第三章-3-1-公共政策系統(tǒng)

第三章公共政策系統(tǒng)3-1政策系統(tǒng)的構(gòu)成3-2政策系統(tǒng)的劃分3-3現(xiàn)代政策研究組織3-4我國公共政策系統(tǒng)的完善公共政策是公共政策系統(tǒng)輸出的公共產(chǎn)品。公共政策系統(tǒng)不僅是公共政策運行的載體，也是公共政策過程展開的基礎，因而構(gòu)成公共政策學研究的一項重要內(nèi)容。公共政策系統(tǒng)是一個由若干個相互區(qū)別又相互聯(lián)系的公共政策子系統(tǒng)（要素）構(gòu)成的政治巨系統(tǒng)，它與公共政策環(huán)境持續(xù)不斷地進行著物質(zhì)、信息和能量交換，從而使公共政策系統(tǒng)成為一個動態(tài)的、開放的系統(tǒng)。但是，現(xiàn)有的公共政策科學文獻對公共政策系統(tǒng)的地位和作用并沒有引起足夠的重視，缺乏對這一問題的深入、全面的探討。3-1政策系統(tǒng)的構(gòu)成按照某些西方學者的觀點，公共政策系統(tǒng)是公共政策制定過程所包含的一整套相互聯(lián)系的因素，包括公共機構(gòu)、公共政策制度、政府官僚機構(gòu)以及社會總體的法律和價值觀。政策系統(tǒng)為由公共政策主體、公共政策客體以及與公共政策環(huán)境相互作用而構(gòu)成的社會政治系統(tǒng)。公共政策系統(tǒng)內(nèi)部各因素的聯(lián)系是否得當，直接影響到公共政策運行是否順暢，并決定公共政策效果的好壞。政策主體政策客體政策環(huán)境政策系統(tǒng)3-1-1公共政策主體

公共政策主體可以一般地界定為直接或間接地參與公共政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控的個人、團體或組織。但是，由于各國的社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)等方面的不同，各國的公共政策過程存在著差別，因此，公共政策主體的構(gòu)成因素及其作用方式也所不同。政策主體的構(gòu)成因素：官方?jīng)Q策者立法機關(guān)行政機關(guān)司法機關(guān)政黨（執(zhí)政黨）非官方?jīng)Q策者利益集團公民大眾傳媒構(gòu)成因素公共政策主體的構(gòu)成從個體與團體的關(guān)系來看公共政策主體分為：個體主體——政治領(lǐng)袖、公務員和公民個人團體主體--國家機關(guān)、政黨、利益集團、智囊團、大眾傳媒從政治體制內(nèi)外來看公共政策主體分為：主導者或決定者介入者與參與者從政策運行的不同階段看公共政策主體的構(gòu)成：政策規(guī)劃、制定主體政策執(zhí)行主體政策評估主體3-1-1-1立法機關(guān)（國家公共法權(quán)主體）立法機關(guān)在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權(quán)力機構(gòu)；在我國則是指全國及地方各級的人民代表大會及其常務委員會；立法機關(guān)是政策主體的一個最重要的構(gòu)成因素，他的主要任務是立法，即履行制定法律和政策這一政治系統(tǒng)中的主要職責在西方，尤其是美國，立法機關(guān)通常能夠在獨立決策的意義上行使立法權(quán)。如，國會中的常設委員會對提交的法案常常擁有生殺大權(quán)，甚至可以不顧議會大多數(shù)成員的反對行事。但在外交和國防政策的制定方面，總統(tǒng)擁有比國會更大的權(quán)利，國會要服從總統(tǒng)的領(lǐng)導。我國的人民代表大會是權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，它是我國政策制訂及立法的主要機關(guān)，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機構(gòu)我國的人民代表大會的法律地位至高無上，作為最高的權(quán)力機關(guān)，有著兩個重要的職能：一是把執(zhí)政黨即中共對國家級社會的政治領(lǐng)導及其政治路線、政治綱領(lǐng)、政治意志以法律的形式體現(xiàn)出來，使其成為國家意志---國家權(quán)力的靈魂；二是建立政府權(quán)力體系---國家行政機關(guān)、司法機關(guān)等。它享有最高立法權(quán)、最高任免權(quán)、最高決策權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)；我國人大所制定的政策的特征：（1）權(quán)威性（2）強制性我國的人民代表大會是權(quán)力機關(guān)和立法機關(guān)，它是我國政策制訂及立法的主要機關(guān)，也是政策執(zhí)行和監(jiān)控的制約機構(gòu)。西方的公共選擇理論分析了西方代議民主制條件下立法者或政治家的行為特征及模式。根據(jù)這一理論，政治家或立法者在政策過程中是以“經(jīng)濟人”的面目出現(xiàn)的----即追求自身利益的最大化，這種最大化的利益表現(xiàn)為在選舉中當選或再次當選，而為了獲取選民的支持就必須許諾制定并執(zhí)行某些能夠給選民帶來利益的政策或提供更多的公共服務。公共選擇理論揭示了西方政治體制下的立法者或政治家的利己本性，粉碎了西方政治家為公共利益服務的神話。3-1-1-2行政機關(guān)（國家公共法權(quán)主體）行政機關(guān)及其官員是政策主體的一個重要組成部分，尤其是在當代，行政權(quán)力擴張，出現(xiàn)了“行政國家”或“以行政為中心”的趨勢，行政機關(guān)在政策過程中的地位和作用就顯得更加突出了。在西方，特別是美國，無論是政策的制定，還是政策的執(zhí)行，政府的效能從根本上說取決于行政領(lǐng)導尤其是總統(tǒng)。行政機構(gòu)在政策過程中的作用巨大，這不僅在于行政機構(gòu)是政策執(zhí)行的主導機構(gòu)，而且在于它日益參與政策制定的事務。在一些發(fā)展中國家中，行政部門在政策制定過程中所擁有的權(quán)利和影響，甚至比發(fā)達國家的行政部門所擁有的權(quán)利和影響還大。在我國，政府作為管理機關(guān)，是政策主體的一個重要組成部分，國務院是最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政執(zhí)行機關(guān)，而各級地方人民政府是各級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。國務院享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)以及人大及其常委會所授予的其他方面的職權(quán)。我國政府部門制定的政策有如下的兩個特征：（1）具體性（2）補充性關(guān)于行政官員在政策過程中的行為，公共選擇學者的分析強調(diào)：盡管行政官員與政治家不同，不是由選民選出的，而是由行政機關(guān)任命的，但是這些官員同樣按照“經(jīng)濟人”的假設行事，即追求自己利益的最大化，他們在公共行為的動機中包含了自利的動機。因此，我們必須注意政府官員在政策過程中存在自利動機，防止公共政策被當作官員謀取私利的工具，而最終損害公共利益。3-1-1-3司法機關(guān)（國家公共法權(quán)主體）作為國家或政府組成部分的司法機關(guān)，在公共政策中也有一席之地，也是政策主體構(gòu)成因素之一。美國的司法機關(guān)---法院，能通過司法審查權(quán)和法令解釋權(quán)而對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大影響；通過判例對經(jīng)濟政策和社會政策產(chǎn)生影響；法院不僅參與政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不僅規(guī)定政府不能做什么，而且規(guī)定政府應該采取何種行動以符合憲法和法律的要求。在我國，司法機關(guān)也在政策制定過程中起到某些類似的作用，它也是我國政策主體的一個有機組成部分。4-1-1-4政黨（國家公共法權(quán)主體）政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量，公共政策在很大程度上可以視為政黨的政策?，F(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都經(jīng)過政黨政治的途徑來實現(xiàn)。西方國家一般采用兩黨制或多黨制，在我國則采用中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制。因而中西方的政黨在政策制定過程中的地位和作用是相當不同的。在西方兩黨制或多黨制條件下，政黨首先與權(quán)力而不是與政策相聯(lián)系，只有在大選中獲勝、取得政權(quán)的政黨才能成為直接的政策制定者，他的綱領(lǐng)、主張才能轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?。在我國，中國共產(chǎn)黨是全國人民的領(lǐng)導核心，他在政策的制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)控中起著主導作用。其在政策制定過程中的主要作用是政治領(lǐng)導和向國家機關(guān)尤其是政府部門推薦重要干部。政策方面的領(lǐng)導是黨的政治領(lǐng)導下的主要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨制定出具有綜合指導性和根本性的總政策。政黨在政策制定過程中的行為類似于政治家的行為，政治家是政黨的代表。在西方，各政黨為了確保本政黨的當選，要通過政策承諾來獲取更多選民的支持，會出現(xiàn)“短視效應”3-1-1-5利益團體（社會政治法權(quán)主體）

利益團體是非官方公共政策主體的最重要的構(gòu)成因素之一，它在公共決策過程中起著重要作用。公共決策過程主要表現(xiàn)為利益或價值的分配過程。為了保障或增加個人的利益，必須參與或影響公共決策過程，利益團體是由具有共同的立場、觀點和利益的個人組成的社會組織，它的職責就是履行利益聚合功能，以保障或增進其成員的利益為最高目標。在一個國家或社會里，會現(xiàn)各種利益團體。這些利益團體向政府提出要求和愿望，希望政府的公共政策更多地考慮其利益。因此，公共決策在某種角度上可以看作利益團體之間的互動、爭斗和妥協(xié)的過程。由于各國的社會、政治、經(jīng)濟和文化等方面的具體情況的不同，利益團體的數(shù)量、成熟程度、合法化、組成方式、對政府決策的影響力是有區(qū)別的。在西方發(fā)達市場經(jīng)濟同家，利益團體成為最主要的社會組織之一，利益團體之間的爭斗成為政治過程的一個主要內(nèi)容。按照安德森的說法，在美國，利益集團經(jīng)常要求政府采取公共政策行動，他們是公共政策行動要求的主要來源之一。美國社會多元化的性質(zhì)導致利益團體數(shù)量眾多，以及利益、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和活動方式的多樣化。利益團體對公共決策的影響力取決于若干因素，如團體成員數(shù)量、財力和其他資源、團體的凝聚力、領(lǐng)導的技巧、團體的社會地位、與之相競爭的組織是否存在、官方人士對團體的態(tài)度以及在政治系統(tǒng)決策中所處的位置等。在西方，利益團體影響公共決策的途徑或方式是多種多樣的，如游說、宣傳、捐款、抗議等等。關(guān)于利益團體在公共決策過程中的行為及其作用是一個有爭論的問題。按照公共選擇理論的觀點，利益團體的行為動機及原則也是按“經(jīng)濟人”行事的，即追求自身利益的最大化；利益團體、政治家和行政官員在公共決策過程中相互勾結(jié)，一起追求預算的最大化，其結(jié)果總是有損于公共利益，浪費社會資源。也有學者認為，利益團體的存在及活動是西方民主社會的一個基本前提，它促進社會的多元化、決策的民主化和合理化。應該說，利益團體參與公共決策過程在某種程度上有助于決策的合理，特別是在那些利益團體的利益與社會公共利益不矛盾的場合更是如此。但是，這種參與也使得政府的決策受操縱，容易使公共政策走樣，有利于特殊利益團體的利益，而損害公共利益。在我國，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善以及利益多元化格局的出現(xiàn)，各種利益團體也將進一步形成或發(fā)展，成為一種重要的社會力量，并將對政府的公共決策產(chǎn)生日益重要的影響。如何充分發(fā)揮利益團體的積極作用，盡量限制其消極作用．將是我國公共決策過程中面臨和必須加以認真處理的新問題。3-1-1-6公民（選民）公民是政策主體的一個重要的組成部分，或者說是一個最廣泛的非官方主體。在現(xiàn)代民主社會中，公民通過各種政治參與途徑，去影響或制約政府的公共政策的制定和執(zhí)行。公民不僅是政策主體的構(gòu)成因素，而且也是政策發(fā)生作用的對象及政策的客體。在現(xiàn)代國家中，公民決定或影響政府公共決策的主要途徑有：（1）對某些重大問題直接行使主權(quán)，即直接投票來決定大選、基本國策等。（2）用間接或代議的方式，選出自己的代表制定或修改并執(zhí)行公共政策；（3）用各種威脅性方式去反對某些政策，迫使政府將問題提上議事日程；（4）通過參加利益集團，借助團體的力量去影響政策，或通過制造輿論或游說的方式去影響政策；（5）對政府通過并實施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以此影響政策結(jié)果等。

西方國家的公民可以通過以上的途徑去影響政府的決策，但其影響是有限的。在我國社會主義民主政治制度下，人民群眾是國家的主人，他們在政策過程中起著重大作用。黨和國家的政策實質(zhì)上反映了廣大人民群眾的根本利益，是他們的意志和要求的集中體現(xiàn)。“從群眾中來，到群眾中去”中國公民參與民主決策的方式：1通過民主選舉制度參與民主決策（間接參與）通過民主選舉，選舉代表人民意志的人進入決策機關(guān)，參與、審議、監(jiān)督、制定決策。參與方式：民主選舉意義作用：使各項決策能夠反映最廣大人民群眾利益的重要保證2通過社情民意反映制度參與民主決策3通過專家咨詢制度參與民主決策4通過重大事項社會公示制度參與民主決策5通過社會聽證制度參與民主決策2通過社情民意反映制度參與民主決策注意：市民要遵循法律、規(guī)則和程序，反映情況要真實，不得任意夸大事實。舉例：南京的市民論壇、中國南京網(wǎng)2006.2.24的市長在線交流、市長信箱等主要形式：電話、信函、傳真、電子郵件、新聞媒體意義作用：拓寬民意反映渠道，是決策機關(guān)進行科學決策的重要前提Eg:某市交通局和財政局聯(lián)合發(fā)布一個文件，規(guī)定市內(nèi)每輛出租車一年增加交納車牌營運使用費1萬元，用于出租車的管理。這一文件得到了市政府的批準。對此，多數(shù)出租車司機認為上述做法不合理。經(jīng)過討論，大家統(tǒng)一了意見，決定派代表將情況反映給《焦點訪談》欄目。《焦點訪談》播放后，該市政府糾正了錯誤，撤消了該文件，退還了司機的錢款。3通過專家咨詢制度參與民主決策

注意：專家咨詢要有獨立性，專家也要有自己的道德規(guī)范──誠信、公平、獨立、嚴謹。對問題進行實事求是的論證，而不是盲目地迷信權(quán)威。參與方式：論證會、座談會

意義作用：聽取專家意見，集中學者的智慧，提高決策的科學性Eg:在奧運會主場館“鳥巢”決策之初，就已經(jīng)有中科院的專家提出反對意見，認為不該如此奢靡；然而工程還是上馬了，領(lǐng)導們不聽專家的意見。再后來直到四個院士上書國務院，認為應該節(jié)儉辦奧運，“鳥巢”的部份工程可以不建，這才讓“鳥巢”得以“瘦身”。4通過重大事項社會公示制度參與民主決策注意：社會公示制度是先有一個自上而下的過程，繼而再有自下而上的過程參與方式：公示（板、報、網(wǎng)絡等）

意義作用：有利于提高決策的透明度和公眾的參與度eg：2004年9月5日，故宮周圍將建保護緩沖區(qū)，兩備選方案在網(wǎng)上公示。屆時，緩沖區(qū)內(nèi)的胡同、四合院將受到嚴格保護，同時興建新建筑的高度、體量、色調(diào)、風格都將受到嚴格控制。北京市民可登錄北京市文物局的網(wǎng)站查看兩個備選方案，并提出自己的意見。2005年2月，最終確定的方案經(jīng)批準報世界遺產(chǎn)中心備案后生效。由結(jié)果公示到過程公示──最近有些地方在干部考察中由“公示制”改為“預告制”5通過社會聽證制度參與民主決策注意：不是什么都可以拿來聽證，聽證的問題必須是同公眾利益密切相關(guān)的重大事項，聽證的主題由決策部門提出，聽證會上不做決策，公民在聽證會上發(fā)表的意見建議供決策部門參考。參與方式：聽證會意義作用：幫助決策機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題，并加以修正、完善，聽證于民的目的就是要決策利民。eg：2005年3月24日，從蘭州到北京出差的張正春偶然發(fā)現(xiàn)圓明園湖底正鋪設防滲膜。圓明園管理處解釋這主要是為了節(jié)水。因為不鋪設防滲膜湖水會滲入湖底土壤。這一工程通過媒體報道進入大眾視野，引起政府有關(guān)部門的關(guān)注。3月31日，國家環(huán)保總局要求暫停施工，進行環(huán)境影響評價。4月13日，圓明園整治工程聽證會舉行，公眾通過網(wǎng)上直播和媒體報道，了解聽證會上的各種不同聲音。7月7日，國家環(huán)?？偩肿鞒鰣A明園防滲工程全面整改的決定。中國公民的民主監(jiān)督：守望公共家園

人民是國家的主人，有權(quán)行使監(jiān)督權(quán)（一）選擇民主監(jiān)督的方式〔引〕人民當家作主體現(xiàn)在人民享有廣泛而真實的民主權(quán)利，具體表現(xiàn)為：民主選舉（選舉權(quán)）民主決策與民主管理（政治自由）民主監(jiān)督（監(jiān)督權(quán)）。公民監(jiān)督權(quán)的主要內(nèi)容有哪些？（監(jiān)督權(quán)是指公民有監(jiān)督一切國家機關(guān)和工作人員的權(quán)利。這里是一切國家機關(guān)和人員，也包括權(quán)力機關(guān)，監(jiān)督權(quán)內(nèi)容包括批評權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán)等）（一）選擇民主監(jiān)督的方式1.信訪舉報制度。A.含義：公民通過向國家機關(guān)寫信、打電話或者向有關(guān)人員當面反映情況來行使監(jiān)督權(quán)的一種制度。B.作用：是行使憲法規(guī)定的提出批評、建議、申訴、控告和檢舉權(quán)利的重要途徑，是實行民主監(jiān)督的有效方法。舉例：國務院總理溫家寶簽署國務院第431號令，頒布新修訂的《信訪條例》，該條例自2005年5月1日起施行。2.人大代表聯(lián)系群眾制度。A.含義：公民將自己的意見、建議和要求反映給人大代表，形成人大代表的議案，上傳到國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督制度。B.作用：能夠使公民行使監(jiān)督權(quán)、參與民主監(jiān)督得以真正的落實，得到切實的保障。舉例：人大代表接待日制度3.輿論監(jiān)督制度。A.含義：公民依法在新聞媒體（電視、廣播報紙、雜志、圖書等）上公開發(fā)表意見，行使監(jiān)督權(quán)，參與民主監(jiān)督的制度。B.作用：輿論監(jiān)督具有透明度高、威力大、影響廣、時效快等特點，在對國家機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督上起著獨特的作用。舉例：1994年開播的中央電視臺的“焦點訪談”，“每周質(zhì)量報告”，“直播南京”“南京零距離”，報紙的“曝光角”。4.監(jiān)督聽證會、民主評議會、網(wǎng)上評議政府、人民監(jiān)督員制度等是民主監(jiān)督的新形式、新方法。隨著政治體制改革的深人，政府將為公民直接行使監(jiān)督權(quán)、參與民主監(jiān)督提供更多、更有效的渠道。（二）負責地行使監(jiān)督權(quán)利

1.實行民主監(jiān)督的意義你能舉例分析，實行民主監(jiān)督有哪些意義嗎？A.有利于消除腐敗現(xiàn)象，克服官僚主義和不正之風，改進國家機關(guān)及其工作人員的工作。舉例：檢察機關(guān)立案偵察的案件中，80％以上的線索來自群眾舉報。B.有利于維護國家利益和公民的合法權(quán)益。C.有助于激發(fā)廣大公民關(guān)心國家大事、為社會主義現(xiàn)代化建設出謀劃策的主人翁精神。2.公民如何行使監(jiān)督權(quán)（1）態(tài)度──為了國家和人民的利益，要敢于同邪惡勢力進行斗爭，勇于使用憲法和法律賦予自己的監(jiān)督權(quán)（2）行為──要負責地實行民主監(jiān)督，依法行使自己的權(quán)利。A.堅持實事求是的原則，如實反映情況，不能捏造、歪曲事實，誣告陷害他人。B.不能以舉報為名制造事端，干擾監(jiān)察機關(guān)的正常工作，不能圍堵、沖擊國家機關(guān)、攔截公務車輛3-1-1-7大眾傳媒（社會非法權(quán)主體）現(xiàn)代大眾傳播媒介是政策主體的一個組成部分，是政府與社會之間的另一個重要中介。在當今信息社會，大眾傳媒對政府的公共決策有著重要的影響，有著甚至是決定性的影響。大眾傳媒的主要作用是傳播信息、引導輿論、交流思想和傳播知識，是政府、政黨和其他利益團體的宣傳工具3-1-1-8現(xiàn)代政策研究組織現(xiàn)代政策研究組織概述中國政策研究組織的現(xiàn)狀與改革基本內(nèi)容3-1-1-8現(xiàn)代政策研究組織概述1現(xiàn)代政策研究組織的定義現(xiàn)代政策研究組織又叫“思想庫”、“腦庫”，是政策主體的一個重要組成部分，在當代政策研究中起著重要作用，可以說，沒有思想庫卓有成效的研究，西方發(fā)達國家的政府就會在公共政策上束手無策，思想庫的成熟程度是衡量一個國家公共決策水平高低的重要尺度?，F(xiàn)代政策研究組織的定義：是指由各種專家、學者組成的跨學科的綜合性政策研究和政策咨詢組織，其主要工作是進行綜合性的政策理論研究、政策規(guī)劃、政策設計、政策分析、政策評估等幫助政府部門和機構(gòu)進行決策，以提高公共政策質(zhì)量。定義2現(xiàn)代政策研究組織的形成

現(xiàn)代政策研究組織是時代發(fā)展的產(chǎn)物，它是第一次世界大戰(zhàn)后在美國首先出現(xiàn)的。主要有：胡佛戰(zhàn)爭、革命與和平研究所（1919）、對外關(guān)系委員會（1921）、布魯金斯學會（1927）等?，F(xiàn)代政策研究組織（思想庫）的大量涌現(xiàn)是第二次世界大戰(zhàn)后。并形成了獨特而合理的組織結(jié)構(gòu)和運行方式；開發(fā)了許多新的研究方法，形成了各學科綜合性研究，推動了人類的政策研究從個體走向群體，從偶然走向必然。主要有：美國企業(yè)公共政策研究所（1943）、蘭德公司（1948）、斯坦福國際咨詢研究所（1946）、巴特爾紀念研究所（1955）喬治城大學戰(zhàn)略和國際問題研究中心（1962）、野村綜合研究所（1965）國際應用系統(tǒng)分析研究所（1966)、倫敦國際戰(zhàn)略研究所（1958）、法國經(jīng)濟和社會委員會（1946）、加拿大公共政策研究所（1972）。思想庫是現(xiàn)代社會發(fā)展的產(chǎn)物，反過來他又推動著西方國家社會、政治、經(jīng)濟的發(fā)展

形成3現(xiàn)代政策研究組織的特征

（1）以改進政策制定為目標（2）研究人員構(gòu)成的多學科性（3）從事政策研究和咨詢的獨立性（4）運用現(xiàn)代科學理論和先進技術(shù)手段特征4現(xiàn)代政策研究組織的類型

（1）官方思想庫（2）半官方思想庫（3）民間思想庫（4）跨國思想庫類型5政策研究組織的功能

（1）提供政策建議，充當咨詢參政機構(gòu)（2）提供學術(shù)思想，充當認識機構(gòu)（3）提供政策結(jié)果信息，充當評估機構(gòu)；（4）向政府輸送官員和專家，充當人才交流、儲備機構(gòu)（5）制造輿論、傳播觀點、充當宣傳機構(gòu)。功能6政策研究組織的研究方法與手段研究方法上：（1）促使研究人員的“反向?qū)W科”的思維方式或核心思想（2）鼓勵研究人員從宏觀角度出發(fā)，理解政策、拓寬思路、視野和專業(yè)知識（3）對行之有效的研究方法加以總結(jié)（4）鼓勵創(chuàng)新，不斷構(gòu)建新的研究方法論（5）仍然肯定經(jīng)驗和推理的作用工具與手段：計算機、微縮膠片、表盤和全息圖片研究方法與手段7中國政策研究組織的現(xiàn)狀與改革中國政策研究組織的類型隸屬于研究組織或政府部門的純行政性政策研究組織行政性和學術(shù)性相結(jié)合的政策研究組織中科院、社科院及高校下設的相應系、所、室等學術(shù)性政策研究組織企業(yè)、公司、個人創(chuàng)辦的政策研究所、咨詢公司、研究會等民間政策研究組織由前政府官員組成的咨詢小組、委員會等政策研究組織重點中國政策研究組織的現(xiàn)狀評價積極的貢獻：（1）研究長遠發(fā)展戰(zhàn)略、確定發(fā)展目標，為改革和建設指明方向；（2）為決策者提供具體的政策措施和建議；（3）對各案進行論證和分析，提供科學依據(jù)。存在的問題：（1）研究方法相對落后；（2）受制于決策者，行政干擾大；（3）各級政研組織自成體系，缺乏總體設計和協(xié)調(diào)（4）信息網(wǎng)不全、信息失真，造成政研工作失效；（5）文化層次和知識結(jié)構(gòu)不合理，存在上高下低現(xiàn)象。中國政策研究組織改革與發(fā)展的思考（1）大力發(fā)展民間政研組織；（2）創(chuàng)造條件，保證政研工作的獨立性；（3）加強政研機構(gòu)總體設計和協(xié)調(diào)；（4）大膽借鑒國外的先進研究方法和手段，提高政研人員的素質(zhì)；（5）正確處理決策者與政策研究組織的關(guān)系，做到多“謀”善‘斷“案例咨詢機構(gòu)存在的重要意義美國蘭德公司——世界智囊團的開創(chuàng)者，也是美國最大的咨詢研究機構(gòu)。研究的課題：軍事、政治、外交、經(jīng)濟、文化、教育、科學技術(shù)等領(lǐng)域中最迫切需要解決的重大問題。研究目的是尋找解決問題的途徑和措施，為決策服務。對外政策方面，主要與國家安全有關(guān)的地區(qū)研究，包括俄羅斯、中國，也有對歐、亞、拉的研究給政府和大企業(yè)創(chuàng)造了難以計數(shù)的效益。早在20世紀60年代，美國防部長就說：“美國空軍對蘭德公司的投資，已經(jīng)收回了10倍以上的價值，他分擔了五角大樓的將軍們和白宮官員們在國防計劃方面的一大部分責任。”蘭德公司的經(jīng)典案例1949年曾給美國政府報告，預言前蘇聯(lián)將于1957年發(fā)射人造地球衛(wèi)星，提出的戰(zhàn)略是應該加速制造人造衛(wèi)星。1957年10月4號蘇聯(lián)衛(wèi)星上天，預言相差不過一周；70年代中期，美研制成功中子彈后很得意，蘭德公司其實在1958年就提出過，美國防部不重視，以致延誤了10年；德著名的德林軟件公司在朝鮮戰(zhàn)爭前夕，冒著虧本倒閉的風險，集中資金和人力，研究“美國如果出兵，中國的態(tài)度將會如何？”這一重大的決策課題。并在戰(zhàn)爭爆發(fā)前8天，欲將這一成果以500萬美元賣給美對華政策研究室。結(jié)論是“中國將出兵朝鮮”。但有380多頁的資料。并預言中國出兵，美國將會失敗。后來的事實果然如此，美在錯誤的時間，錯誤的地點，打了一場錯誤的戰(zhàn)爭。美軍司令麥克阿瑟說“我們最大的失策是舍得幾百億美元和數(shù)十萬美國軍人的生命，卻吝嗇一架戰(zhàn)斗機的代價?！钡铝止镜倪@項研究成果，雖已時過境遷，但是仍以280萬美元的代價賣給美在野黨，以供其在國會上辯論時言之有理。結(jié)論：中西方的政策主體都具有多元化和多層次性的特點，但由于社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)等方面的差異，中西方政策主體的內(nèi)容、地位和作用具有本質(zhì)的區(qū)別：在我國無論是中共還是國家機關(guān)，都是廣大人民群眾的根本利益的真實代表；而西方的國家機器及執(zhí)政黨是資產(chǎn)階級利益以及利益集團利益的代言人中西方政黨在政策過程中的地位和作用以及發(fā)揮作用的方式也明顯不同；中共直接對政策制定過程起核心領(lǐng)導作用，其他民主黨派也積極參與政策制定過程中；而在西方，政黨只有當選才能對政策起決定性作用；公民在政策制定中的地位和作用也有不同，與西方相比，在我國，人民群眾作為政策主體，更加具有真實性、廣泛性和協(xié)調(diào)性。3-1-2公共政策客體

公共政策客體是公共政策所發(fā)生作用的對象，包括公共政策所要處理的社會問題——即事的一面和所要發(fā)生作用的社會成員——即人的一面——兩個方面。公共政策最基本的特征就是充當人們處理社會問題，進行社會控制以及調(diào)整人們之間關(guān)系特別是利益關(guān)系的工具或手段。事的方面：社會公共問題公共政策客體人的方面：政策作用的對象人們之間的利益矛盾3-2-1社會問題

從事的角度看，公共政策所要處理的是社會問題、公共問題或公共政策問題。嚴格說，這三個概念是有區(qū)別的：社會問題是外延最廣的概念；社會問題的一部分涉及社會上相當部分人或影響較大，那么，這部分問題就是公共問題；政府所面臨的公共問題很多，只有少數(shù)能被政府擺上議事日程，并加以處理，這些被處理的問題就是公共政策問題。由此可見，社會問題以及公共政策問題不僅僅是一種客觀的存在狀況，而且也是人們主觀構(gòu)造的產(chǎn)物。它是被人們感知、覺察到的狀況，是由于價值、規(guī)范和利益沖突引起的，需要加以解決的狀況。因此，一種社會狀況構(gòu)成社會問題或公共政策問題與否，問題的嚴重性程度如何是與人的主觀判斷密切相關(guān)的。社會問題數(shù)量龐大、種類繁多，而且各種問題相互交織在一起，因此，如何加以分類也是一個值得注意的問題。根據(jù)受問題影響的人數(shù)多少及其相互關(guān)系，可將問題分為分配性的、調(diào)節(jié)性的和再分配性的三種；按問題的特性，也可將公共政策問題分為三類，即結(jié)構(gòu)良好問題、結(jié)構(gòu)適中問題和結(jié)構(gòu)不良問題。有的學者把社會問題或公共政策問題分為實質(zhì)性的和程序性的兩種。實質(zhì)性問題涉及人類活動所產(chǎn)生的實際后果（如言論自由、環(huán)境污染等）；程序性問題則與政府如何組織和如何采取行動有關(guān)。還有一種劃分方法是將社會問題按問題的起因劃分為內(nèi)政問題和外交問題，內(nèi)政問題包括教育、稅收、犯罪、交通和福利等問題。在此，我們主張從通俗的角度來劃分社會公共政策問題，即按社會生活領(lǐng)域的不同將公共政策問題分為政治、經(jīng)濟、社會（狹義）和文化等領(lǐng)域的問題：政治領(lǐng)域問題包括政治體制、機構(gòu)、外交、軍事、行政、人事、民族、階級等方面的問題；經(jīng)濟領(lǐng)域問題，如生產(chǎn)、流遍、分配、消費等生產(chǎn)過程各環(huán)節(jié)的問題，或財稅、金融、分配等方面的問題；社會領(lǐng)域問題，如環(huán)保、人口、治安、福利、保障等方而的問題；文化領(lǐng)域的問題，包括科技、文教、體育、衛(wèi)生等方面的問題。顯然，社會問題或公共政策問題的劃分與公共政策的分類是一致的，用于處理特定領(lǐng)域問題的措施或辦法就構(gòu)成該領(lǐng)域的公共政策，如用來處理政治、經(jīng)濟、社會和文化領(lǐng)域的問題的措施或辦法就分別是政治公共政策、經(jīng)濟公共政策、社會公共政策和文化公共政策。1政策問題發(fā)生的必然性工業(yè)的發(fā)展必然會帶來政策問題利益的差異必然會帶來政策問題社會的文明必然會帶來政策問題2政策問題發(fā)生的客觀前提政策問題的發(fā)生除了必然性的因素外，還應具備相應的主客觀條件；客觀前提：體制改革價值觀更新自然災害人文事件主觀條件：人們對社會問題的發(fā)現(xiàn)與主觀認定3-2-2目標團體

受政策影響和制約的社會成員即政策對象或目標群體。從人的角度看，公共政策所發(fā)生作用的對象是社會成員，這些受規(guī)范、制約的社會成員稱為目標團體。公共政策有大有小，它們發(fā)生作用的范圍不同，因而所要影響或調(diào)節(jié)、控制的社會成員及其行為的范圍不同。黨和國家的總公共政策和基本公共政策發(fā)生作用的范圍最廣，它們所涉及的幾乎是所有的社會成員；而特殊政府部門或地方政府的公共政策法規(guī)發(fā)生作用的范圍較窄，它們所涉及的僅僅是部分成員、某一階層、某一行業(yè)或其一部門的就業(yè)者或某個地區(qū)的居民。公共政策所要調(diào)整或規(guī)范的是人的行為以及人與人之間的關(guān)系尤其是利益關(guān)系，它們鼓勵人們?nèi)氖履承┗顒樱谷藗內(nèi)氖铝硪恍┗顒?，引導人們朝向政府所期望的目標前進。政策能否落實，能否實現(xiàn)，不單純?nèi)Q于政策制定者或執(zhí)行者，他與目標群體的態(tài)度有著直接的聯(lián)系。目標群體的態(tài)度有兩種：接受----分為完全接受或部分接受，積極接受或消極接受；不接受----分為完全不接受或部分不接受，積極不接受（強烈反對）或消極不接受（不予合作）求，因而贏得了他們廣泛的支持與積極的合作，為政策執(zhí)行創(chuàng)造了極為有利的條件，很快取得了超出預想的政策成果。再如，一些基層政府打著發(fā)展地方經(jīng)濟的旗號，以修建公共設施為借口、制定相應規(guī)制政策，搞形象工程、政績工程、在農(nóng)民身上橫征暴斂，使農(nóng)民的利益受到侵害，造成了政府部門與農(nóng)民群眾的嚴重對立。這類嚴重損害農(nóng)民利益的政策，必然會受到廣大農(nóng)民群眾的強烈反對和抵制，不可能順利推行，即使采取高壓和強制措施，．也只能得逞于一時，失敗于長久。3-1-2-1目標團體政策認同的緣由

目標群體之所以能夠接受、遵從和執(zhí)行某一項公共政策，通常是出于以下幾個方面的緣由：政治社會化的影響。傳統(tǒng)思想觀念和行為習慣的制約。對政策形式合理與實質(zhì)合理的看法。成本收益的權(quán)衡。大局或整體的考慮避免受到懲罰。環(huán)境條件的變化。緣由（1）政治社會化的影響。所謂政治社會化是指人們在社會化的過程中，政治觀念的樹立（對國家、政黨、制度、權(quán)威、意識形態(tài)、權(quán)利義務的認識）和政治行為模式的形成（遵紀守法，擁護社會制度等）。任何國家都會設法通過家庭、教育、傳媒等渠道促成人們的政治社會化。如果這一過程較為成功的話，社會成員就會逐漸樹立起支持現(xiàn)行社會制度的觀念，能夠體諒公共政策中的一些無奈之舉。

(2)傳統(tǒng)思想觀念和行為習慣的制約政策往往會對目標群體思想和行為的改變提出一定的要求，其變化幅度的大小在很大程度上會影響目標群體對政策的接受和服從。例如，我國的計劃生育政策之所以在一些地區(qū)執(zhí)行不力，關(guān)鍵是因為與當?shù)貍鹘y(tǒng)的思想觀念和行為方式產(chǎn)生了很大的距離?！爸啬休p女”、“傳宗接代”、“多子多福”、“人旺家興”等傳統(tǒng)觀念可謂根深蒂固。時間的塑造和歷史的熏陶在一定程度上固化了人們的思想和行為，要想很快改變這些是極為困難的。在政策制定中必須要考慮習慣的因素，把握改變的幅度，如果能采取漸進方式就最好別搞激進變革。

（3）對政策形式合理與實質(zhì)合理的看法政策不僅需要實質(zhì)合理，更需要形式合理，二者相輔相成。只講實質(zhì)合理，不講形式合理，必然會走向人治；反之，必然會導致教條。我們需要的是形式合理基礎上的實質(zhì)合理，這是邁向法治社會的必然選擇。毫無疑問，如果政策制定不符合法定的程序或違背法律原則，其被目標群體接受的可能性就會大大降低。（4）成本收益的權(quán)衡目標群體對某一項政策的態(tài)度在很大程度上取決于其對利益得失的判斷。如果他們認為接受此項政策比不接受此項政策所受的損失要大，他們就會采取抵制的態(tài)度。當然，現(xiàn)實中有許多條件限制了人們僅僅從利益得失角度考慮問題，但是，目標群體的利益得失是制度激勵的關(guān)鍵，必須引起政策制定者和執(zhí)行者的高度重視。（5）大局或整體的考慮雖然人是“經(jīng)濟人”，但也是“社會人”，他不僅會從成本和收益角度考慮問題，而且還會從整體和大局角度進行判斷。如果他們認為某項政策從總體上看是合情合理的，是照顧大局的，那么即使犧牲一些個人利益和小集團利益、局部利益和眼前利益，他們往往也能夠顧全大局，從長遠考慮，接受和服從該項政策。

(6)避免受到懲罰公共政策的權(quán)威性是不爭的事實。如果沒有強制力作依托，政策就難以得到貫徹和執(zhí)行。作為利益分配與調(diào)節(jié)杠桿的公共政策，不可避免地會觸動一部分人的既得利益。如果沒有一定的懲罰措施，他們很可能就會去做違背政策的事情。人們有時候會因為畏懼懲罰而接受和遵從政策。當然，懲罰只是手段而不是目的，為懲罰而懲罰實際上就是權(quán)力的濫用。(7)環(huán)境條件的變化政策在實施過程中會產(chǎn)生“振動效應”。隨著時間的推移和客觀條件的改變，人們的主觀認識也會產(chǎn)生這樣那樣的變化。一項最初不受歡迎的政策可能逐漸被人們理解并接受；一項最初深受擁護的政策可能逐漸被人們認清并抵制。應該從辯證角度認識這個問題，事物的運動是絕對的，靜止是相對的，沒有一成不變的事物，也沒有一勞永逸的政策。3-1-2-2目標團體政策抗拒的起因

目標群體之所以產(chǎn)生政策認同障礙，其原因主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）合法性危機（2）缺乏對政府官員的信任（3）社會心理負擔過大。原因（1）合法性危機

合法性危機是當代政治學極為關(guān)注的一個研究課題。盡管它是一種傳統(tǒng)性政治現(xiàn)象，但在現(xiàn)代社會，合法性危機已經(jīng)成為各國特別是發(fā)展中國家所面臨的一個普遍性問題。合法性危機的典型表現(xiàn)就是被統(tǒng)治者視為“合法”的事物反被被統(tǒng)治者認為“非法”，這種民眾與政府權(quán)威之間的沖突無疑會導致合法性基礎動搖。發(fā)展中國家之所以更為普遍地面臨合法性危機，主要是因為傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的一些問題。一是傳統(tǒng)價值觀受到?jīng)_擊：人們對政府權(quán)力的界限、政府建立的途徑、公民應享有的權(quán)利、政策制定的程序等政治方面的問題產(chǎn)生一些新的認識，形成意見的分歧，使傳統(tǒng)權(quán)威的社會心理基礎逐漸崩潰；二是物質(zhì)文化需求的攀升：現(xiàn)代化帶來的開放刺激了橫向比較的欲望，縱向比較時代形成的心理滿足已經(jīng)難以維系社會的穩(wěn)定，社會不滿情緒的波動必然對政府權(quán)威形成巨大的挑戰(zhàn)；三是政府的許諾不能兌現(xiàn)：現(xiàn)代化進程本質(zhì)上就是一場革命，社會的各個層面都會出現(xiàn)動蕩和變革，政府要不斷出臺一些新的措施，作出多種許諾，可一旦不能兌現(xiàn)，公眾就會對政府能力產(chǎn)生懷疑，從而失去對政府權(quán)威的信任?？傊坏┏霈F(xiàn)合法性危機，作為政府權(quán)威“代言人”的公共政策自然會在目標群體中產(chǎn)生認同障礙。

(2)缺乏對政府官員的信任信任作為一種復雜的社會心理現(xiàn)象，很早就引起了學者們的密切關(guān)注。在任何一個社會中，倘若人們?nèi)狈Ρ匾南嗷バ湃?，社會運行成本必然會大幅度增加。正如美國著名政治學家亨廷頓所指出的那樣：“社會文化中缺乏信任將給公共制度的建立帶來極大的障礙。那些缺乏穩(wěn)定和效能的政府的社會，也同樣缺乏公民間的相互信任，缺乏民族和公眾的忠誠心理，缺乏組織的技能?！睂δ繕巳后w而言，對政策執(zhí)行者的不信任會通過態(tài)度泛化機制向其傳遞的政策信息投射，即所謂“愛屋及烏”。政策執(zhí)行者的個體特征對其所具有的信任度有著非常重要的影響。這些特征包括人格特征、能力特征、權(quán)威特征、態(tài)度特征和儀表特征等。

1)人格特征。人格魅力是信任的基礎，“歪嘴的和尚念不出好經(jīng)”，真理一旦失去人格的依托，光彩將不再照人。社會心理學的研究告訴我們，人們總是習慣于通過具體形象的事物去把握籠統(tǒng)抽象的事物。

2)能力特征。目標群體對政策執(zhí)行者的信任不僅取決于他們對執(zhí)行者道德因素的判斷，而且取決于他們對其能力特征的評價。政策執(zhí)行者光當好人沒有用，關(guān)鍵還要看是不是能人。

3)權(quán)威特征。權(quán)威特征的形成受制于多種因素的影響，如職業(yè)、地位、名望、身份、家庭、年齡等。社會心理學的研究表明，帶有權(quán)威特征的信息具有更大的影響力，因為權(quán)威本身往往就是一張信度的名片。凱爾曼試驗

在這項心理試驗中，同一個人就預防青少年犯罪問題作了三場內(nèi)容完全相同的報告，只是對報告人的身份作了不同的介紹。第一場報告介紹他是一位著名的法官第二場報告介紹他是一位社會熱心人士第三場報告介紹他是有過前科的悔過人員試驗結(jié)果表明，報告人以法官身份出現(xiàn)，其報告內(nèi)容最容易使人信服；而以悔過人員的身份出現(xiàn)，報告幾乎起不到說服的作用。補充資料

4)態(tài)度特征。自信、執(zhí)著、專注、熱情，這些態(tài)度因素對信任度的影響并不亞于權(quán)威因素的影響。試想，一個自己都沒有把握或不相信的事情，偏要講給別人聽，讓別人去相信，這怎么可能呢？！

5)儀表特征?！斑h看是警察，近看像警察，仔細看一看，原來都是假警察”。各行業(yè)仿制警察制服的情況頗為嚴重，涉及的部門包括城管、文化稽查、技術(shù)監(jiān)督、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、市政、市場管理、煙草管理、環(huán)境監(jiān)察、勞動執(zhí)法、農(nóng)機監(jiān)理、客運、畜牧檢疫、交通聯(lián)防、國土監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)察、物價、動物檢疫、進出口商品檢疫、鹽業(yè)、工商行政、商品綜合治理、屠宰監(jiān)察等，仿制的種類幾乎涵蓋了"99”式警服的所有品種，包括常服、值勤服、多功能服、制式襯衣以及警帽、領(lǐng)帶、腰帶、警銜標志、領(lǐng)花、胸徽、警號、臂章。其顏色款式與"99”式警服極其相似，足以亂真。警服不是兒戲

在任何國家和地區(qū)，制式服裝都是公共權(quán)力的象征符號，特別是警式制服和大蓋帽，更是執(zhí)法權(quán)的典型象征?，F(xiàn)在在一些地方，仿制警服和大蓋帽遍地開花，貌似法治的加強，實際上卻是公權(quán)力被放大或者被濫用。有的人以為有了一身制服和大蓋帽就可以威風八面，就可以隨意管人、嚇唬人。更有甚者則“拉虎皮，作大旗”，借一身仿制警服濫罰款、亂收費，以增加本部門人員的收入。這種意識和行為助長了權(quán)力腐敗，損害了百姓的利益，也傷害了政府與群眾的關(guān)系，影響了政策和法律的尊嚴。啟示

(3)社會心理負擔過大“社會心理承受力”作為一個研究概念主要是指公眾心理對社會刺激所能接受的程度，更多表現(xiàn)為社會成員對社會變革和政策措施的心理適應能力和心理反應程度，即對心理壓力的承受能力。其形成因素有：理解能力、應激能力、耐壓能力和平衡能力。

1)理解能力。越是理解的內(nèi)容，越能夠被接受，其與心理承受力成正相關(guān)關(guān)系。

2)應激能力。面臨突發(fā)和意外情況時的情緒自控能力和隨機應變能力。

3)耐壓能力。亦稱挫折忍耐能力，具有明顯的彈性特征。

4)平衡能力。情感上不能接受，但理智上可以接受，溝通中的消極反應在行為中得到補償，這種心理的平衡是一種重要的能力。由于不同個體在人格特征、成長經(jīng)歷、生活環(huán)境、受教育程度、價值觀念、健康狀況等方面存在很大的差異，而且人的心理意志力、適應力和承受力具有很大的可塑性，所以社會心理承受力的閾限多表現(xiàn)為一個很寬的范圍，而并非是定量清晰的臨界點，因此很難找到一個確定的指標對其加以明確的界定。盡管如此，“社會心理承受力”概念的提出仍具有重要的啟發(fā)性意義。它提醒我們，政策變革如果超出了人們的心理承受力，政策認同障礙就必然會出現(xiàn)，即所謂“不能承受之重”。研究政策客體的意義：公共政策客體的識別具有不可忽視的重要意義。了解公共政策所發(fā)生作用的社會生活領(lǐng)域問題的性質(zhì)和特點，了解公共政策涉及的社會成員（目標群體）的需要、利益和心態(tài)，有助于制定出適應具體情況，能被人民群眾所普遍接受或能被多數(shù)人所理解的公共政策，有助于公共政策的順利執(zhí)行，充分發(fā)揮公共政策的作用，取得預期的公共政策結(jié)果。3-1-3公共政策環(huán)境

公共政策系統(tǒng)是由公共政策的主體、客體及其與環(huán)境的相互作用所構(gòu)成的。公共政策受到社會與自然的各種因素的制約和影響，是眾多因素綜合作用的產(chǎn)物。公共政策環(huán)境及其對公共政策主體、公共政策客體的影響是公共政策系統(tǒng)研究的一個重要內(nèi)容。人們對環(huán)境有兩種理解：一是指某事物發(fā)生、存在或某種活動進行時的生態(tài)條件或背景，這是人們經(jīng)常使用的環(huán)境的含義；二是從系統(tǒng)論的觀點看，任何事物都能構(gòu)成一個相對獨立的系統(tǒng)，并處于更大的系統(tǒng)之中，成為更大的系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，更大的系統(tǒng)則成為該子系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境。公共政策環(huán)境的定義：我們將公共政策環(huán)境界定為，一切影響公共政策產(chǎn)生、存在和發(fā)展的因素總和。從系統(tǒng)論的角度來看，凡是影響公共政策的存在、發(fā)展及其變化的因素皆構(gòu)成公共政策環(huán)境，包括自然環(huán)境和社會環(huán)境兩大部分。自然環(huán)境主要是指一個國家的地理位置、面積大小、氣候條件、山川河流、礦藏資源等，它對一國的內(nèi)外公共政策具有影響和制約作用。社會環(huán)境主要包括：政治狀況、經(jīng)濟社會狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況、國防狀況等等，它對公共政策起著更直接更重要的影響、制約、甚至決定的作用。定義公共政策環(huán)境的特點：一是復雜性和多樣性。公共政策環(huán)境因素無所不包，有物質(zhì)的，也有精神的；有社會的，也有自然的；有國內(nèi)的也有國際的。這些眾多因素構(gòu)成了類型不同而又相聯(lián)系的各種子系統(tǒng)，從而呈現(xiàn)出復雜性和多樣性的特點。二是差異性。不同的國家、民族具有不同的公共政策環(huán)境，既有地理位置、地形地貌、氣候資源等等自然條件的區(qū)別，也有社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展、民族文化、歷史傳統(tǒng)等方面的差別。這種差別是人類文化發(fā)展多樣性的具體表現(xiàn)。三是變異性。從歷史發(fā)展角度看，公共政策環(huán)境經(jīng)歷了巨大的變化，無論是人類對自然的改造能力，還是社會制度的進化和變遷，莫不如此。特點一、環(huán)境與生態(tài)

從廣義來講，環(huán)境是指事物周邊的境況，幾乎涵蓋所有因素?！吧鷳B(tài)”用來描述生物體如何生存和適應他們的環(huán)境。生態(tài)是指生物體的生存空間和條件，他與生物體共同構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)。從生態(tài)角度來看，生物體對環(huán)境有著明顯的依存關(guān)系，特定的環(huán)境滿足生物體的特定需要。如北極熊生長在北極，駱駝生活在沙漠；政策環(huán)境的理解政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。它涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會，從歷史到文化，幾乎無所不包。研究政策不能不研究環(huán)境，這種研究可以借助行政生態(tài)學的研究方法和理論成果，把政策和環(huán)境的互動視為一個生態(tài)系統(tǒng)。二、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系

公共政策是政策環(huán)境的產(chǎn)物，二者存在一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系。他們相互聯(lián)系、相互依存、相互影響，相互作用。就其關(guān)系而言，環(huán)境決定和制約政策，起主導作用；政策反過來改善和塑造環(huán)境，具有反作用。公共政策是由社會的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的公共政策必須適應政策環(huán)境，有什么樣的政策環(huán)境，就有什么樣的公共政策。政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導致公共政策的發(fā)展變化。公共政策也不是完全消極和被動的，他對政策環(huán)境也具有一定的能動作用。三、政策環(huán)境的構(gòu)成因素離開了公共政策得以產(chǎn)生的特定環(huán)境，人們就無法對公共政策的制定進行分析和研究。政策訴求產(chǎn)生于環(huán)境，并從環(huán)境輸入政治系統(tǒng)。不僅如此，環(huán)境條件還制約著決策者的行動，限制政策實施的規(guī)模和程度，從而決定政策系統(tǒng)的現(xiàn)實特性。政策環(huán)境的構(gòu)成因素形形色色，復雜多樣，有物質(zhì)的、精神的、社會的、自然的、傳統(tǒng)的、現(xiàn)實的、國內(nèi)的、國際的等等。下面只是對公共政策構(gòu)成較大影響的相關(guān)因素。1地理環(huán)境的影響

是指一個國家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。地理環(huán)境是人類生存的搖籃，他與社會發(fā)展和公共政策有著極為密切的關(guān)系。

18世紀的孟德斯鳩【法】“三權(quán)分立”“地理因素說”《論法的精神》一書中，到處都可以看到對各民族，熱帶亞熱帶或溫帶，高原或平原的法律的各具特色的描寫。如，在熱帶尤其是靠近赤道附近的國家，法律時常會出現(xiàn)早婚和一夫多妻制的規(guī)定，而在溫帶的國家，法律則會出現(xiàn)晚婚和一夫一妻制的規(guī)定。為什么？由于自然條件的影響。不可否認，“地理因素說”的確會給我們很好的思想啟示。地理環(huán)境與國家政治、經(jīng)濟、文化、軍事等方面的相互作用及其對公共政策的重要影響是顯而易見的。地理環(huán)境不僅為社會發(fā)展提供了各種可能性，同時也為政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能性。從經(jīng)濟角度看，澳大利亞擁有遼闊的草原，所以政府一直把畜牧業(yè)的發(fā)展視為國家的首要任務；加拿大有著茂密、廣大的森林資源，所以木材的采伐與加工始終在其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有突出地位；中東的沙特阿拉伯、科威特等國地處沙漠，雖然發(fā)展不了農(nóng)業(yè)，但豐富的石油資源，使石油開發(fā)與連之成為整個國民經(jīng)濟的主要支柱。在從軍事上看，英國作為一個島國，發(fā)展海軍非常重要；瑞士位于歐洲內(nèi)陸，地處相鄰強國的夾縫，陸軍是國防主題?？傊?，地理環(huán)境作為政策環(huán)境的一個重要方面，對政策系統(tǒng)存在著直接或間接的影響，且這種影響不是一時的，而是永恒的。但過分夸大地理環(huán)境的作用，忽視政策系統(tǒng)自身的能動性是錯誤的?！爸袊宓乩硪蛩卣f”

《世界周刊》第38期刊登了許平中同志的一篇文章，他認為，地理因素事實上也是資本主義在古代中國無法發(fā)展的重要原因。眾所周知，黃河流域?qū)儆谂瘻貛У陌霛駶櫟貐^(qū)。兩千多年來，東西方向的氣候基本相同，夏糧小麥，秋糧獲粟。東西方向上基本產(chǎn)品沒有什么差異，各地之間不存在比較利益，不能刺激商品市場的發(fā)展。當然，盡管東西方向氣候和產(chǎn)品基本相同，但南北方向氣候和產(chǎn)品卻差異較大，例如北部旱地產(chǎn)粟，南部水田產(chǎn)稻。為什么南北方向上基本產(chǎn)品的交換也沒有發(fā)展起來呢？這就需要談到制約商品市場發(fā)展的第二個條件—運輸費用問題。現(xiàn)代水路、鐵路和公路的運輸費用比為1:5:10，但在古代的肩挑、背扛和牲口馱的運輸條件下，陸路運費至少等于水路運費的30倍。西歐輻射范圍廣闊的大市場，主要就是由水路運輸系統(tǒng)形成的。然而，在中國，夏秋兩季河流漲水時往往會造成外溢，泛濫成災，冬春兩季則幾乎干涸斷流，河床變化太大，難以建立碼頭，根本無法發(fā)展水運生意。更重要的是，河流均為東西走向，上下游的產(chǎn)品基本相同，利用水路運輸產(chǎn)品沒有什么意義；雖說南北方向上存在產(chǎn)品方面的差異，但卻沒有河道可供運輸。這是制約中國商品經(jīng)濟不能夠發(fā)展的重要原因。資料2經(jīng)濟環(huán)境的影響

先看“按勞付酬”的分配政策。既同樣質(zhì)量和數(shù)量的勞動應得到同樣的報酬，這是公認的、毫無爭議的公平分配。但事實上，不同地區(qū)不同國家，勞動報酬不同，不論是簡單的體力勞動還是復雜的腦力勞動。為什么？就是一個人的勞動報酬不但取決于他本人的勞動數(shù)量和質(zhì)量，還取決于這個人所處的經(jīng)濟環(huán)境。這種觀點給了我們新的啟示，就是經(jīng)濟環(huán)境對政策效果的重要影響。所謂經(jīng)濟環(huán)境是指對政策系統(tǒng)有著重要影響的各種經(jīng)濟要素的總和。主要有社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展狀況構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個人所有、集體所有、國家所有等）。各國和各地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境不同。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經(jīng)濟基礎也具有反作用，從而說明社會經(jīng)濟環(huán)境對公共政策制定具有決定性的影響。無論什么性質(zhì)的國家和地區(qū)，其政府決策體制、目標、職能、行為、原則、方法等都要受到經(jīng)濟環(huán)境的制約。因為經(jīng)濟環(huán)境是人類社會生活中最基本的環(huán)境。政策系統(tǒng)不可能超越經(jīng)濟環(huán)境所提供的條件和要求。另一方面，政策系統(tǒng)對經(jīng)濟環(huán)境的反作用主要表現(xiàn)在它可以促進或阻礙生產(chǎn)力和科學技術(shù)的發(fā)展以及生產(chǎn)關(guān)系的健全與完善。只有正確地認識經(jīng)濟環(huán)境，才能有效的制定和執(zhí)行公共政策。社會經(jīng)濟狀況或發(fā)展水平是一國或地區(qū)的公共決策的最主要的依據(jù)。政府要想制定出合理的公共政策方案，并使它取得預期效果，首要的和根本的一條是從本國或本地的實際情況尤其是社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)；任何超越或落后于社會經(jīng)濟發(fā)展水平的公共政策最終注定要失敗的。首先，社會經(jīng)濟狀況是一國或地區(qū)的政府公共政策制定的基本出發(fā)點。其次，經(jīng)濟實力是公共政策制定和實施的基本物質(zhì)條件。再次，社會物質(zhì)經(jīng)濟利益的分配調(diào)節(jié)，是一定歷史時期公共政策體系，特別是大量經(jīng)濟社會公共政策得以確定的主要根據(jù)。3政治傳統(tǒng)與政治文化的影響

文化的概念非常寬泛，但無論是知識的傳繼還是信仰的選擇，無論是特定的思維還是行動的思維，無論是法律的制定還是習俗的形成，無不包括人的價值取向。因此文化歸根到底還是一套價值體系。文化是對人類行為構(gòu)成影響的因素之一。政治文化，是一個民族在特定時期流行的一整套政治態(tài)度、政治信仰和政治情感（阿爾蒙德）。政治文化是一個民族在政治制度方面有社會遺傳下來的傳統(tǒng)和行為特征的總和，包括公眾對政治過程所持的態(tài)度、信念和價值觀，以及由這些觀點所產(chǎn)生的行為和制度。它起源于政治社會化過程，是一個民族的整個歷史經(jīng)驗，以及公民所收的正式和非正式教育的共同產(chǎn)物。政治文化通過社會化過程代代相傳。政治文化是影響公共政策的一個重要環(huán)境因素，不同國家中公共政策及其制定過程的差異至少部分的可以用政治文化的不同來解釋。在不同的政治文化氛圍中，政治系統(tǒng)表現(xiàn)出不同的特征。政治文化影響政治行為。每個國家、每個民族都有其在政治領(lǐng)域內(nèi)年深月久積淀下來的、根深蒂固的特定行為方式和價值觀念。就我國而言，傳統(tǒng)政治文化伴有倫理化政治和政治化倫理的相互作用，帶有很大程度的人治色彩。人情因素、血緣政治、地域觀念、權(quán)力意識在政策領(lǐng)域有很大影響。需要指出的是，我們處于社會主義的初級階段，正在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。因此，文化必然反映這個特定歷史時劃物質(zhì)和精神方面的總你性質(zhì)特征；其發(fā)展方向，必須以弘揚民族文化的精華、以共產(chǎn)主義道德觀念作為該文化的核心，從而實現(xiàn)文化更新、進步和發(fā)展。但是任何一種時代文化，總是夾帶有前時代的泥沙，任何一個文化圈內(nèi)的文化也總要滲透進圈外文化。我們當前的政治文化環(huán)境，除健康的主體文化之外，還有前社會遺傳下來的惰性文化因素，也有與發(fā)達經(jīng)濟文化一并涌入的外來文化成分。但是，對于政治文化，無論是傳統(tǒng)的，還是外來的，我們應堅持既定不變的方針，“取其精華、去其糟粕”、“古為今用，洋為中用”，以建設一個