán)的下移和地方分權(quán)無(wú)論是深度還是廣度都更為凸顯。一方面，從地方財(cái)政收支而言，隨著清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)綻開(kāi)，以曾國(guó)藩、李鴻章、左宗棠、沈葆楨、張之洞等為代表的地方要員大辦洋務(wù)實(shí)業(yè)，而其創(chuàng)辦軍事及民用企業(yè)所耗巨額經(jīng)費(fèi)的籌措和運(yùn)用多半駕馭在督撫手中。且官辦企業(yè)盈利，往往成為省級(jí)財(cái)政獨(dú)占資源，使得省級(jí)財(cái)權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大。另一方面，從財(cái)政管理體制而言，伴隨著"就地籌款"的做法，在中心戶(hù)部及其下屬各省藩司等固有財(cái)政機(jī)構(gòu)之外，地方糧臺(tái)、厘金局、軍需局、轉(zhuǎn)運(yùn)局、善后局等擁有肯定財(cái)權(quán)的財(cái)政機(jī)構(gòu)不斷涌現(xiàn)，此類(lèi)機(jī)構(gòu)亦由督撫干脆限制，由此導(dǎo)致地方與中心財(cái)政爭(zhēng)權(quán)格局的形成。為了重塑中心權(quán)威，收權(quán)于中心，清政府也實(shí)行了一些改革措施，力圖重新調(diào)整中心與地方財(cái)政關(guān)系。首先，清政府為了集攬財(cái)政大權(quán)，于光緒二十九年（1903年）在中心設(shè)立財(cái)政處，全面負(fù)責(zé)籌備整頓全國(guó)財(cái)政和統(tǒng)一幣制。光緒三十二年（1906年）設(shè)立度支部，管理全國(guó)的田賦、稅收、漕運(yùn)、倉(cāng)儲(chǔ)等事宜，向地方收權(quán)；其次，進(jìn)行財(cái)政清查，頒布《清理財(cái)政章程》，將各省財(cái)政完全納入中心的監(jiān)控之下。其中將戶(hù)部原有的收支科目作為"常例"項(xiàng)，將厘金、海關(guān)稅、營(yíng)勇餉需、關(guān)局等新式收支列入"新增"項(xiàng)，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)狀況；最終，劃分國(guó)家稅與地方稅，在各省編纂的財(cái)政說(shuō)明書(shū)中，對(duì)于國(guó)家稅與地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)、方法、類(lèi)目等進(jìn)行具體的規(guī)定，從而在歷史上首次將中心與地方各自的財(cái)稅權(quán)進(jìn)行了制度化的區(qū)分，雖然這種劃分由于清朝滅亡未能充分實(shí)現(xiàn)，但為民國(guó)初年的地國(guó)稅劃分起到了引導(dǎo)作用，并將中心與地方財(cái)權(quán)的安排關(guān)系引入新的歷史階段，開(kāi)啟了近代化的財(cái)政轉(zhuǎn)型。經(jīng)制之外：清代中心財(cái)政制度的"地方化"過(guò)程與區(qū)域差異財(cái)政與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生休戚相關(guān)，因此在探討中心與地方財(cái)政關(guān)系時(shí)，還有兩個(gè)方面值得留意：一是，在縱向考察中心與地方財(cái)政安排比例演化過(guò)程之外，還需橫向探究清代中心各類(lèi)財(cái)政制度在地方執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)際情形；二是，除了考察正式財(cái)政制度之外，還需關(guān)注廣泛存在于從中心到地方的各種非正式財(cái)政政策。清代疆域之寬闊幾與整個(gè)歐洲相等，且涵蓋了游牧、農(nóng)耕等多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，內(nèi)部區(qū)域之間差異如此不同和多元，因此財(cái)政的集權(quán)與分權(quán)也呈現(xiàn)出困難態(tài)勢(shì)。譬如雖說(shuō)咸同年間中心財(cái)權(quán)下移與督撫專(zhuān)權(quán)成為一種趨勢(shì)，但這主要體現(xiàn)在有練軍籌餉的南方諸省份，而如山西等非用兵省份，財(cái)權(quán)則未必掌控在督撫手中。與此同時(shí)，不同地方財(cái)政關(guān)系之間也沖突重重，咸同年間湖北、安徽、四川三省為了各自的財(cái)政利益，圍圍著川鹽濟(jì)楚問(wèn)題爭(zhēng)吵了二十年之久。此外，眾所周知，清代"正供"之外，各類(lèi)"陋規(guī)"盛行。其背后的根源就在于清代定額化財(cái)政確定后，中心財(cái)政方面支付給官吏薪俸較為低微，軍費(fèi)開(kāi)支亦缺額較多；地方財(cái)政方面則更是由于財(cái)政集權(quán)于中心，地方公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)峻不足，于是各種私征、加派與浮收就層出不窮，形成所謂的"非經(jīng)制財(cái)政"或者"非正式稅收"。而在地方基層社會(huì)，圍圍著賦稅征收諸環(huán)節(jié)，各地縉紳階層與州縣衙門(mén)胥吏、民間包稅人之間綻開(kāi)博弈，從今意義而言，從財(cái)政的收支和安排體系中，的確能體現(xiàn)出社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公允正義。概言之，中心與地方政府的財(cái)權(quán)爭(zhēng)奪過(guò)程，滲透著各種