政府績(jī)效評(píng)估 課件 第1章 導(dǎo)論

本課件配套教材國(guó)家級(jí)精品課程教材：蔡立輝編著：《政府績(jī)效評(píng)估》。北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年4月第1版。內(nèi)容簡(jiǎn)介第1章導(dǎo)論第2章政府績(jī)效評(píng)估的理論問(wèn)題第3章政府績(jī)效評(píng)估的主體第4章政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建第5章政府績(jī)效評(píng)估程序第6章政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果應(yīng)用與改進(jìn)第7章政府績(jī)效評(píng)估方法第8章政府績(jī)效評(píng)估立法第9章美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估及其經(jīng)驗(yàn)借鑒第10章政府績(jī)效評(píng)估在當(dāng)代中國(guó)的推進(jìn)第1章導(dǎo)論1．1政府績(jī)效評(píng)估概述 1．1．1政府績(jī)效與政府績(jī)效評(píng)估 1．1．2政府績(jī)效評(píng)估的概念范疇 1．2政府績(jī)效評(píng)估的研究對(duì)象與體系1．2．1政府績(jī)效評(píng)估的研究對(duì)象 1．2．2政府績(jī)效評(píng)估的研究體系 1．3政府績(jī)效評(píng)估的學(xué)科特點(diǎn)與研究方法

1．3．1政府績(jī)效評(píng)估的學(xué)科特點(diǎn) 1．3．2政府績(jī)效評(píng)估的研究方法 第1章導(dǎo)論本章學(xué)習(xí)要點(diǎn)

政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵、概念范疇體系

政府績(jī)效評(píng)估的研究對(duì)象

政府績(jī)效評(píng)估的研究方法第1章導(dǎo)論1．1政府績(jī)效評(píng)估概述1．1．1政府績(jī)效與政府績(jī)效評(píng)估1．政府績(jī)效的內(nèi)涵

政府績(jī)效就是指政府部門及其公務(wù)人員在依法履行職能或崗位職責(zé)過(guò)程中投入所獲得的初期的和最終的結(jié)果及其社會(huì)影響，一般包括了政府部門績(jī)效、項(xiàng)目績(jī)效和崗位績(jī)效三種形式。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（1）西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

第一類：西方國(guó)家學(xué)者所提出的政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵；

①謝爾登·西爾弗（SheldonSilver）和馬蒂·盧斯特（MartyLuster）認(rèn)為，“政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)適用于為評(píng)估政府活動(dòng)、增強(qiáng)為進(jìn)展和結(jié)果負(fù)責(zé)的一切有系統(tǒng)的努力的術(shù)語(yǔ)”。

②保羅·D·埃普斯得恩認(rèn)為，績(jī)效評(píng)估是政府決定是否以某一合理的成本提供一定質(zhì)量產(chǎn)品的方式。第1章導(dǎo)論③詹姆斯·Q·威爾遜（JamesQ.Wilson）認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估意味著這樣一種制度設(shè)計(jì)：在該制度框架下以取得的結(jié)果而不是以投入要素作為判斷政府部門的標(biāo)準(zhǔn)。

④奧斯本（OsbomD.）與蓋布勒（T.Gaebler）認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估就是改變照章辦事的政府組織，謀求有使命感的政府；就是改變以過(guò)程為導(dǎo)向的行政權(quán)力控制機(jī)制，謀求以結(jié)果為導(dǎo)向的控制機(jī)制。第1章導(dǎo)論

第二類：以美國(guó)為代表頒布的一系列政府報(bào)告、法案對(duì)政府績(jī)效評(píng)估所作的具體規(guī)定，具有代表性的政府報(bào)告和法案；

①1997年出版的《美國(guó)標(biāo)桿管理研究報(bào)告》將政府績(jī)效評(píng)估定義為：“績(jī)效評(píng)估是評(píng)估達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的過(guò)程，包括以下信息：資源轉(zhuǎn)化為物品和服務(wù)（輸出）的效率，輸出的質(zhì)量（提供給顧客的效果，顧客滿意程度）和結(jié)果（與所望目的相比項(xiàng)目活動(dòng)的后果），政府在對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)特定貢獻(xiàn)方面運(yùn)作的有效性”。第1章導(dǎo)論第二類：以美國(guó)為代表頒布的一系列政府報(bào)告、法案對(duì)政府績(jī)效評(píng)估所作的具體規(guī)定，具有代表性的政府報(bào)告和法案；

②1993年美國(guó)“國(guó)家績(jī)效評(píng)論”把政府績(jī)效評(píng)估界定為政府官員對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不僅僅是對(duì)過(guò)程負(fù)責(zé)；其目的在于把政府部門及公務(wù)人員從繁文縟節(jié)和過(guò)度規(guī)制中解脫出來(lái)，發(fā)揮他們的積極性和主動(dòng)性，以便他們對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，而不再僅僅是對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)。

③1993年美國(guó)頒布的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》指出，進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估和頒布該法案的目的就是為了在提高政府效率和管理能力的同時(shí)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，建立和發(fā)展公共責(zé)任機(jī)制，提高社會(huì)公眾的滿意程度，改善社會(huì)公眾對(duì)政府部門的信任。政府績(jī)效評(píng)估是社會(huì)公眾表達(dá)意志的一種方式，其內(nèi)涵是以任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向、以社會(huì)為導(dǎo)向和以市場(chǎng)為導(dǎo)向，就是要將顧客的需求作為政府部門存在發(fā)展的前提和政府部門改革、組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的目標(biāo)。第1章導(dǎo)論

第三類：西方國(guó)家以績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)為內(nèi)容所提出的政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵。

①美國(guó)審計(jì)總署發(fā)布的《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，將政府績(jī)效審計(jì)（或評(píng)估）定義為：“客觀、系統(tǒng)地檢查證據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府組織、項(xiàng)目、活動(dòng)和功能進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估的目標(biāo)，從而增強(qiáng)公共責(zé)任性，為實(shí)施監(jiān)督和采取糾正措施的有關(guān)各方?jīng)Q策提供信息。政府績(jī)效審計(jì)包括經(jīng)濟(jì)性和效率性審計(jì)以及項(xiàng)目評(píng)估”。

②英國(guó)1983年公布的《英國(guó)國(guó)家審計(jì)法》將政府績(jī)效評(píng)估定義為：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）情況”。第1章導(dǎo)論

第三類：西方國(guó)家以績(jī)效預(yù)算、績(jī)效審計(jì)為內(nèi)容所提出的政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵。

③加拿大審計(jì)署將政府績(jī)效評(píng)估定義為：對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行有組織、有目的、系統(tǒng)的檢查，并對(duì)上述政府活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果報(bào)告議會(huì)，以促進(jìn)加拿大政府活動(dòng)的透明度，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。政府績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容包括政府活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率、效果、成本效益、對(duì)環(huán)境的影響、對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，以及政府活動(dòng)的合法性等。

④澳大利亞審計(jì)署將政府績(jī)效評(píng)估定義為：“政府績(jī)效審計(jì)是通過(guò)檢查和評(píng)估資源使用、信息系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)管理、提供產(chǎn)品和服務(wù)、遵守法規(guī)和職業(yè)道德、監(jiān)督控制和報(bào)告系統(tǒng)以及運(yùn)營(yíng)考核，來(lái)衡量政府部門管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性”。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（2）西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)涵的闡釋

①當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估是作為放松規(guī)制的政府內(nèi)部改革措施。這表明了政府績(jī)效評(píng)估首要的功能目標(biāo)和作用性質(zhì)。

②當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估是作為政府內(nèi)部改革措施，體現(xiàn)了市場(chǎng)化的改革取向和政府職能的重新定位。

③當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估是作為改善政府部門與公眾關(guān)系的根本措施。第1章導(dǎo)論當(dāng)代西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估所蘊(yùn)含的內(nèi)涵主要有：

第一，政府部門要以上升為國(guó)家意志的公眾需求為導(dǎo)向而不以自己訂立的辦事規(guī)則為依歸的理念，公眾為政府部門有實(shí)際意義的績(jī)效結(jié)果納稅而不是為政府部門所做的工作而納稅的理念；

第二，建立和完善以改變公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（structureofpublicservicenetworks）、關(guān)注顧客服務(wù)（customerservices）、建造高績(jī)效體系（high-performancesystem）、合理配置政府職能為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度建構(gòu)；

第三，建立健全政府部門與公眾之間的信息溝通機(jī)制；

第四，改善權(quán)力制約形式，權(quán)力制約不再只局限于刻板的法律條文，而是寓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公共責(zé)任機(jī)制于政府公共管理之中，實(shí)現(xiàn)政府公共部門對(duì)法律負(fù)責(zé)與對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)過(guò)程控制、規(guī)則控制與結(jié)果控制的統(tǒng)一。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)：

運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際工作作出盡可能準(zhǔn)確的評(píng)估，在此基礎(chǔ)上對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行改善和提高。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

顏如春：

政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過(guò)程中體現(xiàn)出的管理能力；并認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估是指以一定的時(shí)段為界限，對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估以期改善政府行為績(jī)效和增強(qiáng)控制的活動(dòng)。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

臧乃康：

評(píng)判政府治理水平和運(yùn)作效率的重要依據(jù)。政府績(jī)效意指扣除政府成本后的盈余，一般用于衡量政府工作業(yè)績(jī)。政府績(jī)效不單純是一個(gè)政績(jī)層面的概念，還包括著政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期的含義在內(nèi)。從框架上而言，政府績(jī)效主要包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

林瓊、凌文輇：

政府行政管理活動(dòng)中所取得的業(yè)績(jī)、成就和實(shí)際效果，其價(jià)值選擇是指以一定的價(jià)值觀念去衡量、評(píng)估政府體制的優(yōu)劣，政府組織和政府行為的效率高低、效果好壞等，是改造政府、重塑政府的主要?jiǎng)恿突緝?nèi)容之一。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

馬寶成：

對(duì)政府的實(shí)際政治行為進(jìn)行全面的衡量和評(píng)估，這種政治評(píng)估應(yīng)當(dāng)將主要注意力集中于政治行為所產(chǎn)生的各種各樣的政治產(chǎn)品。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

蔡立輝：

根據(jù)績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府公共部門履行行政職能所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響進(jìn)行評(píng)估(evaluating)、劃分績(jī)效等級(jí)(grading)、提出績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃和運(yùn)用評(píng)估結(jié)果來(lái)改進(jìn)績(jī)效的活動(dòng)過(guò)程。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

政府績(jī)效是一個(gè)多義的概念，在不同的情景之下有不同的解釋。從行政實(shí)踐的發(fā)展歷程來(lái)看，人們對(duì)于政府績(jī)效的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)不斷發(fā)展的過(guò)程：從單純地強(qiáng)調(diào)數(shù)量到強(qiáng)調(diào)質(zhì)量再到強(qiáng)調(diào)滿足顧客需要；從強(qiáng)調(diào)“即期績(jī)效”發(fā)展到強(qiáng)調(diào)“未來(lái)績(jī)效”。這說(shuō)明，不論是對(duì)行政組織整體還是對(duì)公務(wù)員個(gè)人來(lái)說(shuō)，都應(yīng)該以系統(tǒng)和發(fā)展的眼光來(lái)認(rèn)識(shí)和理解政府績(jī)效的概念，包括綜合考慮政府績(jī)效產(chǎn)生的過(guò)程、方式、時(shí)間以及結(jié)果等因素。第1章導(dǎo)論2．政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

（3）我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的內(nèi)涵

★政府績(jī)效評(píng)估就是根據(jù)政府績(jī)效目標(biāo)，按照程序和方法，運(yùn)用評(píng)估指標(biāo)對(duì)政府公共部門、公務(wù)人員履行職能或崗位職責(zé)所產(chǎn)生的結(jié)果及其影響，包括做了什么——業(yè)績(jī)，做得怎么樣——效率、質(zhì)量、水平如何，效果和社會(huì)反應(yīng)如何等進(jìn)行評(píng)估(evaluating)、劃分績(jī)效等級(jí)(grading)和運(yùn)用評(píng)估結(jié)果提出績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃、采取措施改進(jìn)績(jī)效的活動(dòng)過(guò)程。因此，政府績(jī)效評(píng)估時(shí)由一系列環(huán)節(jié)所構(gòu)成的行為系統(tǒng)，第1章導(dǎo)論圖1—1政府績(jī)效評(píng)估行為系統(tǒng)第1章導(dǎo)論1．1．2政府績(jī)效評(píng)估的概念范疇1．績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)（Performanceobjective）是指行為者（政府部門及其公務(wù)人員）履行職能或崗位職責(zé)所應(yīng)達(dá)到的程度?？?jī)效評(píng)估就是行為者履行職能或職責(zé)的實(shí)際結(jié)果與其應(yīng)達(dá)到的程度（即績(jī)效目標(biāo)）這兩者進(jìn)行的對(duì)照或比較。因此，明確績(jī)效目標(biāo)具有非常重要的意義，是科學(xué)實(shí)施績(jī)效評(píng)估的第一步和前提。

（1）績(jī)效目標(biāo)的確定，必須遵循制定目標(biāo)的原則；

（2）績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容要反應(yīng)行為者應(yīng)履行的職能或崗位職責(zé)；

（3）績(jī)效目標(biāo)表現(xiàn)為一定的“度”，是表示一定時(shí)間、地點(diǎn)等環(huán)境條件下行為者履行職能或崗位職責(zé)所要達(dá)到的程度，是表示受動(dòng)者對(duì)行為者行為的期望值。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績(jī)效評(píng)估的概念范疇1．績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)由下列要素構(gòu)成：

第一，對(duì)所在政府部門及崗位的職能和職責(zé)進(jìn)行客觀、全面的陳述；

第二，用客觀、量化的、可衡量形式明確工作所要達(dá)到的績(jī)效水平（績(jī)效目標(biāo)），以及對(duì)達(dá)成目標(biāo)如何進(jìn)行測(cè)量的評(píng)估指標(biāo)，以此衡量履職行為的產(chǎn)出、服務(wù)水平和效果；

第三，將所要實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)與一定的時(shí)間聯(lián)系起來(lái)，詳細(xì)說(shuō)明什么時(shí)間完成什么工作、完成到什么程度；同時(shí)，對(duì)年度績(jī)效計(jì)劃中的績(jī)效目標(biāo)與五年規(guī)劃中的總目標(biāo)和評(píng)估指標(biāo)之間的相關(guān)性進(jìn)行描述；

第四，描述實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)所需的運(yùn)作程序、手段和技術(shù)，以及人力、資本、信息和其他資源；確認(rèn)和識(shí)別部門外部的和無(wú)法控制但能對(duì)績(jī)效目標(biāo)和評(píng)估指標(biāo)產(chǎn)生影響的關(guān)鍵因素；

第五，提出一個(gè)可以與所制定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行比較的基準(zhǔn)；

第六，績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容必須涵蓋行為者應(yīng)當(dāng)履行的職能、職責(zé)第1章導(dǎo)論1．1．2政府績(jī)效評(píng)估的概念范疇2．績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)（PerformanceStandard）又稱為績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)（PerformanceMeasurementStandard），指的是在各個(gè)評(píng)估指標(biāo)上所應(yīng)達(dá)到的具體績(jī)效要求，或者說(shuō)是各個(gè)評(píng)估指標(biāo)上分別應(yīng)該達(dá)到什么樣的績(jī)效水平，解決的是要求行為者（被評(píng)估者）做得怎樣、完成多少的問(wèn)題?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)包括基本標(biāo)準(zhǔn)和卓越標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績(jī)效評(píng)估的概念范疇2．績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：

第一，公正性與客觀性原則，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的制定及其執(zhí)行，必須科學(xué)、合理，不摻入個(gè)人好惡等感情成分；

第二，明確性與具體性原則，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不能含混不清、抽象，而應(yīng)該明確，一目了然，便于使用和直接操作，盡可能予以量化、可進(jìn)行測(cè)量；

第三，一致性和可靠性原則，績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)能適用同一類的行為者（被評(píng)估者），即一視同仁不能區(qū)別對(duì)待，要使同一類的行為者（被評(píng)估者）的評(píng)價(jià)結(jié)果具有可比性，使績(jī)效評(píng)估具有可信度；

第四，民主性和透明性原則，在制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)過(guò)程中，要充分體現(xiàn)上下互動(dòng)和參與，認(rèn)真聽(tīng)取來(lái)自不同利益相關(guān)者的意見(jiàn)。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績(jī)效評(píng)估的概念范疇3．績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

績(jī)效評(píng)估指標(biāo)（performancemeasurementindicators）就是評(píng)估因子或評(píng)估項(xiàng)目，指的是從哪些方面來(lái)對(duì)行為者（被評(píng)估者）的績(jī)效進(jìn)行測(cè)量或評(píng)估，解決的是評(píng)估什么的問(wèn)題。從另一個(gè)意義上說(shuō)，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)對(duì)行為者的行為具有規(guī)范作用、行為導(dǎo)向作用和激勵(lì)作用。第1章導(dǎo)論1．1．2政府績(jī)效評(píng)估的概念范疇4．績(jī)效等級(jí)

績(jī)效等級(jí)（Performancelevel）是依據(jù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)對(duì)行為者（被評(píng)估者）的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估后，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果劃分為不同的等級(jí)層次?？?jī)效等級(jí)表明了實(shí)際績(jī)效結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)之間的差距，反應(yīng)了實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的程度。距離績(jī)效目標(biāo)越遠(yuǎn)，績(jī)效等級(jí)就越低；距離績(jī)效目標(biāo)越近，績(jī)效等級(jí)就越高。第1章導(dǎo)論1．2政府績(jī)效評(píng)估的研究對(duì)象與體系1．2．1政府績(jī)效評(píng)估的研究對(duì)象

政府績(jī)效評(píng)估是一個(gè)研究績(jī)效評(píng)估現(xiàn)象的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來(lái)研究政府部門公