應(yīng)急預(yù)案情景構(gòu)建方法 編制說明

《應(yīng)急預(yù)案情景構(gòu)建方法》(■征求意見稿□送審稿□報(bào)批稿）編制說明說明（2）標(biāo)準(zhǔn)文稿版次。在標(biāo)準(zhǔn)名稱下方“征求意見稿、送審稿、報(bào)批稿”前的方（4）應(yīng)關(guān)注強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)、修訂標(biāo)準(zhǔn)的主要技術(shù)內(nèi)容比對、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過渡一、工作簡況提出了“加快預(yù)案制修訂。制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制指南，加強(qiáng)預(yù)案制修訂過程中的風(fēng)險(xiǎn)評估、情景構(gòu)建和應(yīng)急資源調(diào)查”“編制城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估、重大風(fēng)險(xiǎn)評估和情景構(gòu)建等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”等相關(guān)要求。2024年3月25日，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會下達(dá)了2024年第一批推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃（國標(biāo)委發(fā)〔2024〕16號國家標(biāo)準(zhǔn)《應(yīng)急預(yù)案情景構(gòu)建方法》正式立項(xiàng)，計(jì)劃號為：20240334-T-450。標(biāo)準(zhǔn)提出和歸口單位為全國應(yīng)急管理與減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC307）。（二）制定背景應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的重要抓手，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要舉措，黨中央、國務(wù)院高度重視應(yīng)急預(yù)案工作。2019年11月，在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施。情景構(gòu)建對于應(yīng)急預(yù)案編制和應(yīng)急演練等一系列應(yīng)急應(yīng)急體系規(guī)劃》（國發(fā)〔2021〕36號）提出了“加快預(yù)案制修訂。制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制指南，加強(qiáng)預(yù)案制修訂過程中的風(fēng)險(xiǎn)評估、情景構(gòu)建和應(yīng)急資源調(diào)查”“編制城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估、重大風(fēng)險(xiǎn)評估和情景構(gòu)建等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”等相關(guān)要求。情景構(gòu)建能夠使應(yīng)急準(zhǔn)備工作充分、到位、針對性強(qiáng)，全面提高我國應(yīng)急準(zhǔn)備工作的高效性和精準(zhǔn)性，有效避免經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡，不僅是實(shí)踐需求，也是國家推進(jìn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的要求。由于缺乏國家級標(biāo)準(zhǔn)，我國突發(fā)事件情景構(gòu)建的基本內(nèi)容、技術(shù)要求等不盡相同，導(dǎo)致實(shí)踐中對突發(fā)事件情景的認(rèn)識不夠深刻，相關(guān)工作開展還不充分，對突發(fā)事件的情景設(shè)計(jì)過于簡單，對突發(fā)事件最壞、最困難的極端情況考慮也不能緊密結(jié)合潛在突發(fā)事件的性質(zhì)和后果提出合理、適度的應(yīng)急資源需求，很難以“情景”作為引領(lǐng)，使各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)規(guī)范情景構(gòu)建技術(shù)內(nèi)容迫在眉睫。此外，情景構(gòu)建理論和方法的提出始于2003年，經(jīng)過20年的研究和完善，情景構(gòu)建技術(shù)已成為公共安全領(lǐng)域較為成熟的技術(shù)。我國開展情景構(gòu)建技術(shù)研究雖然起步較晚，但隨著研究領(lǐng)域眾多學(xué)者的重視，相關(guān)的研究成果已經(jīng)非常豐富，而且我國近幾年來也將情景構(gòu)建技術(shù)逐步應(yīng)用到應(yīng)急管?；返戎匾袠I(yè)領(lǐng)域開展了情景構(gòu)建實(shí)踐。因此，將情景構(gòu)建技術(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范相關(guān)技術(shù)和內(nèi)容要求，進(jìn)行全國推廣和實(shí)施，當(dāng)前時機(jī)已經(jīng)成熟。（三）起草小組人員組成及所在單位根據(jù)立項(xiàng)計(jì)劃，于2024年3月成立標(biāo)準(zhǔn)起草小組，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院公共安全所副所長秦挺鑫牽頭負(fù)責(zé)本文件的制訂工作，中國標(biāo)準(zhǔn)化研究院公共安全所王皖、張超、徐鳳嬌、周倩、孟祥程、黃帥；中央黨校（國家行政學(xué)院）王永明、鄧云峰；北京市科學(xué)技術(shù)研究院城市安全與環(huán)境科學(xué)研究所姚曉暉、焦心怡、李季梅、寧利君、錢重陽、王堯；中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院時訓(xùn)先、陳兵、王文靖；國網(wǎng)山東省電力公司孫世軍、朱坤雙；中國礦業(yè)大學(xué)（北京）譚波；四川蜀興優(yōu)創(chuàng)安全科技有限公司秦培均等參加標(biāo)準(zhǔn)的具體制定工作。（四）主要起草過程構(gòu)建的具體案例，分析整理應(yīng)急預(yù)案和情景構(gòu)建相關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及研究文獻(xiàn)，并針對我國目前應(yīng)急預(yù)案編制和情景構(gòu)建存在的問題進(jìn)行深入剖析。建立標(biāo)準(zhǔn)框架，召開立項(xiàng)論證會，提交標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)申請。（2）標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)。2024年3月，國家標(biāo)準(zhǔn)委下達(dá)推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃。啟動標(biāo)準(zhǔn)起草，經(jīng)過起草小組內(nèi)部多次討論，完成標(biāo)準(zhǔn)草案（4）征求意見。2024年7月，工作組多次組織召開專家會議征求有關(guān)部門和專家意見，在認(rèn)真聽取和吸納各方面意見基礎(chǔ)上，修改完善形成征求意見稿。二、標(biāo)準(zhǔn)編制原則、主要技術(shù)內(nèi)容及其確定依據(jù)（一）標(biāo)準(zhǔn)編制原則等國家標(biāo)準(zhǔn)化的有關(guān)法律法規(guī)要求，《應(yīng)急預(yù)案情景構(gòu)建方法》標(biāo)準(zhǔn)的制定遵循了以下原則：1.符合相關(guān)法律法規(guī)的原則本標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，一方面依托于國內(nèi)外情景構(gòu)建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的先進(jìn)內(nèi)容，另一方面符合《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國辦發(fā)〔2024〕5號）等國家有關(guān)法律法規(guī)和方針、政策。2.體現(xiàn)普適性、科學(xué)性和先進(jìn)性，注重可操作性的原則本標(biāo)準(zhǔn)提出的情景構(gòu)建方法建立在大量科學(xué)、先進(jìn)理論技術(shù)研究的基礎(chǔ)上，是一種普適的方法，所有組織在編制各級應(yīng)急預(yù)案時均可參照使用。另一方面，考慮各級組織能力和面臨的風(fēng)險(xiǎn)情況各異，組織可以參照標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)預(yù)案的具體需求定制化設(shè)計(jì)情景構(gòu)建方法。3.保持與其他標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范銜接和配套的原則標(biāo)準(zhǔn)的編制充分考慮并保持與國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的整體協(xié)調(diào)、銜接和配套。4.按規(guī)范化要求編寫的原則在編寫格式及標(biāo)準(zhǔn)用語上，按照國家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化文件的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》（GB/T1.1-2020）的要求進(jìn)行編寫。（二）標(biāo)準(zhǔn)主要技術(shù)內(nèi)容及確定依據(jù)1.標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容和框架本標(biāo)準(zhǔn)主要分為范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、應(yīng)急預(yù)案體系評估優(yōu)化、應(yīng)急預(yù)案編制與修訂9章，并包含4個資料性附錄。2.重點(diǎn)內(nèi)容分析本文件提出的情景構(gòu)建方法是一種普遍適用的方法，各類組織在編制各級應(yīng)急預(yù)案時均可參照使用，但是基層組織開展情景構(gòu)建工作的能力有限、必要性不足，具體開展情景構(gòu)建時，需要參考本文件條款并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)簡化和調(diào)整。因此，本文件適用范圍聚焦于政府及其部門，提出其他組織可以參照使用，即“本文件適用于政府及其部門在應(yīng)急預(yù)案制定過程中的情景構(gòu)建工作，其他組織預(yù)案編制的情景構(gòu)建工作參照使用?！保?）規(guī)范性引用文件在情景篩選時，可采用國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T27921《風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)》中風(fēng)險(xiǎn)評估方法，通過風(fēng)險(xiǎn)可能性和后果嚴(yán)重性評價(jià)進(jìn)行情景篩選。本文件規(guī)范性引用了該標(biāo)準(zhǔn)。（3）總體要求第4章總體要求，提出了情景構(gòu)建總體要求，即要針對應(yīng)急預(yù)案編制具體需求進(jìn)行開展，并遵循針對性、實(shí)用性和可操作性的原則。明確了針對總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案開展情景構(gòu)建的區(qū)別和聯(lián)系，情景構(gòu)建技術(shù)主要應(yīng)用于專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門應(yīng)急預(yù)案，這兩類預(yù)案編制過程中的情景構(gòu)建需要協(xié)調(diào)一致，而總體應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容牽涉具體突發(fā)事件情景較少，所以情景構(gòu)建不直接應(yīng)用于總體應(yīng)急預(yù)案，但是總體應(yīng)急預(yù)案在編制過程中也需要參考情景構(gòu)（4）情景構(gòu)建內(nèi)容和流程第5章明確了情景構(gòu)建的內(nèi)容和流程，包括情景篩選與應(yīng)急預(yù)案體系評估優(yōu)化等。采用流程圖的形式（見文件中圖1）展示了各內(nèi)容和流程間的邏輯關(guān)系，從應(yīng)急預(yù)案編制的需求與目標(biāo)出發(fā)，一方面進(jìn)行情景構(gòu)建，包括情景篩選與開發(fā)、基于應(yīng)急管理四個階段的任務(wù)梳理以及應(yīng)急能力分析（包括需求分析、現(xiàn)狀分析和提升規(guī)則）三個流程；另一方面，基于情景構(gòu)建進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案體系評估優(yōu)化，之后開展應(yīng)急預(yù)案編制與修訂，應(yīng)急預(yù)案體系的編制完善反過來又可以指導(dǎo)或糾正情景構(gòu)建。（5）情景構(gòu)建具體要求第6-8章針對應(yīng)急預(yù)案編制需求，按照情景構(gòu)建的內(nèi)容和流程，基于近20年來情景構(gòu)建相關(guān)的理論和技術(shù)研究成果，提出了逐個階段的內(nèi)容和要求。（6）應(yīng)急預(yù)案體系和應(yīng)急預(yù)案第10-11章圍繞基于情景構(gòu)建的應(yīng)急預(yù)案體系優(yōu)化評估和應(yīng)急預(yù)案編制完善進(jìn)行了闡述。其中“專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案應(yīng)每3年至少進(jìn)行一次演練”的要求來源于《突三、預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益本標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布能夠完善應(yīng)急預(yù)案編制方法，加快構(gòu)建應(yīng)急預(yù)案管理標(biāo)準(zhǔn)體系，健全應(yīng)急預(yù)案管理機(jī)制，進(jìn)一步提升應(yīng)急預(yù)案的有效性和適用性。對于提高我國突發(fā)事件應(yīng)急處置能力，全面提高我國應(yīng)急準(zhǔn)備工作的高效性和精準(zhǔn)性，切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。四、與國際、國外有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)水平的對比分析在國外，應(yīng)急管理方面的研究起步較早，發(fā)達(dá)國家如日本、德國、美國等已建立了相對完善的情景構(gòu)建體系，為我國的應(yīng)急管理領(lǐng)域提供了重要的理論參考和借鑒。日本自1997年起，每年都以假設(shè)情景進(jìn)行地震應(yīng)急演練，而美國則在“9.11”恐怖襲擊后加強(qiáng)了應(yīng)急管理準(zhǔn)備，并制定了《國家應(yīng)急規(guī)劃情景》，形成了一套情景構(gòu)建方法，指導(dǎo)15類典型突發(fā)事件進(jìn)行情景構(gòu)建和預(yù)案編制，在應(yīng)急管理中發(fā)揮了重大作用。后續(xù)相繼出臺了《通用任務(wù)清單》《國家應(yīng)急規(guī)劃情景》等共同成為指導(dǎo)應(yīng)急管理的重要戰(zhàn)略工具。2美國Detweiler等人構(gòu)建海沃德地震情景，重點(diǎn)研究了地震余震和砂土液化對城市造成的破壞，并結(jié)合當(dāng)前城市的發(fā)展增加了對互聯(lián)網(wǎng)、通信等基礎(chǔ)設(shè)施受損造成次生衍生災(zāi)害的研究。德國在經(jīng)歷2002年洪澇災(zāi)害后，逐步意識到應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要性，并展開了全國范圍的聯(lián)合演習(xí)，例如德國以情景構(gòu)建為基礎(chǔ)，制定預(yù)案后舉行了“高壓線結(jié)冰造成大規(guī)模斷電，同時發(fā)生恐怖襲擊”和“傳染病爆發(fā)”演練后，在幾年后都真實(shí)發(fā)生了類似事件，應(yīng)對過程中由于準(zhǔn)備充分，避免了重大傷亡和損失。英國則定期進(jìn)行“國家安全風(fēng)險(xiǎn)清單”工作，動態(tài)分析未來威脅安全的情景。ShakeOut地震情景評估了在圣安德烈亞斯南部Mw7.0級地震情景的地質(zhì)環(huán)境影響和震害情景。雖然國外情景構(gòu)建技術(shù)研究應(yīng)用較早，但是國際、國外仍然沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，本標(biāo)準(zhǔn)在研制過程中參考了國外的技術(shù)研究成果以及上述相關(guān)的文件報(bào)告內(nèi)容。五、以國際標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的起草情況、是否合規(guī)引用或采用國際國外標(biāo)準(zhǔn)以及未采用國際標(biāo)準(zhǔn)的原因目前，國際、國外沒有相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)供引用或采用。六、與有關(guān)現(xiàn)行法律、法規(guī)和其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系本標(biāo)準(zhǔn)能夠?yàn)橐韵乱?guī)范性文件中的內(nèi)容或要求提供技術(shù)支撐，不存在與有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)沖突矛盾的情況：1、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》中“國家建立健全突發(fā)國家應(yīng)急體系規(guī)劃》（國發(fā)〔2021〕36號）中“加強(qiáng)預(yù)案制修訂過程中的風(fēng)險(xiǎn)評估、情景構(gòu)建和應(yīng)急資源調(diào)查”“編制城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估、重大風(fēng)險(xiǎn)評估和情景構(gòu)建等相關(guān)技〔2022〕1號）中“健全法律法規(guī)和預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)體系”。本標(biāo)準(zhǔn)引用了1項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T27921《風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)》，主要通過風(fēng)險(xiǎn)評估進(jìn)行情景的篩選。七、重大分歧意見的處理經(jīng)過和依據(jù)八、作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或推薦性標(biāo)準(zhǔn)的建議及理由本標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楸緲?biāo)準(zhǔn)為方法標(biāo)準(zhǔn)，主要是指導(dǎo)各組織開展情景構(gòu)建工作。由于各組織的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、事故風(fēng)險(xiǎn)等情況差異性較大，情景構(gòu)建工作的開展不能強(qiáng)制要求、情景構(gòu)建流程和內(nèi)容也不宜強(qiáng)制要求，因此，各適用組織可結(jié)合本單位特點(diǎn)對其中內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。九、標(biāo)準(zhǔn)自發(fā)布日期至實(shí)施日期的過渡期建議及理由可不設(shè)置過渡期。標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后，政府機(jī)構(gòu)及各部門、適用組織可以即刻參考標(biāo)準(zhǔn)開展情景構(gòu)建工作。十、與實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的政策措施一是起草標(biāo)準(zhǔn)的解讀材