《生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估技術(shù)指南》編制說明

《生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估

技術(shù)指南（試行）》

（征求意見稿）

編制說明

標(biāo)準(zhǔn)起草組

二〇二四年二月

1

一、工作簡況

1、任務(wù)來源

為切實落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)

督實施的若干意見》中對管控要求的落實情況進行監(jiān)督檢查、建立國

土空間規(guī)劃定期評估制度等要求，嚴(yán)格國土空間用途管制實施監(jiān)督，

《生態(tài)保護紅線監(jiān)測評估預(yù)警技術(shù)指南》由中國國土勘測規(guī)劃院牽頭

起草，由全國自然資源與國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC93）

歸口。2021年10月25日，本文件通過標(biāo)準(zhǔn)計劃立項，計劃號為

202114001。

2024年1月，為適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估工

作要求，經(jīng)向全國自然資源與國土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會國土空

間規(guī)劃分技術(shù)委員會申請，將《生態(tài)保護紅線監(jiān)測評估預(yù)警技術(shù)指南》

更名為《生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估技術(shù)指南》。

2、協(xié)作單位及主要起草人

本《指南》參編協(xié)作單位包括：中國國土勘測規(guī)劃院、國家海洋

信息中心、自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心、江西省國土空間調(diào)查

規(guī)劃研究院、重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院、中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)

境研究中心、北京大學(xué)、新疆維吾爾自治區(qū)國土空間規(guī)劃研究中心、

江蘇省土地開發(fā)整理中心、北京吉威數(shù)源信息技術(shù)有限公司。

主要起草人包括：（暫略）。

2

3、編制背景

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必

須強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命

線。2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)

督實施的若干意見》明確要求“劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，

為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。”并且要“依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建

立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制。上級自然資

源主管部門要會同有關(guān)部門組織對下級國土空間規(guī)劃中各類管控邊

界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實情況進行監(jiān)督檢查，將國土空間規(guī)

劃執(zhí)行情況納入自然資源執(zhí)法督察內(nèi)容?！?/p>

同年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落

實三條控制線的指導(dǎo)意見》指出“建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息

平臺，實現(xiàn)部門信息共享，嚴(yán)格三條控制線監(jiān)測監(jiān)管”，并“將三條

控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核

內(nèi)容”，因此，開展生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估是“建立健全

國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制”的重要內(nèi)容，也是

“全面實施國土空間監(jiān)測預(yù)警和績效考核機制”作為主要工作目標(biāo)之

一。

生態(tài)保護紅線一直堅持劃管結(jié)合的原則。2021年，自然資源部發(fā)

布《生態(tài)保護紅線管理辦法》（征求意見稿），要求“各級自然資源

主管部門結(jié)合自然資源調(diào)查監(jiān)測評價、國土空間規(guī)劃實施評估，會同

相關(guān)部門定期開展生態(tài)保護紅線生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量、功能等監(jiān)測評

估，監(jiān)測評估數(shù)據(jù)和成果應(yīng)及時納入國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實時掌

3

握生態(tài)保護紅線動態(tài)變化，實現(xiàn)對重點區(qū)域和重大問題的及時預(yù)警和

處置，并作為優(yōu)化生態(tài)保護紅線布局、安排生態(tài)補償資金的依據(jù)”。

2022年8月，為加強生態(tài)保護紅線管理，嚴(yán)守自然生態(tài)安全邊界，自

然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合出臺《關(guān)于加強生態(tài)

保護紅線管理的通知（試行）》，從人為活動管控、占用生態(tài)保護紅

線、生態(tài)保護紅線監(jiān)管方面提出具體要求，進一步加強監(jiān)管力度和規(guī)

范審批程序。

隨著2022年全國生態(tài)保護紅線劃定工作全面完成，生態(tài)保護紅線

管理制度逐步建立實施，適時開展生態(tài)保護紅線監(jiān)測研究，科學(xué)評估

生態(tài)保護紅線保護成效，是確保嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的關(guān)鍵，是服務(wù)生

態(tài)保護紅線綜合管理和保障區(qū)域生態(tài)安全的迫切需要?；诖耍覀?/p>

開展了生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估研究，并編制《生態(tài)保護紅

線監(jiān)測及保護成效評估技術(shù)指南》，旨在為生態(tài)保護紅線科學(xué)評估、

監(jiān)督管理以及國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督提供支撐。

4、主要起草過程

（1）前期預(yù)研究（2020.8-2021.10）

2020年8月-2021年10月，編制組開展了文獻查詢、實地調(diào)研和專

家咨詢等系列工作，并在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，初步形成了生態(tài)保

護紅線監(jiān)測評估預(yù)警工作思路框架，并申請列入標(biāo)準(zhǔn)計劃成功獲批。

（2）標(biāo)準(zhǔn)初稿（2021.11-2023.8）

2021年11月-2022年10月，在參與生態(tài)保護紅線評估調(diào)整工作

中，關(guān)注不同區(qū)域生態(tài)保護紅線特征，總結(jié)生態(tài)保護紅線管理需關(guān)注

的要點。

4

2022年11月-2023年2月，起草組開展了資料收集和走訪工作，

收集了研究所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，總結(jié)了國內(nèi)外生態(tài)相關(guān)監(jiān)測、評價及保

護相關(guān)研究經(jīng)驗，收集了生態(tài)保護紅線成效評估和生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、功

能等方面相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和文獻資料，并開展了全國范圍內(nèi)生態(tài)保護紅

線專題調(diào)研。

2023年3月-2023年5月，開展了生態(tài)保護紅線監(jiān)測指標(biāo)體系研

究，包括“天-空-地-網(wǎng)”一體化監(jiān)測技術(shù)應(yīng)用分析、重要生態(tài)系統(tǒng)

分類研究、監(jiān)測指標(biāo)篩選、監(jiān)測方法確定等。整理了監(jiān)測指標(biāo)體系研

究結(jié)果，開展了生態(tài)保護紅線保護成效評估技術(shù)體系研究，包括評估

方法研究、評估指標(biāo)篩選、指標(biāo)權(quán)重確定、保護成效基期和期末評估、

生態(tài)狀況變化趨勢和主要驅(qū)動因子研究等，初步形成了生態(tài)保護紅線

保護成效評估技術(shù)體系方案。

2023年6月-2023年8月，初步形成的生態(tài)保護紅線監(jiān)測和保護

成效評估方案經(jīng)過多輪專家意見征求、反復(fù)匯報討論修改，形成了《生

態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估技術(shù)指南》（以下簡稱《技術(shù)指南》）

初稿。

（3）征求意見稿（2023.9-2024.1）

2023年9月-2023年11月，多次邀請中國科學(xué)院生態(tài)研究中心、

中國科學(xué)院地理資源與科學(xué)研究所、北京師范大學(xué)、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、

中國地質(zhì)大學(xué)(北京)等單位專家召開咨詢會議，進一步修改完善了

《技術(shù)指南》初稿。

5

2023年12月-2024年1月，基于生態(tài)保護紅線內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征和數(shù)據(jù)

可獲取性等，針對標(biāo)準(zhǔn)編制的主要內(nèi)容，經(jīng)多次研討，形成征求意見

稿。并根據(jù)生態(tài)保護紅線管控工作需要，向全國自然資源與國土空間

規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會國土空間規(guī)劃分技術(shù)委員會申請，將標(biāo)準(zhǔn)更名

為《生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估技術(shù)指南》，準(zhǔn)備開展征求意

見工作。

二、編制原則、主要內(nèi)容及其確定依據(jù)

1.編制原則

《技術(shù)指南》圍繞生態(tài)保護紅線管控需求，開展生態(tài)保護紅線監(jiān)

測研究，構(gòu)建生態(tài)保護紅線監(jiān)測和評估指標(biāo)體系，研究綜合評估方法，

科學(xué)評估生態(tài)保護紅線保護成效，確保嚴(yán)守生態(tài)保護紅線，服務(wù)生態(tài)

保護紅線綜合管理和保障區(qū)域生態(tài)安全需要。

編制標(biāo)準(zhǔn)遵守以下原則：

（1）依法依規(guī)原則

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，遵循生態(tài)保護紅線相關(guān)法律法規(guī)，

貫徹落實全面建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的有關(guān)要求，為建立健

全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制提供支撐。

（2）規(guī)范性原則

按照國家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分:標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》（

GB/T1.1-2020)有關(guān)要求，組織開展編制工作，規(guī)范語言文字，強化

條款之間邏輯關(guān)系，著力提升規(guī)程的可操作性。

（3）客觀性、科學(xué)性與可操作性原則

6

指標(biāo)選取方面，充分利用第三次全國國土調(diào)查，年度國土變更調(diào)

查，國土空間規(guī)劃“一張圖”，森林、草原、濕地調(diào)查監(jiān)測等基礎(chǔ)數(shù)

據(jù)，結(jié)合生態(tài)保護紅線管控要求，融合與生態(tài)保護紅線管理密切的關(guān)

聯(lián)數(shù)據(jù)，兼顧指標(biāo)體系的客觀性、科學(xué)性和數(shù)據(jù)可獲取性，確保生態(tài)

保護紅線監(jiān)測及成效評估工作便于操作、符合實際、經(jīng)濟可行。

2.主要內(nèi)容說明

本《指南》的主要內(nèi)容分為11章，即：范圍、規(guī)范性引用文件、

術(shù)語和定義、工作原則和工作組織、工作流程、監(jiān)測內(nèi)容及要求、保

護成效評估內(nèi)容及要求、監(jiān)測評估成果、成果論證、成果應(yīng)用、附錄

及參考文獻

第一章范圍

《指南》適用于省級行政區(qū)內(nèi)國家正式批復(fù)的生態(tài)保護紅線監(jiān)測

及保護成效評估工作，市縣可參照執(zhí)行。

第二章規(guī)范性引用文件

列舉了規(guī)程編制中直接引用或涉及到的重要標(biāo)準(zhǔn)7個。

第三章術(shù)語和定義

本《指南》包括9個術(shù)語與定義，對涉及到的生態(tài)保護紅線、自

然保護地等專業(yè)術(shù)語進行了解釋。

第四章工作原則和工作組織

規(guī)定了開展生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估應(yīng)遵循的工作原

則。具體包括：

（1）目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合

7

按照嚴(yán)守生態(tài)保護紅線要求，通過監(jiān)測和保護成效評估，綜合分

析生態(tài)保護紅線實施管理中的風(fēng)險、問題及成效，提出優(yōu)化生態(tài)保護

紅線管控的意見建議，進一步提升生態(tài)保護紅線監(jiān)管水平。

（2）定量評價與定性分析相結(jié)合

圍繞面積及結(jié)構(gòu)、土地利用類型（用海）、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、生態(tài)

功能變化、管理能力建設(shè)等方面構(gòu)建生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評

估指標(biāo)體系，以定量指標(biāo)評價為主，對于難以量化的指標(biāo)進行必要的

定性分析，確保監(jiān)測評估結(jié)果科學(xué)、合理、權(quán)威。

（3）客觀性、科學(xué)性與可操作性相結(jié)合

充分利用第三次全國國土調(diào)查、林業(yè)調(diào)查等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合生態(tài)

保護紅線管控要求，融合與生態(tài)保護紅線管理密切的關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，兼顧

指標(biāo)體系的客觀性、全面性和數(shù)據(jù)可獲取性，確保生態(tài)保護紅線監(jiān)測

及成效評估工作便于操作、符合實際、經(jīng)濟可行。

工作組織方面明確了生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估工作由

省級自然資源主管部門負責(zé)實施?？刹扇∽灾鞅O(jiān)測評估和第三方監(jiān)測

評估相結(jié)合的方式開展。

第五章工作流程

明確了開展生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估工作的主要工作

流程，包括制定工作方案、開展指標(biāo)監(jiān)測、開展保護成效評估、編寫

技術(shù)報告和形成工作成果等五個方面。

8

圖1生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估流程圖

第六章監(jiān)測內(nèi)容及要求

明確了生態(tài)保護紅線監(jiān)測的范圍、周期、內(nèi)容和相關(guān)要

求。其中，范圍包括陸域、海洋生態(tài)保護紅線劃定范圍，分

為自然保護地核心保護區(qū)內(nèi)和自然保護地核心保護區(qū)外生

態(tài)保護紅線區(qū)域，考慮到生態(tài)系統(tǒng)的完整性和系統(tǒng)性，將被

陸域生態(tài)保護紅線包裹的非生態(tài)保護紅線區(qū)域也納入監(jiān)測

范圍。

監(jiān)測周期為每年開展1次；生態(tài)保護紅線監(jiān)測指標(biāo)中土

地利用類型監(jiān)測為年度國土變更調(diào)查統(tǒng)一時點，即每年12月

31日；生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與海洋生態(tài)預(yù)警監(jiān)測及森林、草原、濕

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地調(diào)查監(jiān)測時點保持一致；生態(tài)保護紅線面積及結(jié)構(gòu)、管理

能力指標(biāo)時點為每年12月31日。

陸域生態(tài)保護紅線監(jiān)測包括生態(tài)保護紅線面積及結(jié)構(gòu)、

土地利用類型、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和管理能力四個維度，共30個

指標(biāo)。其中生態(tài)保護紅線面積和結(jié)構(gòu)具體包括紅線面積、自

然保護地核心保護區(qū)面積、自然保護地核心保護區(qū)外面積、

調(diào)入面積和調(diào)出面積；土地利用類型能夠通過生態(tài)保護紅線

內(nèi)土地覆被情況反映人為活動對土地利用的影響，基于《第

三次全國國土調(diào)查工作分類》統(tǒng)計林地、草地、濕地等地類

面積；生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量反映生態(tài)保護紅線內(nèi)森林、草原、生物

多樣性等情況，具體包括森林覆蓋率、單位面積森林蓄積量、

草原綜合植被蓋度、旗艦物種種群數(shù)量、生態(tài)退化土地面積

等指標(biāo)；管理能力包括人工商品林面積、生態(tài)修復(fù)情況、自

然資源督察、違法違規(guī)案件個數(shù)和面積等指標(biāo)。

被陸域生態(tài)保護紅線包裹的非生態(tài)保護紅線區(qū)域監(jiān)測

包括面積數(shù)量以及其中的土地利用類型兩個維度，共12個指

標(biāo)。

海洋生態(tài)保護紅線監(jiān)測包括面積及結(jié)構(gòu)、用海類型、生

態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量、管理能力四個維度，共29個指標(biāo)。其中海洋生

態(tài)保護紅線面積和結(jié)構(gòu)具體包括紅線面積、自然保護地核心

保護區(qū)面積、自然保護地核心保護區(qū)外面積、調(diào)入面積和調(diào)

出面積；用海類型包括漁業(yè)用海、工礦通信用海、交通運輸

用海、游憩用海、特殊用海等；生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量具體包括紅樹

林面積、蓋度等，海草面積、蓋度等，珊瑚礁面積、活珊瑚

覆蓋度等，牡蠣礁面積、牡蠣肥滿度等，濱海鹽沼面積、植

10

被蓋度等，泥質(zhì)岸灘面積、侵蝕速率等，砂質(zhì)岸灘面積、侵

蝕速率、海灘特征等，無居民海島植被覆蓋率，海水水質(zhì)，

浮游動物種類、密度等，浮游植物種類、密度等，大型底棲

生物種類、密度等，魚卵仔魚密度，珍稀瀕危生物數(shù)量、規(guī)

模、密度等；管理能力包括濱海濕地修復(fù)情況，岸線整治修

復(fù)情況，自然資源督察、違法違規(guī)案件個數(shù)，重大違法違規(guī)

案件個數(shù)，自然資源督察、違法違規(guī)案件面積。

第七章保護成效評估內(nèi)容及要求

明確了生態(tài)保護紅線成效評估的范圍、期限、內(nèi)容、方

法和相關(guān)要求。評估范圍包括陸域、海洋生態(tài)保護紅線劃定

區(qū)域，分為年度評估和五年評估，年度評估每年開展一次，

評估內(nèi)容包括生態(tài)保護紅線面積、土地利用類型變化、生態(tài)

系統(tǒng)質(zhì)量變化和管理能力建設(shè)；五年評估原則上結(jié)合國土空

間規(guī)劃五年評估工作統(tǒng)一開展，開展五年評估的當(dāng)年不單獨

開展年度評估，評估內(nèi)容除年度評估內(nèi)容外，增加生態(tài)系統(tǒng)

服務(wù)功能重要性和生態(tài)脆弱性變化指標(biāo)。

陸域生態(tài)保護紅線評估指標(biāo)體系包括生態(tài)保護紅線面

積、土地利用類型變化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化、管理能力建設(shè)、

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性和生態(tài)脆弱性變化5個一級指標(biāo)，

共23個二級指標(biāo)。其中土地利用類型變化具體包括自然保護

地核心保護區(qū)內(nèi)外重要生態(tài)功能用地、生產(chǎn)生活功能用地面

積變化；生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化包括森林覆蓋率變化、單位面積

森林蓄積量變化、草原綜合植被蓋度變化、旗艦物種種群數(shù)

量變化、生態(tài)退化土地面積變化；管理能力建設(shè)包括生態(tài)修

復(fù)情況，人工商品林面積變化，新增自然資源督察、違法違

11

規(guī)等情況，生態(tài)保護紅線制度建立與落實情況，生態(tài)保護紅

線監(jiān)測能力建設(shè)情況，人為活動逐步有序退出政策等；生態(tài)

功能重要性和生態(tài)脆弱性變化包括水源涵養(yǎng)極重要區(qū)面積

變化、水土保持極重要區(qū)面積變化、防風(fēng)固沙極重要區(qū)面積

變化、生物多樣性維護極重要區(qū)面積變化、水土流失極脆弱

區(qū)面積變化、土地沙化極脆弱區(qū)面積變化、石漠化極脆弱區(qū)

面積變化等。

海洋生態(tài)保護紅線評估指標(biāo)體系包括生態(tài)保護紅線面

積、用海類型變化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化、管理能力建設(shè)、生

態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性及生態(tài)脆弱性變化5個一級指標(biāo)，共

18個二級指標(biāo)。

生態(tài)保護紅線保護成效評估采取定量評估和定性評估

相結(jié)合的方式，其中土地利用類型變化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化、

生態(tài)功能重要性及生態(tài)脆弱性變化宜采用定量評估，所得分

數(shù)為基準(zhǔn)分。在基準(zhǔn)分基礎(chǔ)上，管理能力建設(shè)建議采用“加

減分”計算，最終得出區(qū)域評價結(jié)果，評分采用百分制。

第八章監(jiān)測評估成果

明確了生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評估工作的成果

構(gòu)成，包括數(shù)據(jù)成果、圖件成果和文本成果三個方面。

第九章關(guān)于成果論證

明確了省級自然資源主管部門對生態(tài)保護紅線監(jiān)測及

保護成效評估結(jié)果進行論證的具體要求。

第十章關(guān)于成果應(yīng)用

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明確了經(jīng)省級自然資源主管部門確認(rèn)的生態(tài)保護紅線

監(jiān)測及保護成效評估成果，可作為生態(tài)保護紅線管控政策制

度調(diào)整優(yōu)化、修改或者新編，以及財政轉(zhuǎn)移支付、績效考核

評價等重要借鑒參考依據(jù)。

第十一章附錄及參考文獻

本標(biāo)準(zhǔn)包括3個附錄，其中規(guī)范性附錄2個，推薦性附錄

1個。附錄A指標(biāo)含義及數(shù)據(jù)來源（規(guī)范性）；附錄B指標(biāo)計

算方法（規(guī)范性）；附錄C生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保護成效評

估報告編寫格式（推薦性）。

3.編制依據(jù)

國家政策層面，本《指南》依據(jù)《中共中央辦公廳國

務(wù)院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制

線的指導(dǎo)意見》、《自然資源部生態(tài)環(huán)境部國家林業(yè)和草

原局關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》等要求，

按照GB/T1.1-2020《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化文件

的結(jié)構(gòu)和起草規(guī)則》的規(guī)定起草。

三、試驗論證的分析、綜述報告、技術(shù)經(jīng)濟論證，預(yù)

期的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益

生態(tài)保護紅線監(jiān)測及保