行政組織學(xué) 課件 第5章 行政組織結(jié)構(gòu)；第6章 行政組織決策

行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第5章行政組織結(jié)構(gòu)目錄5.1組織結(jié)構(gòu)概念A(yù)5.2組織結(jié)構(gòu)類型B5.3組織結(jié)構(gòu)關(guān)系C5.4組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)D5.1組織結(jié)構(gòu)概念5.1.1結(jié)構(gòu)概念的界定5.1.2描述結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性特征5.1.3組織結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)的演變5.1.1結(jié)構(gòu)概念的界定組織作為一個(gè)系統(tǒng)化社會(huì)存在物有其內(nèi)在的關(guān)系結(jié)構(gòu)，此種關(guān)系結(jié)構(gòu)是構(gòu)成組織的基本要素之間所表現(xiàn)出來的某種特定的關(guān)系狀態(tài)。弗萊蒙特·Ｅ.卡斯特和詹姆斯·Ｅ.羅森茨韋克1979年在其《組織與管理》一書中指出，結(jié)構(gòu)是一個(gè)組織內(nèi)各構(gòu)成部分或各個(gè)部分間所確定的關(guān)系的形式。彼得·Ｍ.布勞1974年在《組織的本質(zhì)》中認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)即根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將人們分配到影響不同社會(huì)角色之間關(guān)系的社會(huì)崗位上。與組織的其他特征相關(guān)聯(lián)，結(jié)構(gòu)具有下面三個(gè)基本功能：結(jié)構(gòu)有利于產(chǎn)生組織輸出并達(dá)到組織目標(biāo)；結(jié)構(gòu)有利于將個(gè)體差異對(duì)組織的影響弱化；結(jié)構(gòu)是運(yùn)用權(quán)力的場(chǎng)所。5.1.2描述結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性特征加入組織的人對(duì)組織的第一個(gè)感受復(fù)雜性組織內(nèi)部權(quán)力的配置的程度集權(quán)度組織的結(jié)構(gòu)和工作程序由正式規(guī)則或條例明文規(guī)定的程度正規(guī)化組織應(yīng)對(duì)逆境的能力彈性5.1.3組織結(jié)構(gòu)認(rèn)識(shí)的演變組織結(jié)構(gòu)研究領(lǐng)域的早期理論進(jìn)展是與２０世紀(jì)初美國(guó)公共行政管理的進(jìn)程同步進(jìn)行的。以盧瑟·古利克為代表的行政管理學(xué)派的理論家們提出首先應(yīng)當(dāng)建立高度專業(yè)分工的清晰明確的任務(wù)分配機(jī)制，因?yàn)橹挥挟?dāng)人們進(jìn)行專業(yè)分工后他們才會(huì)對(duì)自己的工作熟悉起來。２０世紀(jì)中期，組織學(xué)研究逐漸興起，古典的對(duì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究的方法受到了批評(píng)。有關(guān)組織結(jié)構(gòu)的權(quán)變理論觀點(diǎn)認(rèn)為，組織的結(jié)構(gòu)必須與組織所面臨的各種偶然因素相適應(yīng)。２０世紀(jì)八九十年代，有關(guān)組織的著述及管理實(shí)踐更進(jìn)一步遠(yuǎn)離了傳統(tǒng)上比較官僚化和機(jī)械式的結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)而傾向于一種更為靈活且更具有機(jī)性的結(jié)構(gòu)。5.2組織結(jié)構(gòu)類型5.2.1職能式結(jié)構(gòu)5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)5.2.4網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)5.2.5團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)5.2.1職能式結(jié)構(gòu)職能式結(jié)構(gòu)是公共行政組織通常采用的一種結(jié)構(gòu)模式。5.2.1職能式結(jié)構(gòu)行政組織結(jié)構(gòu)劃分存在著宏觀部門劃分與微觀部門劃分兩個(gè)維度，具體來講，宏觀上是指從最高政府組織到各級(jí)政府組成部門的確定原則和方法，微觀上則指某一公共行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門的劃分方法。理論上公共行政組織內(nèi)部部門之間分工的依據(jù)有以下幾類：（１）按職能劃分。以組織的基本職能為依據(jù)，可以將組織劃分為一系列不同的部門，如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等。（２）按提供的服務(wù)或產(chǎn)品劃分。這種劃分方式有利于組織采用專門設(shè)備，促進(jìn)協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人員的技能和專業(yè)知識(shí)；有利于產(chǎn)品和服務(wù)的改進(jìn)和發(fā)展；同時(shí)能明確責(zé)任以及有利于鍛煉和培養(yǎng)獨(dú)當(dāng)一面的管理人才。（3）按地域或區(qū)域劃分.（４）按管理對(duì)象劃分，即按照公共行政組織服務(wù)的人群對(duì)象、物質(zhì)對(duì)象進(jìn)行的部門設(shè)置。（５）按管理程序或流程分工來劃分。5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)事業(yè)部式（Ｍ型）結(jié)構(gòu)亦稱產(chǎn)品部式結(jié)構(gòu)或戰(zhàn)略經(jīng)營(yíng)單位。事業(yè)部式結(jié)構(gòu)起源于美國(guó)的通用汽車公司。與職能式結(jié)構(gòu)相比，事業(yè)部式結(jié)構(gòu)中的各個(gè)產(chǎn)品部?jī)?nèi)跨職能的協(xié)調(diào)增加了，有助于鼓勵(lì)靈活性和變革，因?yàn)槊總€(gè)單元變得更小，能夠適應(yīng)環(huán)境的需要。事業(yè)部式結(jié)構(gòu)的上面幾點(diǎn)優(yōu)勢(shì)使得它能夠適應(yīng)不穩(wěn)定和高速變化的環(huán)境，并具有高度的產(chǎn)品前瞻性。5.2.2事業(yè)部式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)5.2.3矩陣式結(jié)構(gòu)矩陣是一種實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)系的有力模式，它的獨(dú)特之處在于事業(yè)部式結(jié)構(gòu)和職能式結(jié)構(gòu)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)。但與后兩者不同的是，在矩陣式結(jié)構(gòu)中，兩組管理者都要對(duì)同一批員工負(fù)責(zé)：其中，一些項(xiàng)目管理者實(shí)施計(jì)劃、時(shí)間表、成本控制以管理分配到各自項(xiàng)目中的員工，而另一些管理者則實(shí)施如技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等傳統(tǒng)的線性控制以管理同樣的員工。矩陣式結(jié)構(gòu)的成功需要擔(dān)當(dāng)關(guān)鍵角色的管理者承擔(dān)特定的責(zé)任。這些角色包括：高層領(lǐng)導(dǎo)者、矩陣主管（部門和項(xiàng)目主管）以及有雙重領(lǐng)導(dǎo)的員工。矩陣式結(jié)構(gòu)的另一個(gè)劣勢(shì)是一些員工要接受雙重的領(lǐng)導(dǎo)，這就需要出色的人際交往和解決沖突的技能。5.2.4網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)是由兩個(gè)或者更多的組織為了某個(gè)特定的目的聚合在一起的一種聯(lián)合、伙伴關(guān)系或同盟。現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)式組織的興起與制度概念的研究尤其相關(guān)。網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)之一是能夠?yàn)椴煌慕M織和個(gè)人提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。下圖描繪了該健康中心與周圍其他組織間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系：社區(qū)精神健康中心的網(wǎng)絡(luò)組織5.2.5團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)5.2.5團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)團(tuán)隊(duì)是一種為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而由相互合作的個(gè)體所組成的正式群體。具體來說，團(tuán)隊(duì)是由數(shù)名知識(shí)與技能互補(bǔ)并且彼此承諾合作完成一項(xiàng)共同目標(biāo)的員工所組成的特殊群體。與普通群體相比，團(tuán)隊(duì)通常具有如下特征：（１）團(tuán)隊(duì)的績(jī)效既依賴個(gè)體的貢獻(xiàn)，也依賴集體的合作；（２）工作結(jié)果不但要個(gè)體負(fù)責(zé)，也要求團(tuán)隊(duì)共同負(fù)責(zé)；（３）團(tuán)隊(duì)不僅像普通群體一樣具有共同的興趣目標(biāo)，還要具備共同的承諾；（４）相對(duì)于普通群體由管理者嚴(yán)密監(jiān)視而言，團(tuán)隊(duì)常常具有自主權(quán)。5.3組織結(jié)構(gòu)關(guān)系5.3.1技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結(jié)構(gòu)5.3.3環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)5.3.4規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)5.3.1技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)技術(shù)與組織結(jié)構(gòu)之間存在著復(fù)雜的關(guān)系。對(duì)組織技術(shù)更加系統(tǒng)的分類論述是由Ｊ.Ｄ.湯普森在1967年的著作《行動(dòng)中的組織》中給出的。在這本書中，組織的技術(shù)被分為三種類型：（１）長(zhǎng)距離連接型技術(shù)，如裝配線；（２）中介型技術(shù)，通常必須以大規(guī)模并且標(biāo)準(zhǔn)化的方式來對(duì)待顧客的需求和其他變量；（３）密集型技術(shù)，用在諸如醫(yī)院和科學(xué)實(shí)驗(yàn)室的組織中，其中技術(shù)的對(duì)象通常是人，而且從技術(shù)本身來的反饋對(duì)組織來講是至關(guān)重要的5.3.2戰(zhàn)略選擇與組織結(jié)構(gòu)管理人員的戰(zhàn)略選擇也決定著組織結(jié)構(gòu).管理人員可能會(huì)把組織分成不同的分部或部門，并使其處理有著戰(zhàn)略重要性的特定市場(chǎng)和產(chǎn)品，此舉的目的在于建立一些更適合于不同區(qū)域特殊需要的分部。組織的戰(zhàn)略選擇對(duì)結(jié)構(gòu)的影響主要體現(xiàn)在：組織系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和部門的劃分以及各部門各要素間的聯(lián)系規(guī)定與運(yùn)行規(guī)則，均須以職能目標(biāo)的分解為前提和基礎(chǔ)，而職能目標(biāo)的分解則是以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略總目標(biāo)為根據(jù)加以確定的。一個(gè)組織決定哪些問題是否需要進(jìn)行戰(zhàn)略選擇，通常是由該組織的掌權(quán)者或占據(jù)主導(dǎo)地位的聯(lián)盟做出的，這牽涉組織內(nèi)部的權(quán)力安排。5.3.3環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)組織環(huán)境可以界定為存在于組織邊界之外，并可能對(duì)組織的全部或部分產(chǎn)生影響的所有因素。組織環(huán)境包括組織的一般環(huán)境（國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等宏觀環(huán)境）、任務(wù)環(huán)境（具體工作環(huán)境）和內(nèi)部環(huán)境三個(gè)方面。組織的一般環(huán)境是那些雖然對(duì)組織的日常運(yùn)營(yíng)可能沒有直接影響，但會(huì)有間接影響的外部環(huán)境。組織的內(nèi)部環(huán)境包括了組織文化和組織經(jīng)營(yíng)條件兩大部分.組織理論通常將主要注意力集中在分析組織的社會(huì)環(huán)境上，但物質(zhì)環(huán)境，如氣候或地理也可能很重要，特別是對(duì)于那些需要利用或者影響物質(zhì)環(huán)境的組織而言尤其如此。5.3.4規(guī)模與組織結(jié)構(gòu)Ｊ.Ｒ.金伯利在1967年的一篇題為《組織規(guī)模與結(jié)構(gòu)主義視角：回顧、批判和建議》的論文中指出的，組織規(guī)模實(shí)際上包含了四個(gè)要素：（１）組織的自然容量，例如醫(yī)院的床位數(shù)或飯店的客房數(shù)；（２）組織配備的人員數(shù)量，這是在對(duì)組織規(guī)模進(jìn)行測(cè)度時(shí)最常使用的一個(gè)要素；（３）組織的輸入或輸出；（４）組織所具有的任何資源，其形式為財(cái)富或凈資產(chǎn)。組織規(guī)模對(duì)在組織內(nèi)部及其周圍發(fā)生的許多事件而言都是一個(gè)關(guān)鍵性的要素。5.4組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)5.4.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的流程與標(biāo)準(zhǔn)5.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的方法5.4.3行政組織的結(jié)構(gòu)變革5.4.1組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的流程與標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)的過程中，涉及四個(gè)層面的關(guān)鍵性步驟：（１）組織結(jié)構(gòu)的緊密程度。（２）組織的單位。（３）組織單位間關(guān)系。（４）決策權(quán)力的歸屬。在完成設(shè)計(jì)流程后，應(yīng)用以下四項(xiàng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)最后結(jié)果進(jìn)行測(cè)試，以檢驗(yàn)設(shè)計(jì)方案的合理性：（１）清晰———組織成員對(duì)各自責(zé)任與權(quán)力的理解程度，他們必須明了自己及同事的任務(wù)；（２）簡(jiǎn)單———較窄的控制跨度和為數(shù)眾多的監(jiān)管層次可能是這套標(biāo)準(zhǔn)受到忽略的征兆；（３）適應(yīng)———組織的一種內(nèi)在能力，能夠及時(shí)做出改變以應(yīng)付環(huán)境的變化；（４）連貫———組織未來結(jié)構(gòu)中各部分相互之間符合邏輯的工作流程和協(xié)調(diào)關(guān)系。5.4.2組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的方法杰·Ｒ.加爾布雷思在１９７７年的《組織設(shè)計(jì)》一書中最早提出了一系列在組織中進(jìn)行設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)工作的手段，這些手段是以一種信息處理方法為基礎(chǔ)進(jìn)行安排的。首先可以利用組織上下級(jí)關(guān)系的權(quán)威，即上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行指導(dǎo)。組織也可以縮小控制范圍，這樣上級(jí)就必須管理更少的下屬。另一個(gè)更加全面的綜合設(shè)計(jì)指導(dǎo)是由明茨伯格在1979年的《組織結(jié)構(gòu)》一書中提出的，這個(gè)方案把管理人員在結(jié)構(gòu)上所能做的一系列選擇進(jìn)行了總結(jié)。5.4.3行政組織的結(jié)構(gòu)變革代表工業(yè)化國(guó)家的OECD在1993年的一份調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)它的24個(gè)成員國(guó)都處于行政改革的浪潮中。這些改革的差別很大，常常帶有多樣性的特征。盡管如此，三個(gè)典型的特征可以大致涵蓋改革的措施：精簡(jiǎn)，來自世界范圍內(nèi)縮小政府規(guī)模的舉措；重建，來自私人部門對(duì)重建組織過程和組織結(jié)構(gòu)的努力；不斷改進(jìn)，來自全面質(zhì)量管理運(yùn)動(dòng)。關(guān)鍵術(shù)語

組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜性集權(quán)度正規(guī)化彈性職能式結(jié)構(gòu)勞動(dòng)分工等級(jí)制度控制幅度部門化事業(yè)部式結(jié)構(gòu)矩陣式結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)團(tuán)隊(duì)式結(jié)構(gòu)組織技術(shù)戰(zhàn)略選擇組織環(huán)境組織規(guī)模組織重建機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)思考題組織結(jié)構(gòu)的定義是什么？描述組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性要素有哪些？組織結(jié)構(gòu)的類型包括哪幾種？它們各自的特點(diǎn)是什么？組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的流程分為幾個(gè)步驟？推薦閱讀書目陳振明．公共管理學(xué)．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，２2003．彼得斯．官僚政治．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006．羅森布魯姆，等．公共行政學(xué)．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．達(dá)夫特．組織理論與設(shè)計(jì)精要．北京：機(jī)械工業(yè)出版社，1999.THANKS行政組織學(xué)（第二版）張昕李泉主編行政組織學(xué)（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材第6章行政組織決策目錄6.1決策的基本要素A6.2理性決策過程B6.3漸進(jìn)決策過程C6.4公共預(yù)算決策D6.1決策的基本要素6.1.1行政決策的概念與類型6.1.2行政決策的要素6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度6.1.1行政決策的概念與類型行政決策，可以理解為一個(gè)組織為達(dá)成任務(wù)及解決問題就若干可能的行動(dòng)與方法做出最佳抉擇的過程，一般而言，它是國(guó)家機(jī)關(guān)處理國(guó)家公共事務(wù)的決定。與私人企業(yè)組織和第三部門等其他組織的決策相比，行政決策具有以下一些特性。（１）在決策主體方面——中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其行政人員。（２）在決策內(nèi)容和所代表利益方面——涉及整個(gè)國(guó)家和社會(huì)范圍的一切公共事務(wù)。（３）在決策約束范圍和依據(jù)方面——在行政管轄范圍內(nèi)的公民個(gè)人、各類組織以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的成員都必須遵循行政決策的要求。6.1.1行政決策的概念與類型根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政決策進(jìn)行分類：根據(jù)決策目標(biāo)涉及的規(guī)模和影響程度，可分為戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。根據(jù)決策問題的復(fù)雜性，可以分為程式化決策和非程式化決策。依據(jù)決策所具有的條件和可靠程度，可以分為確定決策、風(fēng)險(xiǎn)決策和不確定決策。依據(jù)決策主體的行政管轄權(quán)限，可以分為國(guó)家決策、地方性決策和基層決策。依照決策所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)數(shù)量，可以分為單一目標(biāo)決策和多重目標(biāo)決策。6.1.2行政決策的要素6.1.2行政決策的要素上圖展示了決策的一個(gè)基本模型，它包含了決策過程中的上述要素。圖中決策的類型分為高風(fēng)險(xiǎn)決策和低風(fēng)險(xiǎn)決策兩種。在高風(fēng)險(xiǎn)決策的過程特征中，沖突和談判兩種方式間的轉(zhuǎn)換以及它們各自在強(qiáng)度和廣度上的表現(xiàn)都與價(jià)值的分配和權(quán)力關(guān)系聯(lián)系緊密。而收集信息與討論則是決策理性的重要組成部分。公共政策經(jīng)常變動(dòng)不居的一個(gè)主要原因便是背后決策的支持力量格局的變化。6.1.3行政決策的戰(zhàn)略維度“頂層設(shè)計(jì)”在中共中央關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中首次出現(xiàn)。這一新名詞進(jìn)入國(guó)家五年規(guī)劃，預(yù)示著國(guó)家行政決策具有了戰(zhàn)略新高度。頂層設(shè)計(jì)一般具有以下特征：（１）頂層決定性，頂層設(shè)計(jì)是自高端向低端展開的設(shè)計(jì)方法，核心理念與目標(biāo)都源自頂層，因此頂層決定底層，高端決定低端；（２）整體關(guān)聯(lián)性，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)對(duì)象內(nèi)部要素之間圍繞核心理念和頂層目標(biāo)所形成的關(guān)聯(lián)、匹配和銜接；（３）實(shí)際可操作性，設(shè)計(jì)的基本要求是表述簡(jiǎn)潔明確，設(shè)計(jì)成果具有實(shí)踐可行性，因此頂層設(shè)計(jì)成果應(yīng)是可實(shí)施、可操作的。6.2理性決策過程6.2.1公共選擇理論6.2.2排他／消費(fèi)理論6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論6.2理性決策過程理性主義模式的制定包括下面五個(gè)步驟：第一步，確定目標(biāo)。第二步，設(shè)計(jì)方案。第三步，衡量結(jié)果。第四步，確定方案。第五步，重新啟動(dòng)。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論是以所有經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)即人是理性的并且追求個(gè)人利益最大化的假設(shè)為起點(diǎn)的。公共選擇理論認(rèn)為政府官員和其他任何人一樣具有利己傾向。公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為一個(gè)充斥著利己主義官僚的組織很可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)既低效又背離公眾利益的大政府。公共選擇理論的學(xué)者主張，只要有可能，政府的職能就應(yīng)由私人部門來承擔(dān)。公共選擇理論為政策的制定帶來了創(chuàng)新性的思路，這一點(diǎn)在制定環(huán)境保護(hù)規(guī)章方面尤其突出。這一策略的核心是允許每個(gè)企業(yè)對(duì)自身利益進(jìn)行估計(jì)以提高降低污染的目標(biāo)。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強(qiáng)大魅力在于它對(duì)政治問題簡(jiǎn)潔的解釋，這些問題與“水門事件”后產(chǎn)生的反政府情緒以及里根政府倡導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)系。該理論提供了一套簡(jiǎn)明的解決方案：用市場(chǎng)的自我糾錯(cuò)能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對(duì)市場(chǎng)的類推分析表明私人部門的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)其實(shí)與公共門是相同的，這反而明確了一個(gè)重要問題，即什么樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)并且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力于對(duì)手段的研究從而忽略了一個(gè)最為關(guān)鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.1公共選擇理論公共選擇理論的強(qiáng)大魅力在于它對(duì)政治問題簡(jiǎn)潔的解釋，這些問題與“水門事件”后產(chǎn)生的反政府情緒以及里根政府倡導(dǎo)的保守主義哲學(xué)有密切關(guān)系。該理論提供了一套簡(jiǎn)明的解決方案：用市場(chǎng)的自我糾錯(cuò)能力來取代政府官僚的決策。公共選擇理論對(duì)市場(chǎng)的類推分析表明私人部門的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)其實(shí)與公共門是相同的，這反而明確了一個(gè)重要問題，即什么樣的職能在本質(zhì)上具有公共性質(zhì)并且是由政府承擔(dān)的基本職責(zé)。公共選擇理論集中精力于對(duì)手段的研究從而忽略了一個(gè)最為關(guān)鍵的問題———公共行政中的公共利益問題。6.2.2排他／消費(fèi)理論排他／消費(fèi)理論主要用來處理政府和私人部門各自應(yīng)該提供何種物品與服務(wù)的問題。該理論的學(xué)者一般使用排他性和消費(fèi)性兩個(gè)概念來區(qū)分物品和服務(wù)的不同屬性。6.2.2排他／消費(fèi)理論運(yùn)用排他性和消費(fèi)性的概念，便可以進(jìn)一步將物品和服務(wù)分成四個(gè)純粹的類型：（１）私人物品與服務(wù)。（２）收費(fèi)物品與服務(wù)。（３）共享物品與服務(wù)。（４）集體物品與服務(wù)。6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論技術(shù)評(píng)價(jià)是一種用來說明各項(xiàng)選擇與成本的系統(tǒng)化計(jì)劃和預(yù)測(cè)的過程。針對(duì)新技術(shù)的公共政策就成為分析的對(duì)象。技術(shù)評(píng)價(jià)的一個(gè)變化類型是技術(shù)預(yù)測(cè)，即試圖預(yù)計(jì)出新技術(shù)對(duì)社會(huì)可能產(chǎn)生的影響。技術(shù)評(píng)價(jià)發(fā)展方式在各國(guó)有很大差異，但是各種政策分析導(dǎo)向的技術(shù)評(píng)價(jià)理論通常分享著下列一些特征：采取報(bào)告形式的深度評(píng)價(jià)，目標(biāo)是通過利益相關(guān)者參與的評(píng)價(jià)過程，依靠立法委托人，提供政策發(fā)展的選擇，以科學(xué)的、無黨派偏向的方式進(jìn)行政策領(lǐng)域的透徹分析。6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論技術(shù)評(píng)價(jià)的要素：6.2.3技術(shù)評(píng)價(jià)理論在技術(shù)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中，有三個(gè)因素非常重要：（１）政治與學(xué)術(shù)之間的平衡；（２）技術(shù)評(píng)價(jià)產(chǎn)品的質(zhì)量控制需要；（３）支持議會(huì)決策作用與支持公眾關(guān)于科學(xué)技術(shù)爭(zhēng)論的作用的關(guān)系。一個(gè)成功的技術(shù)評(píng)價(jià)模型需要通過特定的制度安排，才能適應(yīng)特定的社會(huì)和制度環(huán)境。而關(guān)系到這種評(píng)價(jià)模式成功的一個(gè)關(guān)鍵問題是：評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，其中最為重要的是需要回答如何在使評(píng)價(jià)工作介入政策制定過程的同時(shí)，確保技術(shù)評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和客觀性。6.3漸進(jìn)決策過程6.3.1群體理論6.3.2新制度主義理論6.3.3“垃圾桶”決策模式6.3.4“有組織的無序”理論6.3.5混合掃描理論6.3漸進(jìn)決策過程漸進(jìn)主義側(cè)重對(duì)決策進(jìn)行實(shí)質(zhì)性、過程性和客觀描述性的分析。它主要關(guān)注某些具體的政策領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)、犯罪或衛(wèi)生問題，其焦點(diǎn)在于考察公共決策的過程，也就是政策過程在某一特定領(lǐng)域是如何運(yùn)行的，并試圖客觀地描述這個(gè)政策過程。這方面的一個(gè)突出代表是查爾斯·Ｅ.林德布魯姆。他的《政策制定過程》一書首次將漸進(jìn)主義的核心概念界定為“不連貫的漸進(jìn)主義”。可以將漸進(jìn)式的決策過程分為三個(gè)階段：漸進(jìn)主義模式下的決策過程6.3.1群體理論群體理論模式直接來源于民主政治的途徑，典型的代表是壓力集團(tuán)與游說集團(tuán)參與下的競(jìng)選以及其他公共政策的制定過程。群體決策所具有的最大優(yōu)勢(shì)之一在于提供的信息豐富：那些深受公共項(xiàng)目影響的公民總是比很多決策者的洞察力更加敏銳。6.3.2新制度主義理論制度主義理論關(guān)注于政府的組織框架，主要描述官僚體制和行政部門的安排與法定職責(zé)，卻容易忽視二者之間的關(guān)聯(lián)。與此相反，新制度主義理論則建立在一個(gè)更成熟的復(fù)雜的分析基礎(chǔ)上，試圖根據(jù)政策制定的次級(jí)系統(tǒng)來對(duì)公共政策進(jìn)行分類。新制度主義模型區(qū)分了政府施壓的可能性與施壓的對(duì)象兩個(gè)方面。施壓的可能性可以是鞭長(zhǎng)莫及的或立竿見影的；而施壓對(duì)象可能是個(gè)體或組織系統(tǒng)的行為。下表展示了公共政策制定中的新制度主義研究方法：6.3.3“垃圾桶”決策模式詹姆斯·Ｇ.馬奇和約翰·Ｐ.奧爾森提出的所謂“垃圾桶”決策模式甚至否認(rèn)了由漸進(jìn)主義提供的有限理性。他們有意使用“垃圾桶”這個(gè)隱喻來打破由早期理論家營(yíng)造的認(rèn)為決策具有科學(xué)性和理性的學(xué)術(shù)氛圍。他們否認(rèn)由其他大多數(shù)模式所表現(xiàn)出來的工具主義，相反，他們提出做出決策的機(jī)會(huì)在于以下一些方面：（１）一個(gè)被參與者傾倒各種各樣問題及其解決方法的垃圾桶；（２）每個(gè)桶里所裝的混合垃圾是什么部分地取決于桶蓋上貼的標(biāo)簽；（３）正在產(chǎn)生的垃圾種類；（４）現(xiàn)有的各種垃圾桶的混合情況；（５）現(xiàn)場(chǎng)收集和清除垃圾的速度。6.3.4“有組織的無序”理論約翰·Ｗ.金登在1976—1979年對(duì)健康和交通兩個(gè)政策領(lǐng)域中的美國(guó)聯(lián)邦政府的議事日程安排和政策制定的程序進(jìn)行了深度研究，并以此為基礎(chǔ)寫成了《議程、備選方案與公共政策》一書.根據(jù)金登的觀察，政策制定過程主要包含了三個(gè)主要相互獨(dú)立的趨勢(shì):第一個(gè)趨勢(shì)是所謂的問題趨勢(shì),它將政策和政策制定者的注意力集中于某一特定的社會(huì)問題;第二個(gè)趨勢(shì)是政治趨勢(shì),在這一趨勢(shì)中，政府議事日程即有待解決事件或問題的目錄形成了.最后，在政策趨勢(shì)中，決策議題或是政策選擇方案逐一形成。金登指出，當(dāng)問題、政治和政策三種趨勢(shì)交匯在一起時(shí)，一個(gè)公共政策便會(huì)形成。6.3.5混合掃描理論在《混合掃描：決策的第三途徑》一文中，阿米太·埃齊奧尼所發(fā)展的混合掃描模型試圖通過結(jié)合理性主義模式和漸進(jìn)主義模式的成分來消除二者各自的缺陷。他建議最適宜的決策包含了倉(cāng)促尋找選擇的辦法，即所謂的“掃描”；然后通過詳細(xì)的探索以便找到最有希望的方案?；旌蠏呙璧耐緩絼t涵蓋了兩種途徑的要素，它包括兩種照相機(jī)。其中，廣角相機(jī)可以涵蓋太空的所有部分，但無法詳盡；而第二種相機(jī)無法涵蓋第一種的所有區(qū)域，但卻可以進(jìn)行更深層次的檢查?；旌蠏呙柰緩桨藘煞N主要的具體操作方式。其中一種涉及那些負(fù)責(zé)制定長(zhǎng)期性政策、方案和環(huán)境變遷的組織。另一種則是對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行周期性的演練.6.4公共預(yù)算決策6.4.1公共預(yù)算的概念與原則6.4.2公共預(yù)算模式6.4.3公共預(yù)算過程6.4.1公共預(yù)算的概念與原則公共預(yù)算是政府根據(jù)其施政方針?biāo)幹频哪骋荒甓然驇讉€(gè)年度內(nèi)政府的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，計(jì)劃經(jīng)過立法機(jī)關(guān)承認(rèn)，成為該財(cái)政年度內(nèi)政府支配工作經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。公共預(yù)算在公共財(cái)政中的特殊地位決定了其本身特有的復(fù)雜性和政治性。在美國(guó)，分權(quán)思想一開始就向新的國(guó)家創(chuàng)立者們提出要關(guān)注財(cái)政資金的問題。200多年來，預(yù)算控制權(quán)一直在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間不斷轉(zhuǎn)移。公共預(yù)算包含了政治與管理兩個(gè)層面上的重點(diǎn)。6.4.1公共預(yù)算的概念與原則德國(guó)學(xué)者Ｆ.紐馬克提出的八點(diǎn)原則可以看作傳統(tǒng)預(yù)算原則的經(jīng)典表述，它們具體包括：（１）公開原則：政府的預(yù)算、決算應(yīng)公開，以便國(guó)民了解財(cái)政狀況。（２）明確原則：政府收支的分類、內(nèi)容，支出的來源、用途等應(yīng)明確。（３）事前決定原則：要求預(yù)算必須在會(huì)計(jì)年度開始前由議會(huì)通過。（４）嚴(yán)密原則：預(yù)算應(yīng)對(duì)真正的支出有約束力，應(yīng)力求與將來的決算相一致，否則預(yù)算將失去作用。（５）限定原則：預(yù)算的各個(gè)項(xiàng)目相互間應(yīng)有明確的界限，禁止經(jīng)費(fèi)相互流動(dòng)；禁止預(yù)算超額支出；限定須在同一年度支出。（６）單一原則：國(guó)家的財(cái)政收支應(yīng)納入一個(gè)預(yù)算內(nèi)做綜合表示，不得另有獨(dú)立的預(yù)算；預(yù)算必須單一，不得重復(fù)，換言之，預(yù)算內(nèi)同一預(yù)算項(xiàng)目不得隱藏兩個(gè)以上。（７）不相屬原則：任何財(cái)政收入與支出，不得相屬。（８）完全原則（總括原則）：所有收入與支出完全列入預(yù)算，亦即除預(yù)算外，不得發(fā)生任何收入、支出行為，以維持國(guó)家財(cái)政的完整。6.4.1公共預(yù)算的概念與原則美國(guó)前預(yù)算局局長(zhǎng)Ｈ.Ｄ.史密斯基于這一考慮，倡議新的預(yù)算原則，即加強(qiáng)行政責(zé)任和提高行政職權(quán)的預(yù)算原則。這些預(yù)算原則可以概括為：（１）計(jì)劃原則。（２）責(zé)任原則。（３）根據(jù)報(bào)告原則。（４）具備適當(dāng)權(quán)力原則。（５）多元程序原則。（６）自由裁量原則。（７）預(yù)算時(shí)期適應(yīng)彈性原則。（８）預(yù)算機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)原則。6.4.2公共預(yù)算模式公共預(yù)算有多種分類方式。根據(jù)收支管理范圍，可以將其分為總預(yù)算和